Rozmowa z prof. Hubertem Izdebskim z SWPS, ekspertem do spraw samorządowych.
Od wielu lat trwa dyskusja na temat sposobu usprawnienia funkcjonowania aglomeracji. Wreszcie została uchwalona ustawa o związkach metropolitalnych. Dlaczego tak długo trzeba było na nią czekać?
Podstawową wadą dotychczasowego modelu ustrojowego polskiego samorządu terytorialnego jest nieuwzględnienie, w szczególności w ramach drugiego etapu reformy samorządowej z 1998 r., problemu występowania obszarów metropolitalnych i konieczności stworzenia adekwatnych mechanizmów zarządzania tymi obszarami. Pomimo wykonywania przez metropolie odrębnej kategorii zadań przez lata mechanizmów nie określono. Dodatkowo dokonana 1 stycznia 1999 r. regionalizacja – wprowadzenie samorządu województw – okazała się przeszkodą w rozwiązaniu problemu metropolizacji. Takim rozwiązaniem nie jest wprowadzenie cząstkowych i rozproszonych instytucji. Chodzi o zdefiniowanie miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego, który ma umocowanie w prawie UE. Pojęcie to zastąpiło w ramach nowelizacji z 2014 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziany w niej wcześniej obszar metropolitalny. Kolejną instytucją są związki ZIT (zintegrowane inwestycje terytorialne) wprowadzone ustawą z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów operacyjnych w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz związki powiatowo-gminne. Te ostatnie przewidziane są w ustawie z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.
Przy uchwalaniu ustawy nie obyło się bez kontrowersji. Z czego to wynikało?
Ustawa wprowadza szczególną instytucję związku metropolitalnego. Będzie on indywidualnie tworzonym przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia obligatoryjnym związkiem gmin położonych w granicach obszaru metropolitalnego. Jego granice także ustali rząd rozporządzeniem. Obligatoryjność utworzenia związku metropolitalnego jest tylko częściowo osłabiona przez wymóg uzyskania pozytywnej opinii rad co najmniej 70 proc. położonych w granicach związku metropolitalnego odpowiednio – miast na prawach powiatu i pozostałych gmin oraz co najmniej 50 proc. powiatów, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru metropolitalnego. Wymóg ten oznacza bowiem, że możliwe jest przymusowe włączenie do związku wbrew stanowisku ich organów stanowiących 30 proc. gmin i 50 proc. powiatów położonych w ustalonych przez Radę Ministrów granicach obszaru metropolitalnego. To właśnie rozwiązanie może budzić poważne wątpliwości z punktu widzenia jego zgodności z Konstytucją RP. Z art. 172 ust. 3 w związku z ust. 1 konstytucji wynika bowiem prawo, a nie obowiązek, jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się. Wybór formy związku tworzonego przez Radę Ministrów dla podmiotu zarządzającego sprawami metropolitalnymi jest z tego powodu konstytucyjnie podważalny.
Czy ustawa usprawni zarządzanie na obszarach metropolitalnych?
Ustawa nadal nie rozwiązuje kwestii metropolizacji, mimo że przywraca ona naszemu ustawodawstwu pojęcie „obszaru metropolitalnego”. Jest on jednak definiowany w sposób odmienny od przyjmowanego nie tylko w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed jej nowelizacją z 2014 r., lecz także we wciąż występujących w obrocie prawnym dokumentach sporządzonych według tej wersji ustawy. Na podstawie poprzedniej wersji tej regulacji przez Mazowieckie Biuro Planowania Gospodarczego wyznaczony też został Obszar Metropolitalny Warszawy, który nadal jest uwzględniany w pracach planistycznych. W 2006 r. dokument ten został przyjęty przez Zarząd Województwa Mazowieckiego. Może on, ale nie musi, być tożsamy z obszarem metropolitalnym w rozumieniu ustawy o związkach metropolitalnych. Ponadto zwiększenie prawnych możliwości współdziałania gmin na obszarze metropolitalnym nie zastępuje koniecznych rozwiązań systemowych. Mogą być one jedynie ich elastycznym uzupełnieniem, zależnym od woli współpracy zainteresowanych jednostek samorządu. Ustawa, zamiast prowadzić do maksymalnej unifikacji, spowoduje dalsze skomplikowanie problematyki zarządzania sprawami obszaru mogącego stać się metropolitalnym.
Ustawa oprócz zasad powoływania związków określa także ich zadania.
Zakres zadań i kompetencji związków metropolitalnych może budzić różne wątpliwości natury merytorycznej. Dotyczy to np. wprowadzenia nowego szczebla w systemie planowania przestrzennego z niedookreśleniem zakresu wiążących ustaleń ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego. Obiekcje może też powodować przeniesienie do ustawy przepisów dotyczących powiatów i województw przy częściowej tylko adaptacji regulacji dotyczących związków jednostek samorządu terytorialnego. Mam również zastrzeżenia odnośnie do przyjętego sposobu finansowania działalności związków. Przewiduje się, że głównym źródłem będzie udział we wpływach z PIT oraz z obligatoryjnych składek gmin (nie powiatów!) mających charakter podatku. Wskutek tego pod nazwą „związek metropolitalny” ma wystąpić instytucja, która będzie faktycznie w znacznym stopniu odpowiednikiem jednostki samorządu terytorialnego, ale nie będzie odpowiadała konstytucyjnym wymogom odnoszącym się do ustroju i referendum lokalnego.
Jak się zatem ma instytucja związku metropolitalnego do określonego ustawowo trójstopniowego podziału terytorialnego państwa?
Ustawa wprowadza faktycznie podział czterostopniowy. Dodatkowo będzie on skomplikowany przez to, że w skład związku metropolitalnego może wchodzić tylko jedna gmina z danego powiatu, co powoduje obowiązkowy udział w nim także tego powiatu. W porównywalnych państwach europejskich na obszarach metropolitalnych z reguły występuje podział dwustopniowy, choćby dla terenów mniej zurbanizowanych przyjmowany był model trójstopniowy. Mówić zatem można także o nieuzasadnionych kosztach wprowadzania i funkcjonowania przyjętego podziału.
Wyjściowo projekt był przygotowany dla Górnego Śląska.
Na Górnym Śląsku działa związek komunalny miast na prawach powiatów i nie do końca radzi sobie z rozwiązywaniem problemów metropolitalnych. Dlatego może się okazać, że ustawa będzie wykorzystana w najlepszym przypadku tylko w odniesieniu do bardzo nielicznych obszarów metropolitalnych. Tym bardziej że instytucja związku metropolitalnego jest kosztowna, a im szersze byłoby jej wprowadzenie, tym większe byłyby dodatkowe koszty. Oznacza to, że instytucja związków metropolitalnych może okazać się iluzoryczna, może nie być wykorzystywana.
Ustawa nie rozwiązuje zatem pilnie wymagających właściwego rozwiązania problemów zarządzania obszarami metropolitalnymi, a w razie jej realnego zastosowania – które nie jest oczywiste – może stwarzać nowe problemy.
