Nasza gmina zamierza dofinansowywać pobyt dzieci w niepublicznych żłobkach. W trosce o należyte wydatkowanie środków i kierując się zasadami ustawy o finansach publicznych, w projekcie uchwały zawarto zapisy o przekazaniu 250 zł na każde dziecko, ale pod warunkiem pomniejszenia o taką kwotę opłat od rodziców. Dodatkowo wnioski mają być składane do 31 marca. Czy takie zapisy będą prawidłowe?
Nie, rada gminy nie ma prawnych możliwości wprowadzenia sugerowanych rozwiązań legislacyjnych, bo brakuje jej ku temu upoważnienia ustawowego. Przy czym analizę podanego zapytania należy poprzedzić odniesieniem się do stosownych regulacji ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z jej art. 44 ust. 3 wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Co jednak istotne, w opisywanym przypadku zasady te nie mogą stanowić samoistnej podstawy do legalizowania określonych wydatków budżetowych. Kluczową rolę odgrywa tu bowiem art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech. Wskazano w nim, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Natomiast w ust. 1 – do którego odsyła ww. norma – postanowiono, że podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 (czyli np. osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać dotację celową z budżetu gminy na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym lub przez dziennego opiekuna.
Z literalnego brzmienia ww. art. 60 ust. 2 ustawy wynikają uprawnienia do ustalenia wysokości dotacji (np. 250 zł), zasad ustalania i rozliczania (np. składania zestawień ilości dzieci w danej placówce. W tak określonym ustawowym upoważnieniu nie mieści się natomiast prawo do wprowadzania różnych ograniczeń, choćby warunku przekazania dotacji na dziecko – od pomniejszenia opłaty o tę samą wysokość pobieraną od rodziców. W orzecznictwie sądowym, jak i nadzorczym jednoznacznie wskazuje się, że ww. dotacja ma charakter fakultatywny, jednak jeśli gmina się na nią zdecyduje, to nie może jej ograniczać tylko do określonej kategorii dzieci. Zawarte w art. 60 ust. 1 ustawy określenie każde dziecko nie może być w żaden sposób zawężane (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 2012/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1290/14 i inne).

Kwestia opłat

W kontekście podanego zapytania należy również zwrócić uwagę na fakt, że czym innym są dotacje (ustalane na dziecko i przekazywane do niepublicznych żłobków), a czym innym – opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Te ostatnie mają swoje normatywne uzasadnienia w art. 58 ust. 2 ww. ustawy, gdzie postanowiono, że w przypadku utworzenia żłobka lub klubu dziecięcego przez podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, wysokość opłat określa podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy. Z powyższego wynika więc prawna odrębność tych dwóch świadczeń finansowych, czyli dotacji celowej przekazywanej z gminy do niepublicznego żłobka oraz opłat wnoszonych przez rodziców do niepublicznego żłobka.
Na ten ostatni aspekt zwrócono uwagę m.in. w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 28 grudnia 2018 r. (Nr 29/1507/2018). Podkreślono w niej, że rada gminy nie ma kompetencji do określenia wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym, bo nie jest podmiotem je tworzącym. „Organ uchwałodawczy realizując dyspozycję powyższego przepisu, jest uprawniony do ustalenia wysokości dotacji celowej, nie dysponuje jednak prawem do regulowania stawki opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Limitowanie wysokości tej opłaty stanowi w istocie reglamentowanie możliwości skorzystania ze wsparcia przez beneficjenta dotacji. Tymczasem przepis art. 60 ww. ustawy nie definiuje jakichkolwiek ograniczeń w prawie uzyskania dotacji przez podmiot prowadzący żłobek, jeśli gmina postanowi o jej udzieleniu w drodze uchwały” – podało poznańskie KIO.

Sztywny termin

Krytycznie należy się odnieść również do drugiego proponowanego zapisu ustalającego jeden termin na złożenie przez niepubliczne placówki wniosku o dotację. Wskazywał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 1673/15). „Podmioty te nie są obowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeśli realizują zadania, na które dotacja jest przyznawana. A zatem wprowadzenie terminu składania tych wniosków przez beneficjentów, (…) jest niedopuszczalne. Powoduje to bowiem ograniczenie podmiotowe dotacji, w sytuacji gdy dotacja ta ma charakter wyłącznie celowy” – uznał sąd. Z powyższych względów nie ma możliwości ustanowienia jednego terminu w roku na składanie ww. wniosków o dotację przez podmioty prowadzące niepubliczne żłobki.
Podstawa prawna
•art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2020).
•art. 60 ust. 2 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 409; ost.zm.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2020)