JST mogły się posłużyć dotychczasowymi uchwałami w sprawie wynagrodzenia włodarzy tylko wtedy, gdy stawki nie były sprzeczne z tymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów. Mogły też obniżyć pensje, mimo braku uchwały rady.
Po decyzji rządu o przycięciu samorządowego uposażenia JST na różne sposoby zastanawiały się, jak w tej sytuacji się zachować. Niektóre postanowiły nie zmieniać nic, czyli de facto pozostawić w mocy dotychczasowe uchwały o zarobkach włodarza. Jednak nie zawsze było to dobre rozwiązanie. Podobnie jak samodzielna decyzja wójta o obniżce zarobków.
Stara uchwała pod pewnymi warunkami
Wynagrodzenie jest kluczowym elementem stosunku pracy, a obowiązkiem prawnym rady gminy jest jego ustalenie dla wójta (burmistrza czy prezydenta miasta). Po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936) radni powinni więc uwzględnić te regulacje i podjąć nową uchwałę. Jeśli jednak tak nie zrobili, jednostka samorządu terytorialnego mogła ewentualnie zastosować dotychczasową uchwałę o ustaleniu wysokości wynagrodzenia włodarza. Jednak pod warunkiem, że nie pozostawała ona w sprzeczności – w zakresie stawek wynagrodzenia i dodatków – z nowymi wymogami określonymi w rozporządzeniu. Takie stanowisko wynika z pisma Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku (RIO) z 26 lipca 2018 r. (RP.0441/78/23/1/2018). Izba ta stwierdziła, że samorządy z jednej strony powinny zapewnić realizację rozporządzenia Rady Ministrów, a z drugiej strony – w zakresie niepozostającym w sprzeczności z tym rozporządzeniem – uwzględnić ewentualnie postanowienia dotychczasowych uchwał o ustaleniu wysokości wynagrodzenia wójta.
Zastosowanie tego rozwiązania uwzględniałoby też szeroko pojęty interes finansowy gminy w sytuacji, gdyby wójt skierował sprawę do sądu. Postępowanie sądowe mogłoby bowiem oznaczać powstanie dodatkowych kosztów dla gminy (przy czym sąd zapewne dokonywałby analizy roszczenia na podstawie nowego rozporządzenia, czyli z uwzględnieniem nowych limitów płacy). Nie byłoby to celowe choćby z uwagi na naczelne zasady dokonywania wydatków bud żetowych, o których mowa w art. 44 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.).
Gdy radni byli na nie, a włodarz na tak
Były też sytuacje, w których rada gminy nie podjęła, np. z powodu braku wymaganej liczby głosów, uchwały w sprawie obniżenia wynagrodzenia do limitów z rządowego rozporządzenia, a wójt miał inne zdanie i był skłonny otrzymywać pensję na nowych zasadach. Takie rozwiązanie, choć niesformalizowane, jest do zaakceptowania. Trudno bowiem w nim upatrywać naruszenia norm prawnych, przede wszystkim dlatego, że kwestia wynagrodzenia na stanowisku wójta czy burmistrza należy do sfery umownego stosunku pracy, a spory z tym związane są rozpatrywane przez sądy powszechne. Wskazał to m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w postanowieniu z 28 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 159/18). Wynika z niego, że prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega kontroli sądu powszechnego, a podstawą prawną jest tu art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Umowny charakter stosunku pracy w istocie rzeczy determinuje pewną elastyczność w zakresie kształtowania jego postanowień dla obu jego stron. Przy takim założeniu akceptowalne wydaje się działanie pracownika samorządowego, jakim jest wójt, polegające na dobrowolnej i świadomej rezygnacji z określonego poziomu wynagrodzenia i dodatków, aby w ten sposób dostosować ich poziom do wymogów aktu prawnego nadrzędnego. Nawet jeśli miało to miejsce wbrew dotychczasowej uchwale rady gminy w sprawie wysokości wynagrodzenia. Takie rozwiązanie jest uzasadnione zarówno w kontekście ogólnej istoty stosunku pracy, jak i rozporządzenia Rady Ministrów. Jedna z podstawowych zasad wnioskowania prawniczego polega na założeniu, iż jeżeli norma prawna dozwala czynić więcej, to dozwala także i mniej. Czyli że jeśli dana uchwała przyznaje wynagrodzenie na określonym, tj. wyższym poziomie, to tym bardziej dozwolone jest, aby beneficjent tego świadczenia – w ramach przepisów powszechnie obowiązujących w przypadku pracowników samorządowych – akceptował niższy jego poziom.
Uchwała musi być, choć niekoniecznie od razu
Rozwiązanie, w którym obniżka zarobków nastąpiła na prośbę włodarza, może jednak mieć charakter incydentalny i tymczasowy. Docelowo zmiana poziomu wynagrodzenia wymaga jednak usankcjonowania w formie stosownej uchwały rady gminy, czyli w sposób określony ustawą o pracownikach samorządowych. Przy analizie powyższego zagadnienia pomocne może być również orzecznictwo sądowe, gdzie poruszano m.in. aspekt dorozumianej zmiany stosunku pracy, w tym w zakresie poziomu wynagrodzenia. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 11 grudnia 2014 r. (sygn. akt I PK 118/14) podkreślił , że „treść umowy o pracę może być bowiem określona nie tylko przez oświadczenia woli złożone przez strony przy zawieraniu umowy, ale także przez sposób jej wykonywania, a więc gdy konkludentnie strony uzewnętrznią wolę zmiany treści umownego stosunku pracy. Z brzmienia art. 60 kodeksu cywilnego w związku z art. 300 kodeksu pracy wynika, że oświadczenie woli wyrażone zostaje przez każde zachowanie osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny (….). Co do zasady można przyjąć, że wypłacanie pracownikowi przez dłuższy czas wynagrodzenia według zmienionych reguł stanowi dorozumianą zmianę warunków wynagradzania, ocena taka musi być jednak poprzedzona odpowiednio wnikliwymi i starannymi ustaleniami faktycznymi oraz analizą prawną uwzględniającą reguły składania oświadczeń woli”. Wynika więc z tego, że ukształtowanie wysokości wynagrodzenia pracownika, w tym pracownika samorządowego, może być następstwem wzajemnych – również niesformalizowanych – relacji tej osoby z pracodawcą.
Kłopoty z dodatkami
Problem z szeroko pojętymi wynagrodzeniami w sferze administracji samorządowej ma również inne oblicza. Jak bowiem wynika z analizy szeregu wystąpień pokontrolnych regionalnych izb obrachunkowych, kwestiami spornymi mogą być dodatki specjalne, o których mowa w art. 36 ust. 5 z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r. poz. 1458 ze zm.). Ustawodawca postanowił tam, że pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. W praktyce kontrolnej RIO dość często stwierdzały dwojakiego rodzaju naruszenia w tym zakresie. Pierwsze z nich polegało na przyznawaniu dodatku na czas nieokreślony, co w oczywisty sposób jest niezgodne z przepisami i stanowi praktykę niedopuszczalną. Przykładowo, w uchwale Kolegium RIO w Opolu z 11 grudnia 2013 r. (nr 23/64/2013) podkreślono m.in.: „użyte przez ustawodawcę określenie tytułu uzasadniającego przyznanie dodatku specjalnego bezwzględnie związane jest z okresowością sytuacji wskazanych w wymienionym przepisie. Drugie naruszenie polegało na braku uzasadnienia przyznania dodatku. Po prostu pracodawca nie wyjaśniał na piśmie, dlaczego włodarz ma otrzymać dodatkowe środki. W konsekwencji nie można było ustalić, czy wystąpiły przesłanki, by przyznać świadczenie. W tych sprawach izby wskazywały na konieczność precyzyjnego uzasadniania podstaw przyznania dodatku, aby nie było żadnych wątpliwości w wydatkowaniu środków budżetowych.
