Miała być natychmiastowa kara za lekkomyślność. A zapowiada się, że rząd tylko pokiwa z dezaprobatą palcem. Nie będzie bowiem odwoływać z automatu tych włodarzy, którzy kolejny rok z rzędu uchwalają nierealne budżety.
Wprowadzenie kar to pomysł Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, które opracowywało projekt nowelizacji ustawy o regionalnych izbach rachunkowych i innych ustaw (m.in. o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim). Nowelizacja jest już procedowana w Sejmie. Jednak nowa wersja projektu nie przewiduje tak radykalnych środków, jak wstępnie planowano, by wyhamować zapędy niektórych włodarzy do zadłużania na potęgę swoich gmin, powiatów i województw.
Cel projektowanych zmian był prosty: zawczasu przeciwdziałać podejmowaniu kolejnych lekkomyślnych decyzji budżetowych, które prowadzą do nieuchronnej zapaści finansowej. Sztandarowy przykład to gminy w woj. zachodniopomorskim: Ostrowice, której zadłużenie sięga 400 proc. rocznych dochodów, oraz Rewal (zadłużenie przekraczające 100 mln zł).
Niestety nie są to odosobnione przypadki, choć najbardziej jaskrawe. Wprawdzie w ubiegłym roku ogólne zadłużenie gmin nieco spadło, ale – jak przekonują eksperci – wkrótce może znowu wzrosnąć, bo gminy będą potrzebowały więcej pieniędzy niż obecnie mają w swoich kiesach, by skorzystać ze środków z kolejnej perspektywy finansowej UE.
MSWiA chciało wprowadzić ostrzejsze regulacje, by jak najszybciej usuwać z urzędu włodarzy, którzy rokrocznie uchwalają budżety nie do zrealizowania, a co gorsza zadłużają się w parabankach. Miało temu służyć nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięciom nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych.
Plan był taki, by przeciwdziałać sytuacjom, gdy lekkomyślny urzędnik sprawuje władzę jeszcze przez kilka lat po wydaniu niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia RIO. Skąd zaś bierze się takie opóźnienie? Najczęściej wynika ono ze zbyt wolnego działania sądów administracyjnych, do których odwoływani włodarze składają skargi i czekają kilka lat na prawomocny wyrok.
MSWiA chciałoby, żeby takie sprawy miały pierwszeństwo i były rozpatrywane w ciągu 30 dni od złożenia skargi. Wszystko po to, by uniknąć dalszego nakręcania spirali długów. Szkopuł w tym, że kiedy w pierwotnej wersji projektu mowa była o ustawowym nadawaniu rygoru, tak teraz ma to on być nadawany w drodze uznaniowej decyzji administracyjnej.
Co to oznacza w praktyce? Ano to, że prezes Rady Ministrów nie będzie musiał, ale tylko mógł wymusić szybsze procedowanie skargi odwoływanego włodarza. I choć groźba szybkiej dymisji wciąż wisi w powietrzu, to – w świetle nowych propozycji MSWiA – jej prawdopodobieństwo będzie już dużo mniejsze. Rygor będzie mógł bowiem zostać nadany wyłącznie w przypadku gdy:
1) brak jest możliwości uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego mimo wdrożenia postępowania naprawczego na podstawie programu, o którym mowa w art. 240a ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) albo z powodu nieopracowania przez JST takiego programu albo braku pozytywnej opinii izby do niego lub
2) co najmniej jeden z organów JST nie wykonuje zadań publicznych przez okres co najmniej 6 miesięcy.
Nadzór nad rozliczeniami
Nie są to jedyne zmiany, nad którymi pracuje obecnie rząd. Kolejnym panaceum na spiralę zadłużenia, w którą popadło wiele gmin, ma być nowelizacja ustawy o finansach publicznych, którą opracowuje Ministerstwo Rozwoju i Finansów. Projekt jest już na etapie prac w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Resort chce zwiększyć nadzór nad rozliczeniami gmin i wdrożyć mechanizmy, które pozwolą lepiej monitorować poziom ich wydatków.
Minister finansów zwrócił bowiem uwagę, że samorządy wciąż korzystają z wielu niestandardowych instrumentów finansowania, jak chociażby finansowanie kapitałowe, sprzedaż zwrotna, leasing zwrotny czy płatność ratalna. W świetle obecnych przepisów nie są one uwzględniane przy obliczaniu wskaźników ostrożnościowych, które mają służyć ograniczaniu przyrostu zadłużenia.
– Problemem nie jest akurat samo sięganie po takie mechanizmy – uważa Marcin Nagórek, radca prawny. – W końcu nie są one prawnie zakazane. Kłopot w tym, że takie operacje służą często ukrywaniu faktu zaciągnięcia długu, np. w postaci pożyczki. Efekt finansowy jest ten sam, co w przypadku zawarcia umowy kredytu, z tą tylko różnicą, że takiej operacji nie trzeba wykazywać w wieloletniej prognozie finansowej jako długu.
Czy to zwykła niegospodarność i lekkomyślność włodarzy? Bynajmniej. Samorządowcy często stają bowiem na głowie tylko po to, by wykazać – przynajmniej na papierze – że nie toną w długach, a ich budżety nie ugną się pod ciężarem kolejnych wydatków. Mowa tu zwłaszcza o inwestycjach długoterminowych, które w ogóle nie miałyby szans przejść od planów do realizacji, gdyby nie zgromadzono na nie środków.
Zjawisko to zauważyła również Najwyższa Izba Kontroli, która skontrolowała w ubiegłym roku rozliczenia 10 gmin. Ustaliła, że dziewięć z nich nie miało oporów, by zaciągać pożyczki we wszelkiej maści parabankach, a także wykorzystywać operacje finansowe inne niż kredyty i pożyczki bankowe oraz emisje obligacji. – Często jest to związane z potrzebą pozyskania środków na współfinansowanie projektów realizowanych z wykorzystaniem środków europejskich oraz kontynuowanie rozpoczętych projektów inwestycyjnych – podkreśla NIK.
Pętla zadłużenia
NIK nie ma jednak złudzeń, że taka praktyka niesie ze sobą duże ryzyko. I ma swoją cenę. Bo dług, choćby ukryty, nie przestaje być zobowiązaniem, które ciąży na budżecie. A ponadto na skutek pozabankowych operacji tylko rośnie.
Jak ustaliła NIK, skontrolowane gminy słono za to przepłaciły. Sięgając po fundusze parabanków, przystawały bowiem na warunki, które znacząco odstawały od rynkowych standardów. – Łączne koszty całkowite operacji niestandardowych wyniosły blisko 80 mln zł i przewyższały koszty referencyjnego kredytu bankowego na warunkach rynkowych średnio o blisko 23 proc. – stwierdza NIK. I dodaje, że w poszczególnych skontrolowanych jednostkach różnice te wynosiły od 13 do nawet 70 proc. Innymi słowy, gminy płaciły średnio 1/4 więcej, niż gdyby korzystały ze wsparcia banków. Problem w tym, że te – z racji na już skumulowane zadłużenie – najprawdopodobniej nie udzieliłyby im kredytu.
Miało być lepiej...
Problem rosnących długów zaczął przybierać na sile po 2014 r. Do tego czasu samorządy obowiązywał 60-proc. limit relacji łącznej kwoty długu JST na koniec roku budżetowego do dochodów budżetowych ogółem (art. 170 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych; Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 ze zm.).
Trzymało to budżety w pewnych ryzach. Kij miał jednak dwa końce, bo limit mocno dławił możliwości inwestycyjne. A także stawiał pod znakiem zapytania przyszłość już rozpoczętych programów długoterminowych, które wymagają corocznego wpłacania kolejnych transz finansowania.
Począwszy od 2014 r. zastosowanie ma m.in. art. 243 ustawy o finansach publicznych. Ustawodawca wprowadził nim nowe indywidualne wskaźniki obsługi zadłużenia JST. Przepisy były w założeniu tak konstruowane, by uniemożliwić gminom uchwalenie budżetu, którego realizacja spowodowałaby nadmierne zadłużenie. Ustawodawca chciał zdyscyplinować coraz bardziej zadłużające się gminy i zahamować rosnący dług sektora samorządowego.
...ale samorządy znalazły luki
Szybko po uchwaleniu nowych przepisów się okazało, że wiele gmin znalazło sposoby, by ukryć część wydatków i pominąć w rozliczeniach te koszty, które nie pozwoliłyby na dalsze zadłużanie się.
Popularną praktyką było chociażby przekazywanie części zadań swoim spółkom komunalnym. W związku z tym to one, a nie samorząd się zadłużały. A takie zadłużenie nie jest też uwzględniane przy obliczeniach wskaźników zadłużenia.
Przykładem jest sytuacja, która miała miejsce w Białymstoku. Tamtejsza Regionalna Izba Obrachunkowa wskazała, że w maju 2013 r. to spółka Stadion Miejski zawarła z bankiem umowę wsparcia, a nie gmina. Wszystko po to, by dokończyć budowę obiektu przy braku wystarczających funduszy.
Na mocy umowy z bankiem spółka dokonała emisji 12 tys. obligacji długoterminowych o nominalnej wartości 1 tys. zł, a także obligacji krótkoterminowych do kwoty 14 tys. zł. Prawo pierwokupu miał bank. Z kolei miasto zobowiązało się wesprzeć spółkę dopłatami, które miały być wypłacane przez 16 lat i opiewały na ponad 176 tys. zł.
Na skutek takich operacji transakcja nie powodowała wzrostu zadłużenia gminy. W końcu to nie ona zaciągnęła dług, tylko spółka zarządzająca stadionem. W związku z tym dopłaty dla spółki teoretycznie nie szły na spłatę. Taka forma dokapitalizowania stanowiła wydatki majątkowe gminy, a nie wydatki na obsługę długu – wykazała RIO w Białymstoku.
Innym mechanizmem, od pewnego czasu wykorzystywanym przez jednostki samorządowe, jest leasing zwrotny nieruchomości. W skrócie polega on na tym, że gmina sprzedaje za określoną kwotę swoją nieruchomość innemu podmiotowi (np. spółce komunalnej). Dostaje z tego tytułu konkretne wynagrodzenie. Jednocześnie zobowiązuje się odkupić nieruchomość po kilku latach. Tymczasem podpisuje umowę dzierżawy i de facto dalej korzysta z obiektu, który niedawno sprzedała. Musi tylko płacić z tego tytułu czynsz i ratę leasingu.
I tego typu operacje rząd chce zdecydowanie ukrócić. „Dotyczy to np. umów leasingu zwrotnego, sprzedaży zwrotnej, umów restrukturyzacji zadłużenia, w tym sprzedaży na raty, forfaitingu, umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które mają skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu” – czytamy w uzasadnieniu do projektu. Znacznie zwiększyć ma się też wpływ regionalnych izb obrachunkowych na zaciąganie zobowiązań czy emisję papierów wartościowych.
Jest i marchewka
W najnowszym projekcie nowelizacji ustawy o finansach publicznych resort planuje również dać gminom skuteczniejsze narzędzia do zarządzania swoim majątkiem. Zgodnie z propozycjami ministerstwa samorządy mogłyby restrukturyzować i wcześniej spłacać istniejące zadłużenie, zaciągając na ten cel nowe kredyty. Pod warunkiem jednak, że koszty ich obsługi byłyby niższe albo wykorzystanoby własne środki finansowe pochodzące z nadwyżki budżetowej z poprzednich lat.
W tej chwili samorządy tego nie mogą, bo każda kolejna pożyczka niekorzystnie wpływa na ich wskaźnik zadłużenia. To z kolei prowadzi do absurdalnych sytuacji. – W obecnym stanie prawnym wiele jednostek samorządu, które mają niekorzystną relację długu do dochodu, nie może w ogóle przeprowadzić restrukturyzacji swojego zadłużenia, wykorzystując instrumenty finansowe o korzystniejszej stopie procentowej lub dłuższym okresie spłaty – zwraca uwagę Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich, i popiera pomysł resortu. Podobnego zdania jest też Grzegorz Kubalski ze Związku Powiatów Polskich. - Umożliwienie zaciągania kredytów konsolidacyjnych należy ocenić jednoznacznie na plus – mówi ekspert. Na tym jednak pochwały się kończą. [opinia]
OPINIA EKSPERTA
Reguły ostrożnościowe będą jeszcze bardziej restrykcyjne
Ocena proponowanych rozwiązań dotyczących art. 243 ustawy o finansach publicznych zależy w dużej mierze od tego, co uznajemy za większą wartość - samodzielność działania JST czy raczej bezpieczeństwo finansowe i stabilność systemu finansów publicznych. Przeważająca część zaproponowanych zmian koncentruje się na tym drugim celu. Najlepszym tego dowodem jest wprowadzenie wymogu – skądinąd coraz popularniejszego w polskiej legislacji - uzyskania pozytywnej opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty zadłużenia. Takie rozwiązanie w wyraźnie zwiększa wpływ RIO na gospodarką finansową JST - włącznie z uzależnieniem niektórych działań od pozytywnej decyzji izby. Obawiam się jednak, że nie wpłynie to bezpośrednio na redukcję zadłużenia. Jeśli już, to powstrzyma jego dalsze narastanie. W praktyce będzie zaś oznaczać konieczność uzgadniania z izbą określonych decyzji budżetowych.
Warto też zwrócić uwagę, że zmiana w art. 243 niekoniecznie odpowiada postulatom zgłaszanym przez organizacje samorządowe. Dalej bowiem pozostawiane są niektóre oczywiste wady, zmiany dotyczą natomiast takiej modyfikacji indywidualnego wskaźnika zadłużenia, aby był on jeszcze bardziej rygorystyczny.
Oceniam, że przyjęcie zaproponowanych rozwiązań doprowadzi do zmniejszenia skali nadwyżki operacyjnej w poszczególnych jednostkach. Ograniczą one też stosowanie w przyszłości niestandardowych instrumentów finansowych. Należy jednak zaznaczyć, że nie każdy taki instrument należy traktować jako nadużycie. JST m.in. po to otrzymały osobowość prawną, by móc uczestniczyć w działaniach na rynkach finansowych. Korzystanie z tej możliwości nie może być samo z siebie oceniane negatywnie.
