Samorządy przegrywają walkę o płatny postój w sobotę. Coraz bardziej wątpliwe jest również oddawanie przez gminy w zarząd pasów drogowych, by umożliwić pobieranie opłat przez cały tydzień.
Mimo że ustawa o drogach publicznych wskazuje, iż w strefach płatnego parkowania można pobierać opłaty tylko w dni robocze, to nie precyzuje, czy takim mianem można określić również sobotę. Przez te niejasności sporo spraw wciąż trafia do sądów. Choć zarówno wojewódzkie sady administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny legislacyjną dziurę wypełniają orzeczeniami, traktując sobotę jak dzień wolny od pracy, to brak wyraźnego uregulowania w ustawie pozostaje problemem. W przeważającej mierze ujawnia się on w sporach z zarządami dróg miejskich.
Senat: wpisać do ustawy
W ubiegłym tygodniu senacka komisja praw człowieka, praworządności i petycji wystąpiła z inicjatywą doprecyzowania przepisów o strefach płatnego parkowania. Chce, aby jednoznacznie z nich wynikało, że opłat za parkowanie nie pobiera się w soboty, niedziele i święta. Kilka dni temu projekt nowelizacji ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) pojawił się na stronie Senatu. Wnioskodawcy referują, że strefa płatnego parkowania ustanawiana jest dla zwiększenia rotacji samochodów parkujących na obszarach, gdzie występuje deficyt miejsc postojowych lub jako narzędzie realizacji lokalnej polityki transportowej. Soboty są dla przeważającej części kierowców korzystających z miejsc parkingowych w strefach płatnego parkowania dniami wolnymi od pracy. Obserwacje centrów dużych miast potwierdzają zaś, że ruch samochodowy w soboty jest tam znacznie mniejszy, co oznacza, że utrzymywanie restrykcyjnego systemu opłat parkingowych nie znajduje uzasadnienia, podobnie jak w dniach ustawowo wolnych od pracy.
Pomysł szczytny, ale nie przegoni smogu
Z pozoru postulowane założenia mogą wydawać się słuszne, jednak bliższa analiza odsłania też pewne braki. Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich, twierdzi, że wprawdzie projekt odpowiada przyjętemu celowi, tj. jednoznacznie przesądza, iż w soboty nie można pobierać opłat za parkowanie. - Tyle tylko, że jeśli już należy coś zmieniać, to znieść ograniczenia dotyczące dni, w których opłata może być pobierana. Wspólnota samorządowa najlepiej będzie wiedziała, kiedy takie świadczenie jest potrzebne, i w zależności od tego wprowadzi je w soboty czy niedziele lub nie – uważa ekspert. Podkreśla, że opłata za postawienie samochodu w strefie płatnego parkowania ma cel nie tylko fiskalny, lecz także związany z zarządzaniem ruchem. Dodaje, że za granicą są już testowane systemy adaptatywne, w których stawka zmienia się na bieżąco w zależności od tego, ile jest zajętych miejsc parkingowych. Ekspert jest też zdania, że projekt pozostaje w sprzeczności z deklarowaną ostatnio przez Radę Ministrów walką ze smogiem.
Wytyczne od prokuratora
W egzekwowanie zakazu płatności za parkowanie w soboty zaangażowały się obecnie wszystkie oddziały prokuratury. Za sprawą wytycznych Roberta Hernanda, zastępcy prokuratora generalnego, ślą one do zarządów dróg pytania i wytyczne, które mają wyeliminować praktyki pobierania od kierowców opłat za parkowanie w sposób sprzeczny z przepisami. Takie pisma otrzymał m.in. Tomasz Andrzejewski, rzecznik prasowy w wydziale komunikacji społecznej Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi. Jak wynika z wytycznych prokuratora Hernanda, dość częstym zjawiskiem jest wprowadzenie przez rady gmin do uchwał dotyczących stref płatnego parkowania unormowań przewidujących opłatę za postój pojazdu na drodze publicznej w soboty. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko akceptowany jest pogląd, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Wprowadzenie takich opłat narusza w sposób istotny art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który stwierdza, że opłatę pobiera się za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze.
Pole walki
Pojawiły się jednak próby obejścia przepisów i czerpania przez jednostki samorządu terytorialnego zysków z parkingów w soboty. Pomóc ma dzierżawa stref parkingowych na drogach publicznych podmiotom prywatnym. Dzięki niej samorządy czerpią zyski z postoju na parkingach również w dniach, w których zgodnie z ustawą o drogach publicznych opłaty nie powinny być pobierane.
Okazuje się, że proceder jest niedozwolony. Samorządy oddając w dzierżawę nieruchomości stanowiące pasy drogowe, przekazują tym samym własną kompetencję do tworzenia stref płatnego parkowania, a to nie jest zgodne z przepisami. Także ten problem zauważyła prokuratura. I mamy już precedens. Konkretnie Prokuratura Regionalna w Gdańsku sprzeciwiła się oddaniu w dzierżawę nieruchomości w celu zorganizowania płatnego postoju pojazdów przy ulicach, których zarządcą jest prezydent Gdańska.
Wniosek prokuratora podchwycił wojewoda pomorski Dariusz Drelich, który rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność zarządzenia prezydenta. W uzasadnieniu wskazał, że mając na uwadze art. 13 i 13b ustawy o drogach publicznych, pobieranie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych jest możliwe jedynie w przypadku ustalenia przez radę gminy (miasta) stref płatnego parkowania. Natomiast oddanie w dzierżawę pasów drogowych w celu zorganizowania płatnego postoju stanowi obejście przepisów. W konsekwencji uznał, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Tak też potem orzekł WSA w Gdańsku w wyroku z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 592/16. Na uzasadnienie trzeba jeszcze poczekać. Zdaniem prawników umowy dzierżawy jednak od razu nie wygasną. Żeby je wyeliminować z obrotu prawnego, trzeba każdorazowo sprawę skierować do sądu cywilnego. [opinia]
Ale czy to koniec tego typu spraw? Maciej Kujawski z działu prasowego Prokuratury Krajowej twierdzi, że nie. - Prokuratorzy analizowali i nadal analizują zgodność z prawem uchwał dotyczących stref płatnego parkowania. Jeżeli analiza wykaże, że zawierają one zapisy sprzeczne z ustawą o drogach publicznych, a w szczególności z art. 13b ust. 1, to prokuratorzy podejmą działania zmierzające do zakwestionowania tych zapisów – twierdzi Kujawski.
Miasta mają swoje zdanie
Okazuje się jednak, że nie każdy parking wydzierżawiony od miasta będzie podlegał regułom dotyczącym zakazu płatności w weekendy i święta. Inaczej jest w przypadku dzierżawy poza drogą, np. koło centrum handlowego. – Orzeczenie NSA z 26 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 3507/15) jasno określa, że strefy płatnego parkowania w miastach nie powinny obowiązywać w weekendy i święta – mówi Maciej Hasik, rzecznik prasowy Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w Częstochowie.
Przedstawiciele miast mają inne zdanie niż prokuratura. – Poza strefą takiego obostrzenia nie ma, więc jeśli teren dla podmiotów prywatnych jest dzierżawiony poza strefą i jest w pasie drogowym, to takie działanie uważamy za dopuszczalne – mówi Maciej Hasik. – Gdyby dzierżawiony na potrzeby parkingowe teren znajdował się wewnątrz strefy, to naszym zdaniem dzierżawca nie mógłby pobierać opłat za postój w weekendy i święta. Takiego przypadku jednak u siebie nie mamy.
– Samo oddawanie gruntów drogowych w dzierżawę nie jest niezgodne z prawem i jest możliwe w określonych przypadkach – przypomina Krzysztof Kosiedowski, rzecznik prasowy Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy. – Grunty te może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać w drodze umowy na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Zarząd drogi może pobierać z tytułu najmu lub dzierżawy opłaty w wysokości ustalonej w umowie. Umowy zawierane w tym trybie mają charakter cywilnoprawny – dodaje rzecznik.
Tak też robi Poznań. Marcin Idczak, zastępca naczelnika wydziału wspomagania zarządzania i komunikacji społecznej Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu, twierdzi, że miasto wydzierżawia nieruchomości gruntowe w pasie drogowym po przeprowadzeniu pisemnego przetargu z przeznaczeniem na prowadzenie płatnych parkingów całodobowych. – Nie stanowią one nigdy miejsc postojowych w rozumieniu wyznaczonych miejsc do parkowania przylegających do ulicy, na chodniku czy zatok postojowych.
A co na to ekspert? Zdaniem Grzegorza Kubalskiego należy rozróżnić przypadek, w którym przedmiotem umowy cywilnoprawnej ukierunkowanej na stworzenie parkingu jest grunt w pasie drogowym stanowiący część drogi, i przypadek, w którym przedmiotem takiej umowy jest grunt w pasie drogowym niestanowiący drogi. – W tym pierwszym przypadku mamy do czynienia z próbą obejścia przepisów, w tym drugim działanie jest legalne. Jeśli chodzi zaś o samą opłatę za postój w strefie płatnego parkowania, to pobiera ją zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządca drogi. Firma prywatna dzierżawiąca grunt w pasie drogowym pobiera opłatę nie na podstawie ustawy o drogach publicznych, ale na ogólnych zasadach cywilnoprawnych. Tym samym nie mają tu bezpośredniego zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych.
Poznań odpuszcza
Wydaje się jednak, że miasta zaczynają odpuszczać walkę o płatne parkingi w weekendy. W Poznaniu już od 4 lutego w soboty będzie można parkować za darmo w strefie płatnego parkowania – podało Radio Merkury. Miasto zrezygnowało z odwoływania się od wyroku do NSA i tym samym poszło kierowcom na rękę. Jak wynik z radiowego komunikatu, można też będzie się zgłaszać po zwrot kosztów poniesionych dotychczas na parkowanie w soboty, o ile ktoś zachował dowody, że za parkowanie w te dni płacił.
W grudniu 2016 r. WSA w poznańskiej sprawie orzekł, że sobota nie jest dniem roboczym, w związku z czym pobieranie przez miasto opłat za parkowanie w ten dzień tygodnia jest niezgodne z prawem. Miasto poważnie zastanawiało się nad odwołaniem, bo rocznie za parkowanie w soboty do budżetu wpływa ok. 1,2 mln zł. Doniesienia medialne potwierdza Tomasz Lisiecki, dyrektor gabinetu prezydenta Poznania.
OPINIA EKSPERTA
Wojewoda słusznie uznał, że jedyną możliwością organizowania w pasie drogowym płatnego postoju pojazdów jest dokonanie tego przez wprowadzenie na tym terenie strefy płatnego parkowania. Organizacja miejsc postoju pojazdów samochodowych na drogach publicznych mieści się w zakresie celów związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wskazanych w art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (będącym podstawą prawną zarządzenia prezydenta Gdańska), a także celów związanych z potrzebami obsługi użytkowników ruchu. Ustawodawca wyraźnie jednak wskazał, że w granicach pasa drogowego dopuszczalne jest to tylko przez utworzenie strefy płatnego parkowania.
Należy pamiętać, że powyższy problem nie dotyczy prywatnych parkingów znajdujących się poza pasem drogowym. W tym zakresie ustawodawca nie wprowadza tak restrykcyjnych uregulowań, a tym samym nie ma przeszkód, aby ich zarządcy/właściciele pobierali opłaty również w soboty czy nawet niedziele oraz inne dni wolne od pracy. Co istotne, stwierdzenie nieważności zarządzenia prezydenta Gdańska, które nastąpi z chwilą uprawomocnienia się wyroku WSA w Gdańsku z 29 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Gd 592/16), nie powoduje automatycznie nieważności umów dzierżawy zawartych na jego podstawie. Z tym dniem, co prawda, umowy te stają się wadliwe, lecz aby wyeliminować je z obrotu prawnego, niezbędne będzie dokonanie tego w drodze odrębnych postępowań sądowych.
Negatywnie też oceniam senacki projekt zmian ustawy o drogach publicznych. Ustanawianie stref płatnego parkowania w soboty mylnie tu utożsamia się z celem zarobkowym, dla jakiego gminy decydują się na taki krok. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że powodem ustanawiania stref płatnego parkowania jest m.in. deficyt miejsc postojowych na terenie, na którym ustala się taką strefę, który wszak może występować również w soboty.