Fachowa i apolityczna służba cywilna? Nigdy taka nie była. Każdy kolejny rząd obsadzał stanowiska swoimi ludźmi. I robił wszystko, by obejść prawo.
Od najbliższego poniedziałku w całej administracji rządowej, parafrazując do znudzenia pokazywaną reklamę, zacznie się „wielkie wietrzenie magazynów”. Ponad półtora tysiąca dyrektorów i ich zastępców w ministerstwach, urzędach wojewódzkich – po kierującego komórką organizacyjną w Biurze Nasiennictwa Leśnego i wojewódzkiego lekarza weterynarii – musi się liczyć ze zwolnieniem. Rewolucja nastąpi za sprawą nowelizacji ustawy o służbie cywilnej, uchwaloną przez PiS w iście błyskawicznym tempie 30 grudnia 2015 r. Teraz o obsadzaniu stanowisk kierowniczych nie będzie już decydował konkurs, lecz minister lub wojewoda.
– To naturalne, że jeśli przychodzę do resortu, to muszę mieć wpływ na dobór ludzi – mówi mi jeden z wiceministrów rządu Beaty Szydło. – Wzięto mnie, bym przeprowadził reformy, nie mam więc czasu na robienie konkursów. Nie mogę czekać kilku miesięcy na zatrudnienie człowieka, a do tego nie mam pewności, czy będzie się nadawał do pracy ze mną. Dzięki zmianie przepisów będę mógł zbudować swój zespół z dnia na dzień – tłumaczy mój rozmówca. Co więcej, jak podkreśla, jeśli jakaś osoba nie sprawdzi się lub wykona już powierzone jej zadanie, może zostać z dnia na dzień odwołana.
Opozycja okrzyknęła nowelę o służbie cywilnej kolejnym przykładem łamania zasad demokracji przez partię Jarosława Kaczyńskiego i zawłaszczania przez nią państwa. Przypominano, że służba cywilna, utworzona jeszcze w 1996 r., miała być korpusem profesjonalnych oraz apolitycznych urzędników, którzy realizują zadania poszczególnych rządów. Jednak z każdą nową władzą tak zmieniano jej przepisy (lub tworzono nowe ustawy), by można było się pozbyć urzędników zatrudnionych przez poprzedników i wprowadzić swoich.
Dziś twórcy wprowadzenia służby cywilnej w Polsce przyznają, że nie udało się jej stworzyć. – Ona nie podobała się każdej rządzącej partii, czy to SLD, czy PO, czy PiS. Ale lepiej byłoby poprawiać procedurę konkursów, niż całkowicie z niej zrezygnować – uważa Witold Gintowt-Dziewałtowski, członek Rady Służby Cywilnej i były senator PO, a wcześniej poseł SLD. Z kolei prof. Krzysztof Rączka, dziekan Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, autor komentarza do ustawy o służbie cywilnej, uważa, że po ostatnich zmianach nikt już nie będzie mógł mówić o ustawianiu konkursów. – Nie będzie ku temu podstaw – wyjaśnia.
Centralnie
Można wiele zarzucać PiS, lecz z pewnością nie to, że dokonuje zamachu na służbę cywilną. Bo taki zamach został dokonany już dawno temu: od początku konkursy mające wyłonić najlepszego kandydata były fikcją. Najczęściej były to tzw. ustawki, bo miejsce pracy było „zarezerwowane” dla swojego. Sam się o tym zresztą kilkakrotnie przekonałem. Ładnych kilka lat temu pracowałem w jednym z resortów z koleżanką, która nie potrafiła napisać pisma przesyłającego w załączeniu dokument – a to rzecz podstawowa. Wygrała konkurs, bo jej wujek należał do rządzącej wówczas ekipy. Obawiali się jej nawet przełożeni, którzy przyznawali jej takie same nagrody, jak tym, którzy byli fachowcami. Byłem też świadkiem tego, jak poseł prosił wiceministra, aby ten przyjął do pracy jego szwagra na stanowisko, na które właśnie został rozpisany konkurs.
Odosobnione przypadki? A pierwszy konkurs na prezesa ZUS w kwietniu 2015 r.? Do trzeciego etapu nieoczekiwanie dotarła prawniczka Katarzyna Kalata, lecz ostatniego egzaminu – rozmowy z komisją konkursową – nie zdała. Według niej komisja nie była obiektywna, zaś jej członkowie chcieli pokazać „gdzie jest jej miejsce w szeregu”. Nie ma co się dziwić, że atmosfera nie była przyjazna – był to efekt paniki w rządzie PO-PSL, bo jedna z najważniejszych instytucji w kraju mogła trafić w ręce „nie swojego człowieka”. Choć Władysław Kosiniak-Kamysz, ówczesny szef resortu pracy, podzielił zastrzeżenia komisji, to jednocześnie zapowiedział przeprowadzenie nowego konkursu na prezesa ZUS z nową komisją konkursową. Ale na słowach się skończyło. Do końca rządów PO-PSL na tym stanowisku pozostała Elżbieta Łopacińska, pełniącą funkcję p.o. prezesa. Właśnie powierzanie swoim „pełnienia obowiązków” było jednym z ulubionych sposobów na obchodzenie konkursów – bo w takim wypadku nie trzeba było ich rozpisywać. Na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wprowadzono do ustawy o służbie cywilnej zakaz p.o. (prezes ZUS nie należy do korpusu służby cywilnej), ale na to politycy również znaleźli sposób. Dyrektorów obsadzanych bez konkursu podpisywano już nie p.o., lecz jako – kierujących departamentem.
Wpadki przy wprowadzaniu „swojego” zdarzały się wielokrotnie. Choćby w NIK (wciąż obowiązuje procedura konkursowa). By poznać mechanizm obchodzenia przepisów, warto przypomnieć nagrania z rozmowy Bury – Kwiatkowski. „Szykuj kandydata na wicedyrektora” – mówił prezes Najwyższej Izby Kontroli Krzysztof Kwiatkowski do polityka PSL Jana Burego. Konkurs na stanowisko wiceszefa delegatury NIK w Rzeszowie wygrał były asystent posła ludowców. Ten SMS-ował do Kwiatkowskiego: „Panie prezesie, jak donoszą, zadanie wykonane”. By zadanie zostało jednak wykonane, Kwiatkowski musiał unieważnić wcześniejszy konkurs, bo kandydat Burego nie został zgłoszony na czas. Nie wspominając już o tym, że był odpowiednio przygotowywany: poinstruowano go, o co będzie go pytać komisja, i wskazano, z jakich materiałów powinien się przygotować. Tak obkuty kandydat bez problemu – i oczywiście zgodnie z przepisami – wygrywał konkurs.
Te dwie głośne sprawy pokazują, że konkursy były fikcją. Można zaryzykować twierdzenie, że nawet 90 proc. konkursów na stanowiska urzędnicze było ustawione. Na szczeblach kierowniczych posady otrzymywali znajomi ministrów i wojewodów, na niższych – rodziny i znajomi urzędników. – Niestety, ale konkursy u nas się nie przyjęły. To była farsa. Mam kolegę, który 16 razy startował na stanowiska dyrektorskie i nawet wygrywał konkursy. Jednak żaden z dyrektorów generalnych nie podpisał z nim umowy o pracę, bo nie był „ich” człowiekiem – mówi dr Marek Haliniak, członek Stowarzyszenia Absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. I dodaje, że w 2011 r. zmieniano przepisy w służbie cywilnej, aby łatwiej było ustawiać konkursy. W pierwotnej wersji zapisano, że w toku naboru wyłania się nie więcej niż dwóch najlepszych kandydatów. A po zmianie: „wyłania nie więcej niż dwóch najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania pożądane”. – Pewnie tej zmianie przyświecała myśl, by zmniejszyć subiektywność wyboru. W praktyce zadziałało to jako usprawiedliwienie dla ograniczenia zdrowego rozsądku – dodaje.
Ale nie wszystkie urzędy muszą się męczyć z konkursami. Choć nie powinno tak być, bo art. 60 konstytucji stanowi, że obywatele RP mają „prawo dostępu do służby cywilnej na jednakowych zasadach”. Nikt jednak nie zauważył, lub raczej nie chciał zauważyć, że ustawa z 1992 r. o pracownikach urzędów państwowych nie przewiduje konkursów. A więc w Kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta, w biurze Trybunału Konstytucyjnego można otrzymać posadę bez konkursu. Nikt nawet nie musi wiedzieć, że urząd poszukuje urzędnika na stanowisko, które np. zwolniło się po osobie, która odeszła na emeryturę. – Podejmowaliśmy próbę wprowadzenia podobnych zasad konkursowych, jak to ma miejsce w służbie cywilnej, lecz nie spotkało się to z zainteresowaniem instytucji, do których stosuje się te przepisy – przyznaje szefowa Kancelarii Senatu Ewa Polkowska. W czasie rządów poprzedniej ekipy dwukrotnie chciano wprowadzić konkursy w tych instytucjach. Ale szefowie tych urzędów za każdym razem przekonywali posłów i ministrów, by tego nie robili. I wszystko pozostało po staremu. Czyli bez konkursów.
W terenie
„Znowelizowana ustawa o służbie cywilnej dobrze służy budowaniu profesjonalnego i apolitycznego korpusu urzędników państwowych. Nabory do pracy w korpusie są jawne i przejrzyste, a postępowania kwalifikacyjne prowadzone przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej dają gwarancję rzetelności kandydatów” – tak w 2012 r. NIK pisał o konkursach w administracji rządowej. Wszyscy urzędujący do tej pory szefowie służby cywilnej również jak jeden mąż powtarzali, że nie ma zbyt wielu skarg na nieprawidłowości przy konkursach. Ale NIK w przypadku samorządów nie jest już taka pobłażliwa. Wskazuje, że w terenie często obsadza się stanowiska z naruszeniem przepisów o konkursach, czasami wręcz z ich pominięciem.
Bardzo popularne jest obsadzanie stanowisk urzędniczych w drodze tzw. awansu wewnętrznego. Zamiast rozpisać konkurs, włodarze gmin na funkcje urzędnicze powoływali sekretarki czy też asystentów i doradców. Robiono to nagminne, bo jak tłumaczyli zainteresowani – nie ma przecież takiego zakazu. Dopiero Julia Pitera, była przewodnicząca sejmowej komisji administracji, wprowadziła przepis do ustawy o pracownikach samorządowych, który zakazał takiej praktyki. – Trzeba było uszczelnić przepisy, bo dochodziło do nadużyć. W praktyce ze stanowisk pomocniczych, np. gońca lub sprzątaczki, można było awansować na stanowisko urzędnicze. A przecież powinno się to odbywać w drodze konkursu – mówi dr Jakub Szmit z Uniwersytetu Gdańskiego, ekspert od służby cywilnej. Według niego jakakolwiek luka w prawie sprawia, że szefowie urzędów omijają konkursy.
Ustawione konkursy trudno wykryć. Chyba że dochodzi do sytuacji, w której żona samorządowca zostaje zatrudniona w instytucji podległej jej mężowi. Na przykład pracownicy Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Białymstoku pod koniec sierpnia 2015 r. powiadomili stację telewizyjną TTV, że na stanowisko referenta w jednym z wydziałów zostanie powołana żona dyrektora departamentu w urzędzie marszałkowskim. Przeciek był prawdziwy. Takie przypadki zdarzają się też w administracji rządowej. Pod koniec 2014 r. do sądu w Warszawie wpłynął akt oskarżenia przeciwko wicedyrektorce z resortu administracji, która chciała zatrudnić znajomego na stanowisku głównego specjalisty. Tak przygotowała wymagania konkursowe, aby to on najlepiej im odpowiadał. W śledztwie ustalono, że wielokrotnie udzielała mu też informacji związanych z procedurą rekrutacji. Za ten czyn byłej już dyrektorce oraz jej protegowanemu grozi do 10 lat więzienia.
Kary jednak nikogo nie odstraszają, dlatego Centralne Biuro Antykorupcyjne ma coraz więcej pracy. Co ciekawe, zdarzają się sądowe wyroki za „niezgrabne ustawienie konkursu”. Dokładnie dwa lata temu sąd w Lublinie prawomocnym wyrokiem skazał na rok więzienia w zawieszeniu zastępcę dyrektora Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta Lublin. Ten chciał pomóc znajomej, która została przyjęta na zastępstwo (wówczas nie trzeba przeprowadzać konkursu). Potem urząd ogłosił konkurs na pracę na stałe. Znajoma dyrektora otrzymała od niego pytania wraz z odpowiedziami i jak nietrudno się domyślić – najlepiej napisała test. Rozmowa była już formalnością.
Dwa lata temu po ogłoszeniu wyniku naboru na stanowisko dyrektora wydziału oświaty w starostwie w Chojnicach okazało się, że wygrała go osoba bez doświadczenia i znajoma starosty. W konkursie startowało siedem kandydatek, w tym trzy ze starostwa. Wygrała asystentka zarządu starostwa. Warto zaznaczyć, że w takim konkursie powinien być brany pod uwagę wymóg 5-letniego doświadczenie na stanowisku kierowniczym. Tym razem takiego wymogu zabrakło. – Mogłem go uwzględnić, ale nie zrobiłem tego, by nie ograniczać kandydatów i dać szansę wszystkim. Wszystko jest zgodne z prawem – tłumaczył starosta w rozmowie z portalem Chojnice24.pl. Sama zainteresowana przyznawała, że ma co prawda niewielkie doświadczenie w szkolnictwie, lecz za to samorządowe spojrzenie. – Miałam prawo przystąpić do konkursu i nie widzę powodu, by się tłumaczyć. Jestem w stanie podołać, mimo niesprzyjającej aury. Trudno nawet dyskutować z taką falą nienawiści. Mam nadzieję pokazać, że te osoby się myliły – przekonywała w rozmowie z portalem Chojnice24.pl. Ale po nagłośnieniu tej sprawy zrezygnowała.
Inna metoda przygotowania swojego kandydata do ustawionego konkursu to zatrudnienie stażysty lub eksperta na umowie-zleceniu. Następnie ta osoba okazuje się najlepsza ze wszystkich kandydatów na rozpisany konkurs. A uzasadnienie jest banalnie proste – bo doskonale zna działanie instytucji, w której już pracuje. W resorcie obrony narodowej poprzednia ekipa zatrudniła na umowie-zleceniu osobę z pensją 8 tys. zł w jednym z departamentów, w którym formalnie toczył się konkurs na stanowisko dyrektora. Dzięki takiemu rozwiązaniu można taką osobę z dnia na dzień przyjąć do pracy i jednocześnie obiecać jej, że zrobiony zostanie pod nią konkurs.
Także organizacje związkowe przyznają, że ustawianie konkursów jest normą. – Jedynym kryterium do zatrudnienia za pomocą konkursu dyrektora generalnego przez poprzednią wojewodę łódzkiego był argument, że jest to jej znajomy. W naborze nie miał z nim szans urzędnik mianowany, który posiadał większe doświadczenie i kompetencje. Dodatkowo osoba, która odważyła się stanąć z oficjalnym kandydatem w szranki, została później pomówiona o molestowanie i przyszedł przykaz, aby ją zwolnić. Finał był taki, że popełniła samobójstwo – mówi Robert Barabasz, przewodniczący Sekcji Krajowej Pracowników Administracji Rządowej i Samorządowej NSZZ „Solidarność”.
Pat
Z raportu szefa służby cywilnej za 2014 r. wynika, że w administracji rządowej o stanowiska kierownicze ubiegało się siedem osób na jedno miejsce. A na pozostałych chętnych również nie było zbyt wielu, bo średnio 24 osoby (dla porównania rok wcześniej – 36). – W trakcie transformacji zostaliśmy zarażeni od Francuzów ideą konkursów. Wydawało nam się wtedy, że są one najlepszym rozwiązaniem. Bo tam o stanowisko bibliotekarza w Grenoble rywalizuje aż 120 kandydatów – potwierdza prof. Maria Gintowt-Jankowicz, była dyrektor KSAP i była sędzia TK.
Eksperci przyznają, że zniesienie konkursów jest rezygnacją z fikcji. Lecz nowe rozwiązanie też może prowadzić do nadużyć. – Warto zastanowić się nad tym, by może konkursy organizowały dla urzędów zewnętrzne firmy? Ale wtedy nie zgodziliby się na to pewnie politycy, bo do urzędu nie trafiłby znajomy, kolega partyjny czy też dalsza rodzina – przyznaje dr Stefan Płażek, adwokat, adiunkt z Uniwersytetu Jagiellońskiego, ekspert od administracji państwowej. Według niego należy się zastanowić nad tym, aby wszelkie wątpliwości przy konkursach rozstrzygał sąd. Obecnie w służbie cywilnej od naboru można się odwołać do sądu, lecz takich spraw jest niewiele i nie kończą się rozstrzygnięciem, które doprowadziłby do unieważnienia ustawionego konkursu. – Zarówno powołanie, jak i konkurs mają dobre i złe strony. Jeśli będzie się powoływało osoby, które są fachowcami, to oczywiście dobrze. Dzięki rezygnacji z konkursu unika się też formalizmów, które często nie pozwalają wyłonić właściwego kandydata. Były takie sytuacje, że były oczekiwania, że ktoś wygra konkurs – mówi Wiesława Chojnacka, była dyrektor generalna Ministerstwa Sprawiedliwości.
Marek Reda, dyrektor generalny Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego, uważa, że konkursy powinny być zastąpione kontraktami menedżerskimi. – Ocena pracy dyrektora powinna się odbywać na zasadzie jakości jego pracy. Jeśli właściwie wydaje budżet i zarządza swoją działką, to powinien zachować posadę – uważa. Według niego największą fikcją są konkursy na dyrektorów gabinetów politycznych w administracji rządowej, na które trafiają zaufane osoby ministra lub wojewody. – Musimy się zdecydować, którą koncepcję administracji wybieramy. Czy amerykańską, gdzie zwycięzca bierze wszystko, w tym etaty urzędnicze, czy pokoleniową, czyli konkursy i trwanie urzędników na posterunku niezależnie od zmieniającej się władzy – mówi Marek Reda. – W państwach demokratycznych są różne relacje między administracją a władzą polityczną. Sukces stałej, politycznie niezaangażowanej administracji zależy od przeświadczenia wszystkich partii politycznych, że administracja państwowa będzie lojalna wobec sprawującego władzę rządu bez względu na jego politykę i poglądy – uważa prof. Jolanta Itrich-Drabarek z Uniwersytetu Warszawskiego, autorka komentarza do ustawy o służbie cywilnej.
Profesor wskazuje, że politycy od wieków skarżą się na bierny opór ze strony urzędników służby cywilnej, stosowanie metody włoskiego strajku, sabotowanie lub też ignorowanie ich decyzji. Prezydent USA Harry Truman pod koniec lat 40. XX w. stwierdził, że „próby zmuszenia biurokratów do wykonania poleceń władzy wykonawczej przypominają próby pociągania za sznurki”. A Richard Nixon w latach 70. utyskiwał: „Nie ma żadnej dyscypliny w tej biurokracji. Nigdy nikogo nie zwalniamy. Nigdy nie udzielamy nikomu nagany. Nigdy nikogo nie degradujemy. Zawsze awansujemy tych s(...)synów, którzy nas kopią w tyłek”. Z kolei prezydent Aleksander Kwaśniewski w latach 90. uznał: „Służba cywilna to piękna idea, ale trudna do realizacji w praktyce”.
– Obecne rozwiązania, które wprowadzają powołania na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, nie tylko likwidują konkursy, ale uzależniają urzędników od polityków. I to też nie jest dobre – uważa prof. Jolanta Itrich-Drabarek.
