Ministerstwo Finansów postanowiło pójść na rękę lokalnym władzom i w przygotowywanej nowelizacji ustawy o finansach publicznych zamierza uwzględnić kilka ich postulatów. Jeden z nich dotyczy nowego sposobu wyliczania (a raczej korekty) potencjału zadłużeniowego jednostek.

Przypomnijmy: do 2014 r. obowiązywał sztywny limit, zgodnie z którym łączny dług nie mógł przekroczyć 60 proc. rocznych dochodów gminy, a przypadająca na dany rok spłata nie mogła być większa niż 15 proc. dochodów. Od 2014 r. wprowadzono indywidualny wskaźnik zadłużenia (IWZ), który – na podstawie skomplikowanego algorytmu zawartego w art. 243 ustawy o finansach publicznych – określa, jak duże zobowiązania dana gmina jest w stanie zaciągnąć, by móc bezpiecznie je spłacać. Przy wyliczaniu tego potencjału pod uwagę brane są wyniki finansowe jednostki z trzech poprzedzających lat. Samorządy od zawsze uważały, że ten okres jest zbyt krótki – wystarczyło jakieś pojedyncze tąpnięcie w gospodarce czy lokalnym budżecie, by konsekwencje tego odczuwalne były przez kolejnych kilka lat. Teraz pojawiła się realna szansa na to, że zostanie on wydłużony.

Większość widzi plusy...

Resort finansów proponuje, by wyliczać możliwości zadłużeniowe gmin w oparciu o ich wyniki z 7 lat. Zdaniem większości zainteresowanych, z którymi rozmawialiśmy, to dobre posunięcie. Przykładowo władze Gdańska podliczają, że o ile dziś dopuszczalny wskaźnik zobowiązań wynosi 7,84 proc. dochodów,o tyle po zmianach byłoby to 8,69 proc. – Nominalnie daje to prawie 2 mld zł. Proponowana zmiana korzystnie wpłynie na politykę finansową miasta – oceniają jego urzędnicy w przygotowanej na naszą prośbę analizie.

Pozytywnie o zmianie wypowiadają się także władze z Krakowa. – Badanie potencjału zadłużeniowego w oparciu o siedmioletni okres wydaje się słuszne, biorąc pod uwagę to, że tyle trwają cykle koniunkturalne w gospodarce – wynika z analizy sporządzonej przez biuro skarbnika urzędu miasta Krakowa.

W podobnym tonie wypowiadają się przedstawiciele Częstochowy. – Wydłużenie okresu liczenia wskaźnika może poprawić bezpieczeństwo finansowe miasta i zmniejszyć zależność wyliczeń od wahań w koniunkturze – wskazuje skarbnik Ewa Wójcik. Choć dodaje, że w przypadku Częstochowy zmiana sposobu obliczania wskaźnika nie wpływa znacząco na zmianę możliwości jego potencjału inwestycyjnego. – Miasto prowadzi ostrożną politykę w zakresie zadłużania się – przekonuje.

...nieliczni minusy

Pojawiają się jednak także obawy. Zdaniem władz Warszawy wydłużenie omawianego okresu z 3 do 7 lat nadmiernie „zakotwicza możliwości rozwojowe samorządów w ich przeszłej sytuacji finansowej”, tzn. opiera się wyłącznie na danych historycznych, nie biorąc pod uwagę perspektyw na najbliższą przyszłość (w związku np. z działaniami restrukturyzacyjnymi na bieżąco podejmowanymi przez lokalne władze). – Trzyletni okres ujawnia szybciej efekty restrukturyzacyjne niż proponowany siedmioletni – komentuje Agnieszka Kłąb ze stołecznego ratusza.

Zapytaliśmy sam resort finansów, czy analizował, jakie mogą być skutki projektowanej zmiany. Ten jednak na razie nie chce dzielić się tą wiedzą. – Zgodnie z ustaleniami ze stroną samorządową prace nad IWZ będą kontynuowane w ramach zespołu ds. systemu finansów publicznych Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu – ucina wszelkie próby rozmowy na ten temat.

A to niejedyna zmiana związana z zadłużaniem się samorządów, jaką resort zamierza uwzględnić w nadchodzącej nowelizacji ustawy o finansach publicznych. W grę wchodzi jeszcze np. możliwość restrukturyzacji i wcześniejszej spłaty długu (jeśli obniży to łączny koszt jego obsługi w całym okresie spłaty). Tę propozycję samorządy również oceniają pozytywnie, choć część z nich uważa, że trudno będzie zastosować to w praktyce. Dlaczego? Bo to będzie trochę jak wróżenie z fusów. To regionalna izba obrachunkowa oceni, czy restrukturyzacja długu jest możliwa (dane np. w postaci przepływów pieniężnych musi przedstawić samorząd), a porównanie zobowiązań i ustalenie, czy koszty obsługi długu faktycznie będą niższe, nastąpią dopiero na dzień podejmowania decyzji o restrukturyzacji. – A wtedy nie będą znane koszty obsługi nowego zobowiązania. Poza tym restrukturyzacja zadłużenia, jak sama nazwa wskazuje, polega m.in. na wydłużeniu okresu spłaty, co nie musi skutkować obniżką bieżących kosztów jej obsługi. Przeciwnie: może ją zwiększyć, bo przecież kredyty z dłuższymi okresami zapadalności są z reguły droższe – ocenia biuro skarbnika Krakowa.

Grunty się nie liczą

Przy okazji zmian Ministerstwo Finansów chce też uszczelnić przepisy. Dlatego przy wyliczaniu wskaźnika zadłużenia uwzględniane będą również tzw. instrumenty niestandardowe, które wywołują podobne skutki ekonomiczne co tradycyjne kredyty czy pożyczki (np. subrogacja, leasing zwrotny).

Z kolei przy obliczaniu potencjału finansowego nie będzie można brać pod uwagę dochodów ze sprzedaży majątku. Ta propozycja budzi sprzeciw władz lokalnych, które nierzadko pozyskują dodatkowe środki na inwestycje właśnie poprzez sprzedaż należących do nich gruntów czy budynków.

Władze stolicy sugerują, by w wyliczeniach uwzględniać przynajmniej wykonane dochody z tego tytułu. – Wyeliminowanie z limitu planowanych dochodów ze sprzedaży majątku jest uzasadnione ze względu na relatywnie wysokie ryzyko ich niezrealizowania w kolejnych latach. Jednak wyłączenie z limitu dochodów wykonanych ze sprzedaży majątku nie jest już uzasadnione – uważa Agnieszka Kłąb.

Nowe zasady nie zaczną obowiązywać zbyt szybko. Resort ma przedstawić samorządom harmonogram wejścia w życie przepisów w horyzoncie czteroletnim, tak by zdążyły się one do tego dobrze przygotować.