Jeśli inwestor spełni wymagania z ustawy, rada gminy, w przypadku odrzucenia wniosku, może się spodziewać uchylenia tej decyzji przez organ nadzorczy. Albo zaskarżenia jej do sądu. Czy można zawczasu zebrać argumenty, by w razie procesu nie stać na przegranej pozycji? Przedstawiamy trzy warianty obrony.
Z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego ustawa z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących towarzyszących (Dz.U. z 2018 r. poz. 1496; dalej: specustawa) niesie duże niebezpieczeństwa. Organy gmin chcące prowadzić racjonalną politykę przestrzenną mogą więc mieć problem z inwestorami, którzy wbrew ich woli zechcą wymusić realizację konkretnego przedsięwzięcia. Rada gminy może oczywiście odmówić podjęcia uchwały akceptującej wniosek, ale swoje stanowisko powinna merytorycznie uzasadnić. Do takiej hipotetycznej sytuacji dobrze byłoby się przygotować już teraz. Samorządy lokalne wcale nie są w tej sprawie zupełnie pozbawione możliwości obrony. Możliwe do podjęcia działania to np.:
- opracowanie lokalnych standardów urbanistycznych,
- zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
- weryfikacja przedłożonej przez inwestora koncepcji urbanistyczno-architektonicznej.
Jednocześnie trzeba zastrzec, że zawarte w ustawie rozwiązania nie gwarantują w pełni ochrony ładu przestrzennego ani przestrzegania polityki przestrzennej gminy. Nie taki bowiem był cel tego aktu prawnego.
Lokalne wiążące ustalenia
Zgodnie z art. 7 ust. 7 pkt 13 specustawy we wniosku inwestora o wydanie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej należy wykazać, że inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych. Są one ujęte w rozdziale 3 specustawy. Standardy te można podzielić na ustawowe, czyli wnikające z przepisów, i lokalne. Te ostatnie uchwalane są przez radę gminy i mają charakter fakultatywny. Jeżeli rada gminy ich nie uchwali, wiążące będą standardy ustawowe.
Uchwalone przez radę gminy lokalne standardy urbanistyczne stanowią akt prawa miejscowego. Wywołują więc skutki powszechnie wiążące, ale mogą jednocześnie być zaskarżane do sądu administracyjnego. Dlatego też istotny jest szczegółowy ich zakres, którego organy gminy nie mogą przekroczyć. Standardy te nie mogą zastępować studium ani innych aktów polityki przestrzennej.
Standardy ustawowe wprowadzają następujące wymogi:
- Odległość inwestycji mieszkaniowej od przystanku komunikacyjnego nie może być większa niż 1000 m, a w miastach, których liczba mieszkańców przekracza 100 tys. – odległość nie może być większa niż 500 m;
- Odległość nowej zabudowy mieszkaniowej od szkoły podstawowej oraz żłobka (jeden wymóg nie wyklucza drugiego) nie może być większa niż 3000 m, a w miastach, których liczba mieszkańców przekracza 100 tys. – nie może być większa niż 1500 m;
- Szkoła podstawowa stanowiąca w tych wyliczeniach punkt odniesienia musi być w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7 proc. liczby mieszkańców planowanej inwestycji mieszkaniowej, a przedszkole musi być gotowe do przyjęcia dzieci w liczbie stanowiącej nie mniej niż 3,5 proc. liczby mieszkańców nowej inwestycji mieszkaniowej (spełnienie tych kryteriów ocenia się na podstawie zaświadczenia wydanego przez wójta/ burmistrza/ prezydenta miasta);
- Budynki objęte inwestycją mieszkaniową w ramach zabudowy na terenach wiejskich i w miastach do 100 tys. mieszkańców nie mogą mieć więcej niż 4 kondygnacje nadziemne, a w pozostałych miastach – niż 14 kondygnacji nadziemnych.
Lokalne standardy urbanistyczne mogą modyfikować te wytyczne, ale nie więcej niż o 50 proc. wszystkich wskazanych wartości. Ustawodawca nie ogranicza tego, czy owe wartości mogą być zwiększane, czy też pomniejszane. Ograniczenie standardów ustawowych (odległości i wartości procentowych) może w pewnym zakresie ograniczyć i utrudnić realizację niepożądanych inwestycji mieszkaniowych w gminie i być jednym z argumentów do odrzucenia wniosku dewelopera. Trzeba jednak pamiętać, że lokalne standardy nie będą mogły w sposób wiążący przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, innych parametrach zabudowy, ani tym bardziej zakazywać zabudowy. Dlatego też niniejsze rozwiązanie ‒ które oczywiście trzeba stosować ‒ w wielu wypadkach może okazać się działaniem o ograniczonej skuteczności. Z tego powodu warto zwrócić uwagę również na inne możliwe rozwiązania.
WAŻNE By chronić ład przestrzenny, gmina powinna zmodyfikować obowiązujące studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Zmiana studium
Co do zasady realizowana inwestycja mieszkaniowa nie może być sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie dotyczy to jednak wszystkich terenów, w szczególności tych, które – jak to ujął ustawodawca – w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub dla wykonywania usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. Jednak niezależnie od tego ustawodawca w art. 7 ust. 4 specustawy wskazał na względy, które rada gminy musi brać obligatoryjnie pod uwagę przy podjęciu uchwały. Są to:
- stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy,
- potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Te ostatnie powinny być brane pod uwagę również w sytuacji, kiedy wymóg stwierdzenie braku sprzeczności ze studium nie występuje.
Nowe regulacje stanowią więc podstawę dla pewnej modyfikacji obowiązujących studiów. Oczywiście nie jest to procedura łatwa ani szybka, ale w celu ochrony ładu przestrzennego i samodzielności polityki przestrzennej gminy warto ją zastosować. Celem powinno być przede wszystkim uściślenie pojęcia „potrzeb i możliwości rozwoju gminy”. Nie można go interpretować tylko i wyłącznie jako rozwoju gospodarczego, sprowadzającego się do realizacji nowych inwestycji (także dlatego, że ustawodawca w żaden sposób o tym nie przesądził). Koncepcja zrównoważonego rozwoju oznacza również uwzględnienie innych wartości, w tym właśnie ładu przestrzennego, a także powiązanej z nim ochrony środowiska. W studium należałoby więc ująć tego rodzaju koncepcję rozwoju i zaadaptować ją do warunków lokalnych, opierając się chociażby na analizach przeprowadzonych przez członków Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN. Powinna z niej wynikać konieczność zarówno ochrony walorów kompozycyjno-estetycznych i funkcjonalnych otoczenia, jak i spełnienia wymagań społeczno-gospodarczych, środowiskowych i kulturowych. Wkomponowana w te zasady konieczność zachowania określonej formy zagospodarowania konkretnych terenów może stać się podstawą do odmowy realizacji inwestycji mieszkaniowej. Trzeba bowiem wyjść z założenia, że skoro ustawodawca tego rodzaju kryteria włączył do specustawy, to powinny być one brane pod uwagę i nie mogą stanowić pustego zapisu, z którego nic nie wynika.
Osobną kwestią jest, jak interpretować drugie kryterium, które przy podejmowaniu decyzji muszą pod uwagę radni czyli „stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy”. Także w tym przypadku ustawodawca w żaden sposób nie precyzuje, w jaki sposób ów „stan zaspokojenia potrzeb” ma być w praktyce ustalany, czyli kiedy może stanowić on podstawę dla odmowy wydania zgody. Trzeba więc uznać, że niewątpliwie analizy w tym zakresie powinny być weryfikowalne i obiektywne. Również dobrze by było, gdyby wynikały z treści studium. Jeśli więc gmina dokonała wcześniej bilansu terenów pod zabudowę, to można przyjąć, że nie jest możliwa na jej terenach zabudowa gęstsza, niż wynika to z tego opracowania. Z innej strony jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby organy gminy wprowadziły bardziej rygorystyczne, niż wynikałoby to z treści bilansu, ograniczenia. Muszą być one jednolite dla wszystkich potencjalnych wniosków i najlepiej aby miały oparcie w analizach ogólnokrajowych.
Koncepcja urbanistyczno -architektoniczna
Inwestor przedkładając władzom gminnym wniosek o wydanie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, musi dołączyć do niego m.in. koncepcję urbanistyczno- architektoniczną. Sporządzana jest ona przez projektanta lub architekta i zawiera informacje dotyczące struktury funkcjonalnej zabudowy i zagospodarowania terenu, układu urbanistycznego zespołów zabudowy, a także kompozycji architektonicznej obiektów o funkcji podstawowej. Co ważne, zgodnie z art. 6 ust. 1 specustawy koncepcja ta musi uzasadniać rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja ma być zlokalizowana. Takie brzmienie przepisu upoważnia do sformułowania wniosku, że owa koncepcja musi:
- zawierać argumenty na rzecz lokalizacji określonej inwestycji mieszkaniowej,
- odnosić te argumenty do okolicznej zabudowy.
Tego rodzaju uzasadnienie musi być przez jakiś podmiot zweryfikowane, bo w przeciwnym razie przepisy dotyczące rzeczonej koncepcji stanowiłyby regulację de facto martwą. Jedynym organem, który może to zrobić, jest rada gminy. Tak więc ma ona możliwość oceny przedłożonej koncepcji, w tym przesądzenia o tym, czy rzeczywiście ma ona realne uzasadnienie. Jeżeli wymóg ten nie jest spełniony, to można zastosować art. 7 ust. 9 specustawy. Zgodnie z nim, w przypadku gdy wniosek nie spełnia wymogów – również wymogu dołączenia do niego poprawnie opracowanej koncepcji – organ wykonawczy gminy (wójt/ burmistrz/ prezydent miasta) wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych. Ich nieusunięcie powinno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
Trzeba oczywiście zastrzec, że o ostatecznym kierunku wykładni analizowanych przepisów przesądzą praktyka i orzecznictwo. Bardzo ważne jest jednak, aby organy gmin zrobiły wszystko, co możliwe, dla ochrony swojej samodzielności planistycznej, zwłaszcza w kontekście dbałości o ład przestrzenny. Z tego powodu warto dokładnie przeanalizować możliwość zastosowania niniejszych rozwiązań. Zwłaszcza że Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju przyznało w stanowisku dla DGP z 13 sierpnia 2018 r. (pisaliśmy o tym w Tygodniku Gazeta Prawna z 17‒19 sierpnia), że rada gminy nie ma obowiązku podjęcia rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora i dopiero analiza wszystkich wskazanych w ustawie kryteriów stanowi podstawę do podjęcia przez nią suwerennej decyzji.
Zakres standardów ustawowych
Bezpośredni dostęp do drogi publicznej.
Zapotrzebowanie na dostęp do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej.
Odległości od przystanków komunikacyjnych, szkół podstawowych oraz przedszkoli.
Zakres lokalnych standardów urbanistycznych
Odległości zabudowy od przystanku komunikacyjnego.
Odległości zabudowy od szkoły podstawowej oraz przedszkola.
Liczba kondygnacji w ramach zaplanowanych budynków.
Liczba miejsc parkingowych niezbędnych dla obsługi realizowanej inwestycji mieszkaniowej.
Obowiązek zapewnienia dostępu do sieci ciepłowniczej.
WAŻNE Powodem odmowy realizacji inwestycji mieszkaniowej może być konieczność zachowania określonej formy zagospodarowania konkretnych terenów.