Kodeks miał stanowić uproszczenie dla inwestorów i w sposób całościowy regulować sprawy z zakresu kształtowania i realizacji polityki przestrzennej (w tym, uchwalania i wykonywania aktów planowania przestrzennego), sprawy realizacji inwestycji budowlanych (w tym uzyskiwania zgody inwestycyjnej), zgody na użytkowanie, zasad utrzymania obiektów oraz elementy postępowań w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Kodeks miał również zastąpić wszystkie tzw. specustawy inwestycyjne (łącząc materię różnych ustaw w jeden akt prawny).

Jak wskazywali przedstawiciele Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, kodeks miał by gigantycznym przedsięwzięciem legislacyjnym, bo zmian wymagało ok. 140 ustaw i rozporządzeń, będących w kompetencji różnych ministrów.

Działania dwutorowe

W międzyczasie przygotowanych zostało również m.in. kilka projektów ustawy o zmianie niektórych ustaw, w związku z uproszczeniem procesu inwestycyjno-budowlanego.
- Ustawa ta miała m.in. wprowadzić obszary zorganizowanego inwestowania (tzw. OZI), które, zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy z 14 listopada 2017 roku, miały stanowić instrument integracji wykonywania wielu przedsięwzięć inwestycyjnych na danym terenie. – mówi Wojciech Gwóźdź, radca prawny w kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu.

– Miało to umożliwiać skoordynowane projektowanie i realizację inwestycji (m.in. w ramach umowy urbanistycznej z gminą, określającej ramy finansowe i wykonawcze inwestowania oraz obowiązki poszczególnych inwestorów związane z realizacją inwestycji celu publicznego), ograniczyć możliwość realizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, czy uprościć niektóre procedury w ramach procesu budowlanego. Tzw. ustawa inwestycyjna miała być spójna z przygotowywanym równocześnie kodeksem i pilotować reformę prawa budowlanego.

Trochę historii

Prace nad Kodeksem rozpoczęły się w 2012 roku, wraz z powołaniem Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego (którą zniesiono w 2016 roku). W styczniu 2018 roku dział administracji rządowej p.n. Budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo przeniesiono z Ministerstwa Infrastruktury do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju. Był to początek końca prac nad kodeksem. Ministerstwo to, jako priorytet, stawiało prace nad projektem ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (tzw. „specustawa mieszkaniową”, którą Sejm uchwalił 5 lipca 2018 roku). Specustawa mieszkaniowa również zawiera nowe rozwiązania z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (dla inwestorów inwestycji mieszkaniowych).

Uzasadniona krytyka

Dla wielu urzędników jest ona jednak wybrakowana i nazywana lex deweloper, czyli narzędzie w rękach deweloperów. Ubolewała nad nią m.in. była członkini rządowej, Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, szefowa bydgoskiej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej - Anna Rembowicz - Dziekciowska. za to też została usunięta z prac zespołu.

- Bez rozmów z GKU-A przedstawiono do konsultacji społecznych tzw. "specustawę mieszkaniową". I spotkała się ona z totalną krytyką. Chociażby z uwagi na wydłużenie procesu inwestycyjnego. Trzeba przyznać, że ministerstwo uwzględniło znaczną część zgłaszanych również przeze mnie uwag, jednak przyjęta przez sejm nowa wersja tej ustawy nadal zawiera niebezpieczne zapisy- mówi Dziekciowska.

Anna Rembowicz-Dziekciowska: Uwagi do specustawy przed uchwaleniem ich przez sejm.

Cała idea ustawy, przyjęta jest na błędnym założeniu, iż barierą dla dostępności mieszkań jest brak terenów wyznaczonych w planach miejscowych lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Tymczasem, w skali ogólnopolskiej, takich terenów wyznaczonych jest kilkakrotnie więcej, niż wynika to z faktycznego zapotrzebowania. Obowiązują do tego decyzje wzizt, które (pomimo takiej możliwości) wcale nie są „konsumowane”. Inwestorzy/właściciele nieruchomości, nie kontynuują procesu budowlanego. Wniosek: to nie w tej materii tkwi problem braku dostępności do mieszkań.

Podstawowe zastrzeżenia dotyczące procedowanej ustawy, to:


1. Dewastacja krajobrazu, wprowadzanie nieładu przestrzennego.
Ustawa wręcz uniemożliwia wprowadzenia wymogu dostosowywania nowych inwestycji do sąsiedztwa. O ile uchwała rady gminy ma określać minimalną i maksymalną powierzchnię użytkową mieszkań, to już nie może określać ani linii zabudowy, ani maksymalnej wysokości zabudowy czy formy dachów (Art. 8 ust. 1). Wysokość dopuszczalnej zabudowy jest już uregulowana zapisami ustawy. Ustalenia, jakie może wprowadzić rada gminy do „uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej” są wymienione w Art. 8 ustawy. Brak tu upoważnienia rady gminy do określenia „standardów urbanistycznych”, o którym mowa w Art. 19, nie wiadomo zatem na jakim etapie i w jakim trybie rada gminy ma te standardy ustalać (zapis dotyczący standardów będzie martwy). Powyższe regulacje skutkować będą konfliktom prawnym i pogłębianiem dewastacji krajobrazu miast: na terenach zabudowy jednorodzinnej będą mogły powstawać nie współgrające formą i gabarytami z otoczeniem obiekty, których wysokość znacznie przekroczy wysokość istniejących w sąsiedztwie budynków. Zgodnie z zapisami ustawy, np. w miastach przekraczających 100 tys. mieszkańców, maksymalna wysokość zabudowy ustalona jest na 14 kondygnacji nadziemnych !!! (Art. 17 ust.6 pkt 2) lub nawet wyżej, jeśli w promieniu 500 metrów znajduje się wyższa zabudowa (Art. 17. ust. 7). Zgodnie z zapisami Art. 19 ust. 2 pkt 2, lokalne standardy urbanistyczne (o ile ustawa dawałaby radom gmin możliwość ich faktycznego ustalenia w ”uchwale o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowych”) dotyczące np. wysokości zabudowy mogą się różnić o max 50 proc. od tych ustalonych w Art. 17 ust. 6. Zatem rada gminy nie ma prawa ograniczyć wysokości zabudowy na terenach zabudowy jednorodzinnej na mniej niż 7 kondygnacji. Takie ustawowe regulacje dotyczące wysokości, uniemożliwiają radom gmin wprowadzanie jakichkolwiek, bardziej restrykcyjnych ograniczeń. Każda, sprzeczna z zapisami ustawy próba wpisania w uchwale jakiegokolwiek ograniczenia wysokości, będzie stanowić naruszenia obowiązującego prawa.

2.Generowanie konfliktów sąsiedzkich, niesprawiedliwość społeczna - naruszanie prawa własności w celu wspierania niepublicznych inwestycji komercyjnych.Zapisy ustawy, dają bezprecedensowe uprawnienia dla ograniczenia sposobu korzystania z prywatnych nieruchomości (nawet wbrew woli właściciela), jeśli przez prywatną działkę inwestor będzie chciał poprowadzić wodociąg, gazociąg czy inną sieć) niezbędną do korzystania z inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej (Art.35 ust.1). Ewentualne odszkodowania muszą być uzgodnione z inwestorem (Art.35 ust 4), który przecież jest stroną zainteresowaną, a więc nieobiektywną. Taki zapisy powodują, iż w sposób niesprawiedliwy społecznie naruszane jest prawo własności, i to nie w celu realizacji inwestycji celu publicznego, ale w celu realizacji nawet niewielkiej (obejmującej 25 mieszkań lub 10 budynków jednorodzinnych) developerskiej inwestycji komercyjnej. Brak przy tym jakiejkolwiek ochrony prawa własności, ponieważ wydawane pozwolenie na budowę jednocześnie ogranicza sposób korzystania z nieruchomości. Na dodatek decyzji o pozwoleniu na budowę może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności (Art. 33 ust.1), a w przypadku gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji (np. ta ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości) nie można będzie jej uchylić (Art.33 ust 4). Powyższe zapisy dają podstawę do wielkich nadużyć i grożą naruszaniem zasad sprawiedliwości społecznej.

Niezależnie od powyższych uwag; pozostałe nieprawidłowości:
1. Ustawa w zaproponowanym brzmieniu nie przyspieszy procesu budowlanego, a wręcz utrudni funkcjonowanie organów administracji publicznej, poprzez rozrost biurokracji, spowodowany szeregiem detalicznych, czasochłonnych czynności obciążających poszczególne organa zarówno na szczeblu samorządowym (wójt, burmistrz, prezydent, rady gmin, marszałek województwa), jak i rządowym.
W obecnym stanie prawnym, uzgodnienia dotyczące lokalizacji inwestycji dokonywane są „hurtowo” (jednorazowo) w planie miejscowym, obejmującym np. kilkanaście (czasem kilkadziesiąt) inwestycji mieszkaniowych. Sprowadzenie procesu opiniowania do „detalu” spowoduje, iż zamiast jednego „hurtowego” wystąpienia o uzgodnienie (na etapie sporządzania mpzp) będzie kilkadziesiąt detalicznych wystąpień o przedstawienie opinii. Stanowi to poważne zagrożenie również dla bezpieczeństwa publicznego, ponieważ organami najbardziej „zasypywanymi” wnioskami o przedstawienie opinii będą: komendanci wojewódzcy Państwowej Straży Pożarnej, wojewódzcy inspektorzy sanitarni, organy wojskowe i bezpieczeństwa państwa, do których z całego województwa trafiać będą wszystkie powiadomienia o możliwości przedstawienia opinii (Art. 7 ust. 12 pkt 14, 17, 19). W rozumieniu ustawy inwestycją mieszkaniową są już bardzo niewielkie inwestycje, bo każda inwestycja mieszkaniowa obejmująca nie mniej niż 25 mieszkań, lub 10 domów jednorodzinnych (Art.2 pkt 2), zatem wniosków takich może być bardzo dużo. Brak dostosowania w/w organów do zwiększonych zadań związanych analizą tych wniosków, spowoduje nie odniesienie się do nich w ciągu 21 dni (Art. 7 ust. 13), co zostanie uznane jako brak zastrzeżeń do inwestycji.
2.Wprowadzenie dualizmu prawnego, naruszanie zaufania do organów administracji publicznej.
Nowe regulacje prawne umożliwiają realizację inwestycji całkowicie sprzecznych z zapisami przyjętych przez rady gmin, sporządzonych przy partycypacji społecznej planów miejscowych (Art. 5 ust.3). Uchwała tej samej rady gminy przyjęta będzie w terminie 60 dni od złożenia wniosku przez inwestora, już bez partycypacji społecznej (Art. 7 ust.4). Prowadzi to do sytuacji, kiedy np. mieszkańcy są przekonani że na sąsiedniej działce będzie teren zielony, czy sportowo-rekreacyjny (bo tak stanowi plan miejscowy), dowiedzą się że będzie inaczej dopiero, kiedy na tym terenie ruszy budowa inwestycji mieszkaniowej.
Paradoks prawny polega na ustawowym dopuszczeniu sytuacji, w której:
• ten sam organ, przy pełnej partycypacji społecznej podejmuje uchwałę stanowiącą prawo miejscowe (uchwałę dotyczącą planu miejscowego), a następnie („po cichu”) ma podejmować uchwałę lokalizującą inwestycję mieszkaniową, sprzeczną z regulacjami wcześniej przyjętego prawa miejscowego (Art. 5 ust. 3).
To szczególne uprawnienie nie dotyczy przy tym inwestycji celu publicznego, ale komercyjnej działalności developerskiej.
• Obowiązywać będą jednocześnie dwa sprzeczne ze sobą dokumenty: uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (stanowiący prawo miejscowe), oraz sprzeczna z tym prawem miejscowym uchwała tej samej rady gminy ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej,
• Równolegle, do tego samego organu, będzie można występować o pozwolenia na budowę sprzecznych ze sobą inwestycji: o pozwolenie na budowę inwestycji zgodnej z planem miejscowym, i o pozwolenie na budowę inwestycji zgodnej z „uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej”.

To nie koniec

Wprowadzenie specustawy nie oznacza jednak, że nie są planowane żadne zmiany w prawie budowlanym. Minister Inwestycji i Rozwoju w maju 2018 roku powołał zespół doradczy do przygotowania założeń nowej reformy procesu inwestycyjno-budowlanego oraz systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego. 19 osobowy zespół ma korzystać z dorobku swoich poprzedników i w tym zakresie dokonać przeglądu przygotowanych wcześniej projektów aktów prawnych, w tym, projektu kodeksu urbanistyczno-budowlanego.

Według ministra Artura Sobonia, założenia poznamy jeszcze pod koniec tego roku.