Podniesienie maksymalnych sankcji za udział w procederze to właściwy kierunek, ale samo w sobie – wbrew twierdzeniom polityków – problemu nie rozwiąże
Sejm uchwalił ją 26 kwietnia, a 22 maja ustawa znalazła się w Dzienniku Ustaw. Nowelizacja prawa farmaceutycznego (potocznie nazywana ustawą antywywozową – kolejną, gdyż pierwsza została uchwalona w 2015 r. i… zwiększyła nielegalny wywóz leków, zamiast go zmniejszyć) wejdzie w życie 6 czerwca 2019 r.
Wartość nielegalnie wywożonych z Polski leków szacuje się na 2 mld zł rocznie. W wywóz zaangażowani są drobni krętacze, ale działa również mafia lekowa, czyli zorganizowane grupy przestępcze. Dla nich nie ma znaczenia, czy handlują nielegalnymi papierosami, narkotykami czy lekami. Ma znaczenie to, co się najbardziej opłaca przy możliwie najmniejszym ryzyku. I okazuje się, że opłaca się handlować lekami.
Jedyny prawnie dopuszczalny model obrotu wygląda tak: od producenta lek trafia do hurtowni, następnie do apteki, by ostatecznie znaleźć się u pacjenta. Mechanizm nielegalnego wywozu, czyli tzw. odwróconego łańcucha dystrybucji, opiera się na tym, że apteka – zamiast sprzedawać leki pacjentom – odsprzedaje je do hurtowni, skąd trafiają one na Zachód, gdzie płaci się za nie o wiele więcej niż nad Wisłą. W ostatnich latach do wywozu częściej zaczęto wykorzystywać prywatne przychodnie. Takie placówki mają ułatwiony dostęp do produktów leczniczych, a do końca 2016 r. inspekcja farmaceutyczna nie mogła ich kontrolować. Teraz kontrole są możliwe, ale rzadkie. Brakuje ludzi.
Aby omówić, co się zmienia w 2019 r., warto prześledzić historię. Ta się zaczyna w 2001 r., podczas prac nad nową ustawą – Prawo farmaceutyczne. W projekcie znajduje się przepis stanowiący, że karze będzie podlegał ten, kto prowadzi aptekę lub hurtownię bez zezwolenia albo wbrew jego warunkom. Cztery ostatnie słowa jednak podczas prac parlamentarnych z tekstu wypadają. „Albo wbrew jego warunkom” to kluczowe sformułowanie w kontekście nielegalnego wywozu leków. Jego brak otwiera furtkę do nielegalnych działań farmaceutów pomagających lub nawet organizujących proceder. Kto stał za poprawką, do dziś nie wiadomo. W branży nikt nie wierzy w przypadek. Sprawą interesowała się prokuratura, ale nic konkretnego nie ustaliła.
Z roku na rok zainteresowanie nielegalnym wywozem leków rosło, a po wejściu w życie ustawy refundacyjnej w 2012 r., która doprowadziła do obniżenia cen leków w porównaniu z tymi, które są na zachodzie Europy, proceder rozkwitł na dobre. W 2015 r., pod koniec kadencji rządu PO–PSL, parlamentarzyści postanowili ukrócić możliwość nielegalnego wywozu. Przyjęli – z dzisiejszego punktu widzenia – kuriozalną nowelizację ustawy przewidującą zniesienie sankcji karnych, a obłożenie wywozowców administracyjnymi karami pieniężnymi. Nie wyposażyli jednak inspekcji farmaceutycznej ani w środki, ani w narzędzia, by tę odpowiedzialność egzekwować. W efekcie przez kilka lat nie nałożono ani jednej kary, pierwsze pojawiły się dopiero po jednym z tekstów w DGP. Generalnie jednak można powiedzieć, że odpowiedzialność finansowa za przekręty nie istniała. Zresztą zorganizowane grupy przestępcze trudno obłożyć sankcjami administracyjnymi – one traktują zakładane przez siebie apteki i hurtownie jedynie jako narzędzie przekrętu i wcale im nie zależy na zachowaniu zezwoleń. A urzędnicy ścigać o pieniądze mogliby najczęściej tzw. słupy.
Ustawa uchwalona w kwietniu 2019 r. zmienia model walki z przestępczością lekową. Za nielegalny wywóz leków grozić będzie do 10 lat pozbawienia wolności. Co być może ważniejsze, odpowiedzialności karnej będą podlegały również osoby utrudniające inspektorom farmaceutycznym kontrole. Dotychczas było tak, że gdy przychodził inspektor, wywozowcy go po prostu nie wpuszczali. Zdarzały się przypadki, gdy urzędnicy przez płot oglądali, jak leki są pakowane do ciężarówek. Działo się tak dlatego, że inspektor nie mógł wejść siłą do kontrolowanej przez siebie placówki. Mógł wezwać do pomocy policję, ale ta najczęściej odmawiała wsparcia. Funkcjonariusze twierdzili, że mają pilniejsze zadania niż zajmowanie się jakimiś tam lekami. Dlatego wprowadzenie przepisu penalizującego utrudnianie przeprowadzenia kontroli zasługuje na poparcie (będzie to art. 132 prawa farmaceutycznego, a sankcja wyniesie do trzech lat pozbawienia wolności).
Generalnie cała przygotowana w Ministerstwie Sprawiedliwości przy wsparciu Ministerstwa Zdrowia ustawa jest krokiem w dobrym kierunku. Polityka nakładania administracyjnych kar pieniężnych na zorganizowane grupy przestępcze się nie sprawdziła. Zagrożenie wieloletnią odsiadką może spowodować, że część uczestników procederu zastanowi się, czy jest on na tyle opłacalny, by zaryzykować. Co więc niepokoi? Hurraoptymizm polityków. Miejmy nadzieję, że jest on podyktowany wyłącznie nieustanną kampanią wyborczą, a nie szczerą wiarą w to, że poprzez przyjęcie ustawy można zlikwidować intratny proceder nielegalnego wywozu leków. Najważniejsza jest bowiem skuteczność działania, a nie tworzenie teoretycznych podstaw do podejmowania czynności. Mówiąc prościej, to, czy aparat państwa stanie na wysokości zadania przy realizacji przepisów. Do niedawna było z tym bardzo źle. Owszem, w prawie farmaceutycznym brakowało podstawy do karnego ścigania wywozowców, ale jak wielokrotnie pisaliśmy na łamach DGP, gdy wywozem zajmowały się zorganizowane grupy przestępcze, można było sięgnąć do kodeksu karnego. Zabronione jest przecież branie udziału w takowych działaniach. Przy odrobinie zaangażowania śledczych można było też stawiać zarzuty narażenia ludzi na utratę zdrowia lub życia. Skoro bowiem na aptecznych półkach brakuje leku i niektórzy muszą czekać na niego kilka tygodni, w grę wchodzi ich zdrowie. Gdyby udało się znaleźć choćby jeden tragiczny przypadek, gdy ktoś trafił do szpitala wskutek nieprzyjęcia zapisanego mu medykamentu, droga do stworzenia sensownego aktu oskarżenia byłaby otwarta. Niestety śledczy patrzyli tępo w prawo farmaceutyczne i w efekcie nie stawiali żadnych zarzutów. Zmieniło się to na lepsze dopiero niedawno. Naszą interpretację poparł bowiem prokurator krajowy, który rozesłał wytyczne do wszystkich jednostek prokuratury. Od tego czasu średnio raz w miesiącu słyszymy o dużej akcji realizowanej najczęściej przez służby specjalne. Brakuje jednak nadal zrozumienia wagi problemu w sądach. W państwie, w którym tymczasowo aresztuje się za błahostki, wywozowcy wychodzą za kilkunastotysięcznymi poręczeniami majątkowymi. Oczywiście nie przesądza to jeszcze o łagodnym ich traktowaniu, ale mam obawy, czy wyroki będą surowe. Bo jeśli nie będą, opłacalność wywozu leków nadal będzie górowała nad ryzykiem poniesienia konsekwencji i ich skalą.
Jak niewiele trzeba, by skutecznie walczyć z wywozem leków, pokazała w ostatnich miesiącach Krajowa Administracja Skarbowa. Gdy tylko zapowiedziała, że sprawdzi obroty kilkudziesięciu hurtowni farmaceutycznych, te spadły o kilkadziesiąt procent. Wiceszef KAS mówił wprost, że ten spadek to po prostu wartość nielegalnie do tej pory wywożonych leków. Z punktu widzenia KAS jednak istotniejsze było to, by proceder ograniczyć, niż by złapać kogoś za rękę.
Naiwnie byłoby jednak sądzić, że takie działania pomogą na długo. Gdyby tak było, dziś bez trudu można by dostać każdy lek. Tymczasem w prowadzonym przez ministra zdrowia oficjalnym wykazie produktów zagrożonych brakiem dostępności jest ponad 300 pozycji. Skala nielegalnego wywozu leków jest nadal ogromna, aktywność państwa na tym polu musi zatem być wielka. Pozostaje mieć nadzieję, że nie osiądziemy wszyscy na laurach, bo przyjęto przyzwoitą ustawę.
