Procedura administracyjna: orzeczenia NSA i WSA ważne dla gmin i powiatów

► Sentencja. „W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie, tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem”.

► Stan faktyczny. WSA w Gdańsku rozpoznawał skargę spółki, która kwestionowała karę pieniężną za umieszczenie tablic reklamowych. 11 maja 2023 r. dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni nałożył na spółkę karę w wysokości 71 542,31 zł za umieszczenie tablicy reklamowej – szyldu równoległego w formie znaków bez tła na elewacji budynku, niezgodnej z uchwałą krajobrazową Gdańska. Od decyzji nakładającej karę skarżąca złożyła odwołanie, ale w czerwcu 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję w mocy.

Spółka w skardze do WSA m.in. wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 1951/19) po wymierzeniu kary orzekł nieważność uchwały krajobrazowej dla Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie tej uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała również, że reklama objęta niniejszym postępowaniem została zainstalowana w oparciu o wymagane prawem zgody przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej Gdańska.

► Rozstrzygnięcie sądu. WSA uwzględnił skargę. Oparł swoje rozstrzygnięcie na przywołanym przez spółkę wyroku NSA. Sąd wskazał, że orzeczenie to zostało wydane po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. (sygn. P 20/19). TK uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. – w zakresie, w jakim nakłada obowiązek określenia w uchwale warunków i terminu dostosowania legalnie istniejących tablic i urządzeń reklamowych do jej zapisów, bez zapewnienia podstaw prawnych i trybu dochodzenia odszkodowania – jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

TK stwierdził, że brak mechanizmu, polegającego na wprowadzeniu wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej lub określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, stanowiące pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikający z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich, które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną.

W powołanym wyroku NSA wskazał, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczącej podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęcie jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych. Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych.

► Komentarz. Treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od początku budziła zastrzeżenia natury konstytucyjnej, a wątpliwości dotyczyły braku odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe. Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za niekonstytucyjny. Jednak decyzje wydane na jego podstawie przed uznaniem go za niekonstytucyjny automatycznie nie tracą mocy obowiązującej, mogą jednak zostać wyeleminowane z obrotu – jak np. w niniejszej sprawie – w toku instancji. Orzeczenie Trybunału stanowi również zapowiedź możliwości występowania z roszczeniami odszkodowawczymi, ale czy to się jednak ziści, rozstrzygać będzie przyszłe orzecznictwo.

Czy organ zawsze musi zlecić operat szacunkowy niezbędny do ustalenia wysokości odszkodowania?

► Wyrok NSA z 27 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 944/23

► Sentencja. „Operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony i przedłożony do akt sprawy ma wyłącznie walor prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko składającej go strony. Taki operat, pochodzący od profesjonalisty w danej dziedzinie – uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego – podlegał będzie ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), nie zaś jak dowód z opinii biegłego. Zgodnie bowiem z art. 84 par. 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii”.

► Stan faktyczny. Sprawa dotyczyła odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w związku z decyzją wojewody pomorskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W toku postępowania uczestnik – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – zlecił sporządzenie operatu szacunkowego dla wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący zakwestionował ustalenia ww. operatu i złożył operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Jednak wojewoda wydał decyzję na podstawie operatu GDDKiA, wskazując m.in., że operat ten spełnia wymogi stawiane przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, zaś jego treść jest spójna, zupełna i logiczna, to może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Decyzję tę utrzymał minister rozwoju i technologii, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2022 r. oddalił skargę właściciela nieruchomości.

► Rozstrzygnięcie sądu. NSA zauważył, że kwestią sporną jest, czy organ administracji publicznej – w tym przypadku wojewoda – mógł oprzeć rozstrzygnięcie wyłącznie na opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej na zlecenie uczestnika postępowania. Sąd wskazał, że podstawą orzekania organu administracji publicznej o wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest każdorazowo operat szacunkowy. Na gruncie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) nie ma wątpliwości, że organ powinien dysponować opinią rzeczoznawcy majątkowego. NSA zwrócił uwagę, że literalna wykładnia art. 130 ust. 2 u.g.n. nie nakłada na organ obowiązku zlecenia sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego. Taki obowiązek nie wynika także bezpośrednio z pozostałych przepisów u.g.n. czy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis ten – literalnie interpretowany – wskazuje jedynie, że konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego. Z przepisu tego nie wynika zatem, aby ustalenie odszkodowania miało następować jedynie na podstawie opinii zleconej przez organ orzekający, skoro w art. 130 ust. 2 u.g.n. stwierdzono, że ustalenie odszkodowania ma nastąpić po uzyskaniu opinii, bez określenia na czyj wniosek sporządzanej. W posiadanie takiej opinii organ może zaś wejść zasadniczo w wyniku jej przedłożenia przez stronę postępowania. W ocenie NSA należy jednak mieć na względzie również wykładnię celowościową i systemową tej regulacji prawnej. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wyceny nieruchomości zgodnie ze sztuką wynikającą z przepisów obowiązującego prawa i standardów zawodowych (tj. art. 175 ust. 1 u.g.n.), niezależnie od tego, kto jest zleceniodawcą sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, to jednak w ujęciu procesowym zachowanie bezstronności w orzekaniu wymaga uznania, że art. 130 ust. 2 u.g.n. zobowiązuje organ orzekający do zlecenia sporządzenia opinii o wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania.

Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony i przedłożony do akt sprawy ma wyłącznie walor prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko strony. Taki operat, pochodzący od profesjonalisty w danej dziedzinie – uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego – podlegał będzie ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego; dalej: k.p.a.), nie zaś jak dowód z opinii biegłego. W myśl bowiem art. 84 par. 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegłym jest więc osoba powołana przez organ orzekający w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie.

W niniejszej sprawie wojewoda nie zlecił sporządzenia opinii rzeczoznawcy majątkowemu, a zatem nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 par. 1 k.p.a.

W postępowaniu administracyjnym organy dysponowały jedynie opiniami prywatnymi. NSA zwrócił uwagę, że opinie te, mimo że zostały sporządzone w oparciu o tę samą metodę, dały wyniki różniące się o 16 proc. Z uwagi na pojawiające się rozbieżności w tych opiniach, nie tylko w zakresie wniosków końcowych, ale także chociażby doboru transakcji porównawczych, czy zauważonych przez organ I instancji błędów, wojewoda był zobowiązany zwrócić się do niezależnego biegłego rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. Zaniechanie to doprowadziło w istocie do tego, że organ I instancji, a następnie minister orzekł w sprawie bez wymaganej opinii biegłego – co stanowi naruszenie przepisów k.p.a. i u.g.n.

► Komentarz. NSA podkreślił, że dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego (niezależnie od jego charakteru) nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu bądź nie przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz przyjętej przez niego metody i techniki szacowania. W toku postępowań administracyjnych niejednokrotnie jednak dochodzi do sporów co do ustaleń wynikających z operatów szacunkowych. W takiej sytuacji wystarczy, aby organ stwierdził, że operat „jest prawidłowy”. Konieczna jest również jego szczegółowa (i czasami krytyczna) analiza. Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zastosowania art. 84 par. 1 k.p.a. i powołania we własnym zakresie biegłego, który sporządzi odpowiednią opinię – tj. operat szacunkowy. Natomiast od tego, kto operat szacunkowy zleca i przedkłada do akt sprawy, zależy charakter dowodu, tj. czy będzie on traktowany jako opinia biegłego czy też jako dokument prywatny.

Czy zezwolenie na usunięcie drzew oraz ustalenie wysokości opłaty w decyzji mogą być traktowane jako odrębne rozstrzygnięcia?

► Wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4681/21

► Sentencja. „Decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew (…) zawiera jednocześnie uprawnienie i warunki, na jakich wnioskodawca może z tego uprawnienia skorzystać”.

► Stan faktyczny. Skarżący wystąpił o wydanie zezwolenia na usunięcie siedmiu drzew. Zarząd dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy w decyzji z 2 czerwca 2015 r. zezwolił na wycięcie czterech drzew (pod warunkiem dokonania nowych nasadzeń) i jednocześnie ustalił opłaty za usunięcie drzew w wysokości 75 944,33 zł. Skarżący nie zgodził się z wysokością opłat i dlatego wniósł odwołanie od decyzji do SKO, a ono uchyliło decyzję organu w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W międzyczasie – po złożeniu odwołania, a jeszcze przed rozpatrzeniem sprawy przez SKO – skarżący usunął dwa drzewa objęte zezwoleniem zawartym w pierwotnej decyzji. W odrębnej decyzji z 22 marca 2018 r. zarząd dzielnicy wymierzył wnioskodawcy administracyjną karę pieniężną w wysokości 12 150 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch drzew. Skarżący odwołał się do SKO, które jednak utrzymało decyzję zarządu w mocy.

Kwestią sporną w sprawie było, czy skarżący mógł wykonać część decyzji orzekającej o zezwoleniu na wycinkę drzew w sytuacji, gdy kwestionował jedynie wyliczoną opłatę za to zezwolenie.

► Rozstrzygnięcie sądu. NSA ocenił, że nie ulega wątpliwości, że skarżący:

• wyciął drzewa zanim zezwolenie na tę wycinkę stało się ostateczne i prawomocne (art. 16 par. 3 k.p.a.),
• wniósł odwołanie od decyzji udzielającej tego zezwolenia.

Zauważył, że skarżący nie kwestionuje przy tym prezentowanego jednolicie w orzecznictwie poglądu, że decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew uzależniająca to zezwolenie od zastąpienia drzew innymi, zawiera jednocześnie uprawnienie i warunki, na jakich wnioskodawca może z tego uprawnienia skorzystać.

W konsekwencji decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W dacie wycinki decyzja udzielająca zezwolenia pozostawała zatem w obrocie prawnym, ale nie podlegała wykonaniu, co wynika jednoznacznie z art. 130 par. 1 i par. 2 k.p.a. Bez znaczenia jest przy tym, że skarżący kwestionował jedynie decyzję w części, w jakiej ustalona została opłata za wycinkę drzew, jak i to, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną (art. 138 par. 2 k.p.a.) nie kwestionował możliwości udzielenia zezwolenia na tę wycinkę. Bez znaczenia jest również, że organ odwoławczy nie umorzył postępowania w związku z wycinką drzew po wniesieniu odwołania. Znaczenie ma jednak to, że wnosząc odwołanie, niezależnie od jego zakresu w tego rodzaju sprawie, skarżący dobrowolnie zrezygnował z uprawnienia do wykonania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew przed uzyskaniem przez zezwolenie waloru prawomocności (art. 130 par. 4 p.p.s.a.).

► Komentarz. W chwili wycinki drzew skarżący nie posiadał ostatecznego zezwolenia – dysponował jedynie decyzją nieostateczną, niepodlegającą wykonaniu i zakwestionowaną w drodze odwołania. Podjęte przez niego działania należy więc traktować jako dokonane bez wymaganego zezwolenia. Warto podkreślić, że dopiero decyzja ostateczna daje pewność i stabilność sytuacji prawnej, a działania podejmowane na jej podstawie mogą korzystać z ochrony prawnej.

Podmiot decydujący się realizować uprawienia na podstawie decyzji nieostatecznych bierze na siebie ryzyko ewentualnego nieostania się decyzji w pierwotnej treści w toku jej instancyjnej kontroli. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki, na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać, a oba elementy decyzji są ze sobą powiązane. Zatem zawarte w decyzji zezwolenie na usunięcie drzew oraz ustalenie wysokości opłaty nie mogą być traktowane jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie skarżyć w drodze odwołania. ©℗