Granic gmin nie można zmieniać co chwilę [WYWIAD]

W moim przekonaniu, z merytorycznego punktu widzenia, jest szansa, aby propozycja była przygotowana. Listopad to realny termin. Natomiast samo przyjęcie przepisów jest decyzją polityczną i trudno mi spekulować na ten temat.

Też jestem zaskoczony, że ta propozycja zmieniła się w ostatniej chwili. Przyglądałem się ostatnio doświadczeniom innych krajów europejskich. Nie chodzi o to, żeby kopiować rozwiązania dosłownie, ale warto się z nimi zapoznać. Z mojego pierwszego oglądu wynika, że w zasadzie nie ma innego kraju, gdzie sprawy zmian granic gmin budziłyby aż takie emocje. Ale dodam również, że te zmiany w większości państw są sporadyczne. Jest też spora grupa krajów, w których zmian nie ma i granice traktuje się jak coś bardzo trwałego. Rozumiem, że racje są podzielone, że strony mają swoje argumenty, natomiast to, że powtarza się to tak regularnie, to problem, z którym trzeba coś zrobić.

Nie przesądzając o tym, jak zakończą się uzgodnienia, to wydaje mi się, że jest kilka punktów, od których odstąpić nie można. Jeden z nich to bardzo poważne potraktowanie konsultacji społecznych. Chociaż mają one charakter doradczy, to w większym stopniu powinny być brane pod uwagę. Wynika to zresztą ze zobowiązania, które podjęła Polska – podpisując Europejską Kartę Samorządu Lokalnego. Absolutnie niedopuszczalna jest zmiana granic bez przeprowadzonych konsultacji, a to się zdarzało w minionych latach.

Dążyłbym do tego na trzy sposoby. Po pierwsze, trzeba ułatwić obu stronom dotarcie do mieszkańców z informacjami o planowanych zmianach. Żeby nie było tak, że dostają oni jednostronne informacje. Po drugie, widziałbym konsultacje w formie zbliżonej do referendum – tak jak zaleca się to właśnie w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Nie może być to jedno spotkanie, na które przyszło kilka osób. A takie sytuacje też się zdarzają i wtedy konsultacje łatwo zlekceważyć.

To kolejny punkt, nad którym trzeba się zastanowić. Powiedziałbym, że skoro to nie jest inicjatywa tej gminy, to dlaczego ona ma za to płacić? Niech płaci samorząd inicjujący ten proces. Po trzecie, jeśli chodzi o konsultacje, potrzebna jest publiczna forma ogłoszenia ich wyniku. Rząd ma prawo podjąć decyzję niezgodną z wynikami konsultacji, ale jeżeli zostały one bardzo rzetelnie przeprowadzone, a ich wyniki cieszą się szeroką akceptacją społeczną, koszt polityczny takiego kroku znacząco rośnie. Trzeba umieć się wytłumaczyć ze swojej decyzji. Dodatkowa kwestia – po konsultacjach – to konieczność pewnej stabilizacji. Jest niedopuszczalne – i ta sprawa nie wydaje mi się kontrowersyjna – żeby takie próby zmian podejmować co chwilę.

Nie mam gotowej odpowiedzi – jak to zrobić. Jak przyglądam się regulacjom w innych krajach, to dość często pojawia się wariant, w którym jest to elementem negocjacji między zainteresowanymi gminami, a jeżeli nie potrafią one się dogadać, to wtedy wkracza mediator zewnętrzny – np. rząd. Uważam, że rekompensaty powinny dotyczyć wyjątkowych sytuacji. Pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy przykładowo gmina zaciąga kredyt na budowę kanalizacji w jednej ze wsi, która później zostaje przyłączona do innej gminy, a kredyt pozostaje przy pierwotnej gminie. Trudno uznać za racjonalne, aby gmina spłacała zobowiązanie związane z majątkiem czy inwestycją, która już do niej nie należy.

To jest właśnie druga z sytuacji, które mam na myśli. Przy czym nie zachowywałbym się w tej sprawie jak aptekarz, który wylicza wszystko co do grosza. Ale mogą być sytuacje skrajne, w których gmina np. oddaje 10 proc. powierzchni, zamieszkanej przez 10 proc. mieszkańców, ale przynoszącej 50 proc. dochodów. Jeżeli jest taka drastyczna dysproporcja, to uważam, że jakaś rekompensata jest potrzebna. Nie na stałe, tylko na pewien okres przejściowy, żeby gmina stopniowo mogła odnaleźć się w nowej sytuacji, a nie z roku na rok zanotować takie zmniejszenie budżetu.

Tu stawałbym po stronie gminy przejmującej. Powiem z przesadą – to, że w marzeniach mamy mieć pewne dochody, nie może być podstawą roszczeń.

Rozumiem taką reakcję będącą elementem rozgoryczenia. Dodałbym jeszcze jedną rzecz, która nieco wykracza poza naszą rozmowę, ale jest bardzo powiązana. Najczęściej konflikty występują między rozszerzającymi się miastami średniej wielkości – powiatowymi czy subregionalnymi – a sąsiadującymi gminami podmiejskimi. Miasta formułują dwa główne zarzuty – że brakuje im terenów inwestycyjnych niezbędnych dla dalszego rozwoju, a także że mieszkańcy gmin ościennych, choć płacą podatki w miejscu zamieszkania, faktycznie korzystają z infrastruktury i subsydiowanych przez samorząd usług publicznych w mieście, co czyni z nich swoistych „pasażerów na gapę”. I są pasażerami na gapę w tym sensie, że płacą podatki w swojej gminie, a korzystają z usług dotowanych przez miasto.

To są argumenty miast niepozbawione racjonalnych podstaw. I tutaj sięgam właśnie do szerszego zagadnienia. Myślę, że znaczna część z tych problemów mogłaby zniknąć po spełnieniu dwóch warunków. Po pierwsze, gdybyśmy mieli rozwiązania instytucjonalne dotyczące współpracy w aglomeracjach. Bardzo dużo mówi się o różnych ustawach o obszarach metropolitalnych, ale problem potrzeby koordynacji polityki dotyczy nie tylko tych największych obszarów, ale także aglomeracji o znaczeniu subregionalnym. Gdyby takie rozwiązania istniały i dawały możliwości współpracy, to problem terenów inwestycyjnych dostępnych w sąsiedniej gminie by znikał, ponieważ byłoby to koordynowane z poziomu aglomeracji. Wyobrażam sobie, że współpraca musiałaby obejmować również coś, co nazwałbym solidarnością finansową. To rozwiązywałoby z kolei problem wspomnianych pasażerów na gapę. Oczywiście przygotowanie ram prawnych do współpracy w ramach aglomeracji to bardziej skomplikowane zadanie – nie do zrealizowania w kilka miesięcy, ale o tym trzeba też myśleć. Są kraje, w których to działa. Francja ma przepisy nie tylko dla aglomeracji metropolitalnych, ale również dla tych mniejszych. Po drugie, potrzebna jest gotowość i odpowiednia kultura współpracy. A nie od dziś wiemy, że umiejętność współpracy to nie jest nasza silna strona. I odnosi się to nie tylko do samorządów, ale do społeczeństwa w ogóle.

Nie jestem naiwny, żeby uważać, że wyeliminujemy to w 100 procentach. Aczkolwiek życzyłbym sobie państwa, które w takich sprawach nie kieruje się lobbingiem politycznym. Doprecyzowanie niektórych przepisów – choćby tych dotyczących stabilizacji, momentu wprowadzenia zmiany czy formy przeprowadzenia konsultacji – myślę, że mogłoby dość mocno ograniczyć wpływ czynników politycznych.

Jeszcze nie w roli koordynatora merytorycznego prac nad zmianą przepisów, ale poruszaliśmy ten temat już wcześniej. Myślę, że wszyscy zgadzają się z tym, żeby poważnie traktować konsultacje społeczne. To jest idea samorządności. Do ustalenia jest, czy powinny one obejmować tylko terytorium, które miałoby zmienić przynależność, czy całą gminę, bo skutki będą dotyczyły wszystkich. To jest do dyskusji. Mam wrażenie, że punktem wspólnym jest zablokowanie możliwości składania kolejnych wniosków rok po roku – w nieskończoność, aż do skutku. Największe rozbieżności dotyczą natomiast ewentualnych rekompensat finansowych. Niezgodność widzę jeszcze w jednym punkcie, o którym nie mówiliśmy. Związek Gmin Wiejskich oczekuje sądowej kontroli nad tym procesem. Wydaje mi się, że zgłaszany przez część uczestników dyskusji brak zgody na kontrolę sądową częściowo wynika z nieporozumienia. Rzeczywiście nie ma zgody na to, aby sąd oceniał, czy decyzja podjęta przez rząd jest słuszna, czy nie. Natomiast – jak rozumiem – kontrola miałaby dotyczyć tylko tego, czy przepisy nie zostały złamane. Tak jak w jednym z przypadków w ostatnich latach, kiedy konsultacje w ogóle nie zostały przeprowadzone. To było ewidentne złamanie prawa. ©℗