Ta dyrektywa premiera Donalda Tuska z 2009 r. powinna obowiązywać do czasu ucywilizowania obecnych przepisów o zmianie granic pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

Obecna procedura zmiany granic gminy wymaga poprawek

Na czerwcowym posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego minister Tomasz Szymański – sekretarz stanu w MSWiA – zapowiadając rozpoczęcie prac nad korektą przepisów dotyczących zmian granic pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, zwrócił uwagę na uciążliwość obecnej procedury budzącej w jego ocenie absolutnie zasadne niepokoje społeczne. W ocenie ministra Szymańskiego konieczne jest „ucywilizowanie” obowiązujących przepisów poprzez wypracowanie rozwiązań stanowiących konsensus pomiędzy organizacjami samorządowymi, zwłaszcza zrzeszającymi jednostki samorządu terytorialnego charakteryzujące się odmienną specyfiką.

Wskazując na uciążliwość obecnej procedury, jej konfliktogenność generującą niepokoje społeczne, a przede wszystkim akcentując konieczność „ucywilizowania” przepisów, minister dołączył do grona osób i środowisk negatywnie oceniających obecne przepisy i dostrzegających potrzebę zmian w regulacjach prawnych dotyczących dokonywania zmian granic gmin. Wszakże dobrego prawa nie trzeba „cywilizować” czy zmieniać.

Trybunał Konstytucyjny też widzi problem ze zmianami granic gmin i powiatów

W swojej ocenie minister nie jest osamotniony. Już ponad 16 lat temu Trybunał Konstytucyjny wydał skierowane do Sejmu postanowienie sygnalizacyjne (sygn. akt S 3/09) dotyczące potrzeby stworzenia skutecznych mechanizmów prawnych zabezpieczających jednostki samorządu terytorialnego przed pochopnymi zmianami ich granic. Zdaniem Trybunału procedura rozstrzygania o podziale terytorialnym nie powinna powodować zacierania granicy między stanowieniem a stosowaniem prawa. Ponadto mechanizm ten powinien być skonstruowany w sposób gwarantujący zastosowanie w odniesieniu do tych zmian konsekwencji zasady decentralizacji i zarazem zapewniający pełną realizację sądowej ochrony samodzielności JST.

Negatywną ocenę obowiązujących przepisów Trybunał Konstytucyjny podtrzymał w kolejnym postanowieniu sygnalizacyjnym (S 6/09) wskazując na napotkane uchybienia i luki w prawie, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Co więcej, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się na wątpliwości zgłaszane również przez doktrynę, co prowadzi do tezy, że przyjęty przez ustawodawcę mechanizm zmian granic nie spełnia oczekiwań podmiotów biorących udział w tym procesie.

Orzeczenia te zapadły na długo przed trwającym obecnie kryzysem prawnym wokół Trybunału Konstytucyjnego. Należy jednakże podkreślić, iż także w budzącym wątpliwości składzie orzekającym Trybunał Konstytucyjny wydał w 2019 r. kolejne postanowienie sygnalizacyjne (S 1/19), w którym przedstawił uwagi o stwierdzonym systemowym uchybieniu prawa związanym z obowiązującą procedurą zmiany granic.

Za zmianami jest też rzecznik praw obywatelskich

Trybunał Konstytucyjny nie jest jedynym organem konstytucyjnym negatywnie oceniającym obecną procedurę graniczną. Swoją krytyczną ocenę w tym zakresie wielokrotnie wyrażał rzecznik praw obywatelskich (RPO) wnosząc o podjęcie prac nad zmianą kontrowersyjnych regulacji, a także próbując wypracować mechanizmy umożliwiające ochronę praw poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego na gruncie obowiązujących przepisów. Niestety skargi w tym zakresie kierowane do sądów administracyjnych zostały odrzucone.

Można przypuszczać, iż świadomość problemów z procedurą graniczną powinien mieć także premier Donald Tusk, który pełniąc poprzednio urząd prezesa Rady Ministrów, wydał w 2009 r. dyspozycję, zgodnie z którą minister spraw wewnętrznych i administracji zobowiązany został do przedkładania Radzie Ministrów wniosków o zmiany granic gmin jedynie w przypadku obopólnej zgody obydwu zainteresowanych jednostek. W przypadku braku takiej zgody wnioski takie mogą być przedkładane jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Dyrektywa Premiera Tuska była konsekwentnie stosowana przez lata, o czym świadczą uzasadnienia projektów kolejnych rozporządzeń granicznych przygotowywanych pod nadzorem ówczesnego wiceministra MSWiA – a dziś ministra – Tomasza Siemoniaka.

Parlamentarzyści zgadzają się, że przepisy trzeba poprawić

Świadomość wadliwości obecnych przepisów mają z pewnością niektórzy parlamentarzyści obecnie rządzącej koalicji, którzy w poprzedniej kadencji Sejmu – wówczas jako opozycja – sami proponowali korektę przepisów dotyczących zmian granic. Na konieczność zmiany prawa w tym obszarze jednoznacznie wskazuje także Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, realizujący zadania na rzecz harmonijnego rozwoju samorządu terytorialnego i podnoszenia standardów jego działania, a także zadania związane z prowadzeniem badań i analiz w zakresie funkcjonowania jst.

O takiej potrzebie konsekwentnie od lat mówią także niektóre ogólnopolskie organizacje samorządowe, takie jak Związek Gmin Wiejskich (ZGW) czy Związek Powiatów Polskich (ZPP). Wtórują im ostatnio także organizacje regionalne, w tym te współpracujące ze sobą w ramach Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych.

Na zmianie przepisów powinno zależeć także pozostałym organizacjom samorządowym, nawet jeśli dotychczas terytorium zrzeszonych w nich jst nie było umniejszane. Nie ma bowiem żadnej pewności, czy za jakiś czas to właśnie ich nie będą dotyczyć przyszłe wnioski składane w wadliwie ukształtowanej procedurze uniemożliwiającej realny udział i prezentowanie swoich stanowisk, a przede wszystkim kontrolę wydawanych w tym zakresie rozstrzygnięć.

Kierunek zmian

Minister Szymański, inicjując prace nad korektą przepisów dotyczących zmian granic pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, roboczo wskazał na cztery obszary wymagające interwencji ustawowej:

  • częstotliwość rozpoznawania wnios ków przez Radę Ministrów (nie częstotliwości ich składania – sic!);
  • konsultacje społeczne dotyczące zmian granic;
  • rekompensaty na rzecz gmin, których terytorium ma zostać umniejszone;
  • przekazywanie mienia na terenach objętych zmianą terytorialną.

Obszary te nie wyczerpują listy zagadnień wymagających zmiany. W szczególności nie dotyczą one kwestii sygnalizowanych na przestrzeni lat przez Trybunał Konstytucyjny, RPO oraz korporacje samorządowe. Przedstawione propozycje mają bardzo wstępny charakter i stanowią punkt wyjścia do dalszych prac, które ze swej istoty wymagają czasu. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wraz z innymi interesariuszami powinno zmierzyć się z uregulowaniem:

  • ograniczenia częstotliwości składania wniosków granicznych;
  • charakterem, przebiegiem i skutkiem konsultacji społecznych w sprawie zmian granic;
  • znaczeniem referendum lokalnego w tym zakresie;
  • wymogami formalnymi wniosków o zmianę granic;
  • zapewnieniem czynnego udziału w całej procedurze wszystkim zainteresowanym stronom;
  • uregulowaniem mechanizmu rekompensat;
  • zasadami przekazywania mienia komunalnego w związku ze zmianą granic;
  • zapewnieniem kontroli sądowej procedury zmiany granic;
  • doprecyzowaniem przesłanek zmiany granic (pozytywnych i negatywnych).

Kwestie te w wielu przypadkach mają charakter stricte techniczny i nie powinny budzić większych wątpliwości czy sporów. Najlepiej ilustruje to przykład czynnego udziału stron w postępowaniu, który sprowadza się do przekazywania z urzędu wniosku i innych pism w toku procedury granicznej do wszystkich zainteresowanych jst wraz z zagwarantowaniem im możliwości wypowiedzenia się w sprawie w ustawowo określonych terminach. Dziś gmina, której terytorium ma być umniejszone, musi nieformalnie starać się o otrzymanie wniosku, który jej dotyczy lub za pośrednictwem swoich pracowników korzystać z trybu dostępu do informacji publicznej. Postulowane zmiany zmierzają zatem do wprowadzenia absolutnie podstawowych standardów dobrej administracji do procedury, której skutki dotyczą setek czy tysięcy mieszkańców.

Poczekajmy na lepsze prawo

W kontekście zapowiadanych zmian w procedurze granicznej na szczególną uwagę i aprobatę zasługuje sugestia RPO skierowana do premiera Tuska, aby do czasu wejścia w życie zapowiedzianych zmian prawnych wprowadzić swoiste moratorium na dokonywanie przez Radę Ministrów takich modyfikacji w podziale administracyjnym kraju, które są źródłem konfliktów społecznych. RPO zwrócił przy tym uwagę, iż wstrzymanie się w obecnych warunkach od dokonywania budzących kontrowersje zmian granic pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego byłoby pożądane z punktu widzenia wolności i praw członków wspólnot samorządowych.

Z podobnymi apelami do strony rządowej występowały także organizacje samorządowe, w tym ZGW czy ZPP. Apele te to de facto nic innego jak prośba o przywrócenie stosowania przez Premiera Tuska własnej dyrektywy z 2009 r. Najbliższe dni i tygodnie pokażą, na ile premier Tusk z 2025 r. zgodzi się z premierem Tuskiem z roku 2009. Konsekwentne działanie w tym zakresie wpłynie nie tylko na wiarygodność rządu w sprawach samorządowych, ale przede wszystkim pozwoli uniknąć kolejnych rozstrzygnięć wydawanych w „niecywilizowanej” procedurze, która w obecnym kształcie powinna być stosowana w wyjątkowych sytuacjach. ©℗