Odpowiedzi sądów na ważne pytania z zakresu prawa budowlanego

► Sentencja. „Nie każdy obiekt odpowiadający definicji art. 3 pkt 5a prawa budowlanego będzie w istocie przenośnym wolno stojącym masztem antenowym, a więc obiektem, o którym mowa w art. 3 pkt 5 p.b. Koniecznym do stwierdzenia powyższego jest nietrwałe połączenie tego obiektu z gruntem”.

► Stan faktyczny. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Lu 948/21). WSA oddalił skargę na decyzję wojewody, która utrzymywała w mocy sprzeciw starosty zamojskiego co do zgłoszenia zamiaru budowy wolno stojącego masztu antenowego. Miał on formę mobilnej antenowej konstrukcji o wysokości 29,29 m. Inwestor uważał, że błędne jest przyjęcie przez starostę, wojewodę, a w końcu przez WSA, że projektowane posadowienie obiektu wyklucza możliwość uznania go za nietrwale połączony z gruntem, a zatem przedmiotowego masztu antenowego nie można uznać za przenośny. Twierdził, że to nie wielkość, konstrukcja i przeznaczenie obiektu decyduje, czy obiekt stanowi przenośny wolno stojący maszt antenowy, lecz istotna jest tu deklaracja inwestora dotycząca możliwości przeniesienia obiektu.

NSA odrzucił skargę kasacyjną inwestora. Wyjaśnił, że przenośny wolno stojący maszt antenowy jest specyficznym rodzajem tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego (dalej: p.b.), wymienionym przykładowo w katalogu zawartym w art. 3 pkt 5 p.b. Zgodnie z tym przepisem tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak m.in. przenośne wolno stojące maszty antenowe. Definicja przenośnego wolno stojącego masztu antenowego została natomiast sprecyzowana w art. 3 pkt 5a p.b., w myśl którego przenośne wolno stojące maszty antenowe to „wszelkie konstrukcje metalowe bądź kompozytowe, samodzielne bądź w połączeniu z przyczepą, rusztem, kontenerem technicznym, lub szafami telekomunikacyjnymi, posadowione na gruncie, wraz z odciągami, balastami i innymi elementami konstrukcji, instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą, przeznaczone do wielokrotnego montażu i demontażu bez utraty wartości technicznej”.

NSA podkreślił, że zaliczenie do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych (czyli takich, które charakteryzują się tym, że obiekty te są niepołączone trwale z gruntem) podlega każdorazowo ocenie organu architektoniczno-budowlanego pod kątem tego, czy spełniony jest warunek nietrwałego związania z gruntem. „Ocena ta dokonywana jest na podstawie okoliczności faktycznych sprawy, zamiaru inwestora, a zwłaszcza treści projektu budowlanego, o ile taki został sporządzony. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie” – stwierdził NSA. Zatem zdaniem sądu cecha „trwałego związania z gruntem” sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Na tej podstawie można więc stwierdzić, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia.

NSA, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle przez akcentowaną możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia i możliwość jego przeniesienia w inne miejsce bez uszczerbku dla jego właściwości i użyteczności, ale także przez takie cechy jak wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego odpowiedniej stabilizacji. To powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania, to obiekt ten pozostaje obiektem budowlanym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem.

► Komentarz. Orzeczenie ma znaczenie dla praktyki organów stosujących przepisy p.b., w tym np. starostów. Wobec różnorodności metod budowy często mają one kłopot przy kwalifikowaniu obiektów budowlanych jako tymczasowych bądź nie. Jak wskazał NSA, nie można przyjąć, że o tej kwalifikacji decyduje sam inwestor. Ustaleń w danej sprawie musi dokonać organ – i na podstawie dostępnych mu i kompletnych okoliczności sprawy. NSA potwierdził, że nie jest uzasadniona praktyka, by określoną kategorię obiektów zawsze uznawać za tymczasowe bądź nie. Na kwalifikację obiektu w tym aspekcie wpływa szereg parametrów technicznych, a te musi wnikliwie zbadać organ. ©℗

Czy wspólnota może dostać pozwolenie na budowę, jeżeli sąd cywilny wstrzymał wykonanie jej uchwały?

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1801/22

► Sentencja. „Uchwały podjęte przez członków wspólnoty mieszkaniowej wyrażające zgodę na wykonanie rozbudowy oraz remontu balkonów oraz upoważnieniu zarządu wspólnoty do przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie i uzyskania wymaganych decyzji administracyjnych nie wywołują skutków prawnych do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed sądem cywilnym, a to wobec udzielonego zabezpieczenia, polegającego na wstrzymaniu wykonania uchwał”.

► Stan faktyczny. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną wspólnoty mieszkaniowej od wyroku WSA w Lublinie z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 562/21. Sprawa ta miała burzliwy przebieg. Wspólnota podjęła uchwały w sprawie wykonania rozbudowy oraz remontu balkonów oraz w sprawie upoważnienia zarządu wspólnoty do przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie i uzyskania wymaganych decyzji administracyjnych. Z uchwałami nie zgodzili się niektórzy członkowie tej wspólnoty, którzy zaskarżyli je do sądu okręgowego, a ten udzielił zabezpieczenia w postaci wstrzymania wykonania uchwał. Jednak zarząd wspólnoty, nie zważając na to, wystąpił o pozwolenie na budowę. Starosta zatwierdził wspólnocie projekt budowlany i udzielił jej pozwolenia na rozbudowę i remont balkonów w zarządzanym przez nią budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Wojewoda lubelski, do którego trafiła skarga członków wspólnoty, utrzymał w mocy decyzję starosty. Jednak WSA uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż zgodził się ze wnoszącymi skargę członkami wspólnoty, że inwestor na moment wydawania zaskarżonej decyzji nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ sąd okręgowy wcześniej wstrzymał wykonanie uchwał:

• wyrażeniu zgody na wykonanie rozbudowy i remontu oraz
• upoważnieniu wspólnoty do wykonania tych prac.

NSA oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że w myśl art. 3 pkt 11 p.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. O ile dla uzyskania pozwolenia na budowę nie jest konieczne udowodnienie przez inwestora, iż prawo to rzeczywiście mu przysługuje, (gdyż w tym względzie, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., wystarczające jest złożenie stosownego oświadczenia), o tyle należy przyjąć, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu, kto faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak ustalił NSA, inwestorem była wspólnota mieszkaniowa, wobec czego zgodę na wykonanie inwestycji polegającej na rozbudowie i remoncie balkonów muszą wyrazić członkowie wspólnoty w formie uchwały, albowiem jest to czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu. Takie uchwały zostały wydane i w oparciu o nie wspólnota wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę. Jednakże w ramach postępowania toczącego się jako skutek zaskarżenia ww. uchwał sąd cywilny udzielił powodom w sprawie cywilnej zabezpieczenia roszczenia przez wstrzymanie wykonania tych uchwał do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Postanowienie to zostało następnie zaskarżone, ale wniesienie zażalenia nie wstrzymuje jednak wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowienie sądu w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia jest natychmiast wykonalne.

► Komentarz. Problem omawiany w orzeczeniu dotyczy wstrzymania skuteczności prawa wspólnoty mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością. Prawo to ma charakter cywilnoprawny. Inwestor potwierdza takie uprawnienie odpowiednim oświadczeniem w trakcie procesu budowlanego. Skoro więc prawo do dysponowania nieruchomością przez wspólnotę na cele budowlane wywodzone jest z uchwał wspólnoty mieszkaniowej, to pozbawienie tych uchwał mocy prawnej na skutek udzielonego w postępowaniu cywilnym zabezpieczenia powoduje, że wspólnota nie może powoływać się na nie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach sprawy wydanie pozwolenia na budowę nie jest dopuszczalne. ©℗

Czy na terenie rodzinnych ogrodów działkowych obowiązują normy planistyczne?

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 marca 2025 r. (sygn. akt II SA/Po 7/25; nieprawomocny)

► Sentencja. „Przepisy ustawy ROD w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych”.

► Stan faktyczny. WSA w Poznaniu oddalił skargę inwestora i stowarzyszenia działkowców na decyzję wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (WINB), który utrzymał w mocy nakaz rozbiórki obiektu gospodarczego o wymiarach 4,14 m x 2,65 m, wydany przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (PINB).

W ocenie PINB i WINB działka, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została przeznaczona pod tereny rolnicze. W planie tym ustalony został zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych oraz zakaz lokalizacji budynków. Organy zgodnie uznały, że obiekt budowlany zrealizowany na parceli narusza zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, a przywrócenie stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie poprzez wydanie nakazu jego rozbiórki.

WSA w Poznaniu w uzasadnieniu orzeczenia oddalającego skargę na decyzję WINB przypomniał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b. altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w ustawie z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (ROD), nie wymagają wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać przymiot legalności. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 p.b. zgłoszenia prac budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej co do zasady (z pewnymi wyjątkami) nie wymaga budowa altany na rodzinnych ogrodach działkowych, posiadającej odpowiednie wymiary, które zostały wskazane w ustawie (tj. zgodnie z art. 2 ust. 9a ustawy o ROD). Tym samym nie ulega wątpliwości, iż na realizację przedmiotowych obiektów inwestor nie musiał uzyskać pozwolenia budowlanego, nie musiał też dokonać zgłoszenia. Jak jednak podkreślił NSA, nie oznacza to jednak niedopuszczalności stosowania do tych obiektów przepisów p.b. Fakt dopuszczenia realizacji przedmiotowych obiektów bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia nie oznacza, iż obiekty te stanowią odrębny element z katalogu definicji objętych p.b. Nadto Sąd wskazał m.in., że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki obowiązuje. W świetle zarzutów skargi należało wyjaśnić, że do terenów rodzinnych ogródków działkowych jak najbardziej znajdują zastosowanie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym pośrednio przesądza art. 19 ust. 2 i art. 76 ustawy o ROD, które odnoszą się właśnie do planów miejscowych i podstaw prawnych funkcjonowania ROD.

► Komentarz. Sąd, uwzględniając zasady funkcjonowania ROD, przedstawił w uzasadnieniu orzeczenia praktyczne ujęcie zasady wolności budowlanej. Prawo do zabudowy nieruchomości nie ma charakteru absolutnego i zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tak samo jak przepisy ustaw określają kształt i zakres prawa wolności budowlanej. Dlatego wolność budowlana na ROD może być ograniczona poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy i takie ograniczenie nie przeczy idei rodzinnych ogrodów działkowych. ©℗