Jeśli gmina zamierza zmienić granicę, nazwę lub siedzibę albo uzyskać dla siebie lub swojej miejscowości status miasta od 1 stycznia 2026 r., ma czas na złożenie wniosku do wojewody tylko do końca I kw. br.

Zmiany terytorialne jednostek samorządu terytorialnego następują co roku 1 stycznia. Od miesiąca mamy więc w Polsce siedem nowych miast i dwie nowo utworzone gminy (Grabówka w woj. podlaskim i Szczawa w woj. małopolskim). W kilku kolejnych gminach lub miastach zmieniły się granice.

Następna szansa na zmiany będzie 1 stycznia 2026 r., ale żeby z niej skorzystać, należy rozpocząć procedurę już teraz i złożyć wniosek do MSWiA za pośrednictwem wojewody do 31 marca br. Wnioski są rozpatrywane do 31 lipca. Analiza wniosków składanych przez samorządy w ostatnich latach pokazuje, na co zwracają uwagę wojewoda, MSWiA i Rada Ministrów przy ich rozpatrywaniu.

Dla kogo status miasta

Według przepisów nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. W sprawach nadawania statusu miasta wniosek gminy powinien zawierać m.in. rys historyczny gminy lub miejscowości objętej wnioskiem, informacje dotyczące struktury zatrudnienia w gminie, dane o zabytkach architektonicznych, kulturowych, wyznaniowych oraz o charakterze i stanie technicznym zabudowy.

Zdecydowana większość wniosków gmin o nadanie statusu miasta w ostatnich latach została rozpatrzona pozytywnie. Za uwzględnieniem konkretnego wniosku przemawiały w szczególności takie okoliczności, jak: cechy funkcjonalno-przestrzenne gminy lub miejscowości potwierdzające ich miejski charakter, istniejąca infrastruktura wodno-kanalizacyjna i gazowa, uwzględnienie potrzeb rozwojowych przyszłego miasta w obowiązujących aktach planowania przestrzennego, istnienie zabytków, stref ochrony konserwatorskiej lub historycznego układu urbanistycznego oraz posiadanie w przeszłości praw miejskich. Istotne było również, aby głównym źródłem utrzymania mieszkańców miejscowości (gminy) była działalność pozarolnicza. Nie bez znaczenia okazywały się również kwestie proceduralne. Wnioski zaakceptowane przez Radę Ministrów były pozytywnie zaopiniowane przez wojewodów oraz miały poparcie znacznej większości mieszkańców.

Zdarzają się również decyzje odmowne. W 2023 r. Rada Ministrów negatywnie odniosła się do wniosku o nadanie statusu miasta dla miejscowości stanowiącej sołectwo (był to Sułów) w gminie miejsko-wiejskiej, której siedzibą władz jest inne miasto (Milicz w woj. dolnośląskim). Pozytywne rozpatrzenie wniosku doprowadziłoby do sytuacji, w której na terenie jednej gminy funkcjonowałyby dwa miasta. W uzasadnieniu odmowy wskazano, że nie ma w Polsce takiego przypadku. Historycznie tworzeniu miast towarzyszyło ustanawianie samorządu miejskiego z odrębnymi władzami – w omawianym przypadku funkcjonowałyby dwa miasta mające wspólne władze.

Argumentem za negatywnym rozpatrzeniem wniosku o zmianę granic może się okazać zła sytuacja finansowa jednostki samorządu terytorialnego

W kilku innych sprawach Rada Ministrów odmówiła nadania praw miejskich miejscowościom ze względu na niewystępowanie typowo miejskiej zabudowy pierzejowej, wyznaczającej granice przestrzeni publicznych, zwłaszcza rynku. Argumentem odmownym było także to, że miejscowości te nie miały wcześniej praw miejskich. W czasie rozpatrywania wniosku z kolei nie miały w pełni rozwiniętej tkanki miejskiej, a układ osadniczy oraz przemysłowy miejscowości był związany z bezpośrednim sąsiedztwem miasta powiatowego i stanowił jego uzupełnienie. We wszystkich tych przypadkach wojewodowie wydali negatywne opinie.

Inne przyczyny odmowy nadania statusu miasta to braki formalne we wnioskach (np. brak wypisu z operatu ewidencyjnego albo mapy ewidencyjnej) oraz naruszenia w zakresie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.

Zmiana granic gminy

Jednym z tematów, które wzbudzają największe emocje i kontrowersje, jest zmiana granic gminy. Wynika to z kształtu przepisów regulujących tę procedurę, które od lat budzą wiele wątpliwości.

Przede wszystkim przepisy ustawowe nie uwzględniają w wystarczający sposób ochrony samodzielności oraz zabezpieczenia interesów gminy. Na tę kwestię zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny już w postanowieniu z 12 maja 2009 r. (sygn. akt S 3/09). Zasygnalizował w nim Sejmowi potrzebę stworzenia mechanizmów zabezpieczających jednostki samorządu terytorialnego przed zmianami ich granic.

Sama zmiana granic gmin wymaga spełnienia przesłanek ustawowych oraz przeprowadzenia określonej procedury. Działania, które należy podjąć, zależą od tego, na czyj wniosek prowadzone jest postępowanie – strony rządowej czy rady gminy. W pierwszym przypadku wymagane jest zasięgnięcie przez MSWiA opinii rad gmin. Zanim rada wyda opinię, musi przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami. Jeśli zmiana granic gminy pociągnie za sobą zmianę granic powiatów lub województw, dodatkowo należy uwzględnić opinie rad powiatów lub sejmików województw.

Jeżeli rada nie wyrazi opinii w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o opinię, wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony. Ponadto nie trzeba przeprowadzać konsultacji z mieszkańcami, w przypadku gdy zorganizowane zostanie referendum lokalne w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w przypadku zmiany granic gminy Kleszczów na rzecz gminy Bełchatów (wszczęcie procedury zainicjował wojewoda łódzki).

Jeśli zmiany mają być wprowadzone na wniosek rady gminy, trzeba przedłożyć dokumentację składającą się z trzech elementów:

  • wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku,
  • opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw – opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw, a także
  • opinii wojewody właściwego dla gminy lub gmin objętych wnios kiem.

Szczegółową procedurę określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wnios ków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz.U. z 2014 r. poz. 310).

Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o samo rządzie gminnym wymaga, aby ustalenie i zmiana granic gmin były dokonywane w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. Z uwagi na często sporne interesy gmin uczestniczących w procedurze dużą rolę odgrywa przedstawienie konkretnych argumentów uzasadniających, że te okoliczności w danej sytuacji zachodzą. Istotne zatem jest ujęcie w uzasadnieniu wniosku oraz dołączonych do niego dokumentach wszelkich informacji o infrastrukturze społecznej i technicznej oraz układzie urbanistycznym i charakterze zabudowy danego terenu.

Trzeba także pamiętać o treści art. 4d ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów nie przeprowadza zmian polegających na tworzeniu, łączeniu, dzieleniu i znoszeniu gmin oraz ustalaniu ich granic, jeżeli: dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego lub gmina w zmienionych granicach, lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na 31 grudnia roku poprzedzającego. Dane poświadczające, że takie okoliczności nie występują, wraz z uzasadnieniem, to obligatoryjny element wniosku w sprawie zmiany granic gminy.

Warto zauważyć, że argumentem za negatywnym rozpatrzeniem wniosku o zmianę granic może się okazać zła sytuacja finansowa jednostki samorządu terytorialnego, która miałaby w wyniku zmian utracić część terenów (potwierdzona opiniami regionalnej izby obrachunkowej). Zmiana mogłaby bowiem doprowadzić do pogłębienia trudnej sytuacji finansowej.

Przy rozpatrywaniu wniosków o zmianę granic uwzględnia się także potrzebę stabilności granic gmin. Dlatego zazwyczaj negatywnie rozpatrywane są wnioski dotyczące terenów, które zostały objęte zmianami w niedalekiej przeszłości. W tym zakresie, poza argumentami dotyczącymi stabilności granic, wskazuje się także na zbyt krótki okres obowiązywania zmian, niedający możliwości rzetelnej oceny ich skutków.

Zmiana nazwy

Zmiana nazwy gminy lub powiatu, a także siedziby ich władz nie jest uwarunkowana żadną przesłanką ustawową. Przepisy stanowią, że w sprawach ustalania i zmiany nazw gmin oraz powiatów i siedzib ich władz wniosek powinien zawierać treść proponowanej zmiany wraz z uzasadnieniem, określenie szacunkowych kosztów jednorazowych i stałych wprowadzenia proponowanej zmiany, a także wyniki konsultacji z mieszkańcami. W przypadku samorządu powiatowego wniosek dodatkowo musi zawierać informacje o siedzibach powiatowych służb, inspekcji i straży oraz innych terenowych organów administracji rządowej – przed przeprowadzonymi zmianami i po nich.

Praktyka pokazuje, że wnioski o zmianę nazwy dotyczą zarówno gmin, jak i powiatów. Podjęcie decyzji o zmianie nazwy powiatu opiera się na weryfikacji wymogu, czy proponowana nazwa powiatu jest jednoznaczna i umożliwia identyfikację obszaru objętego jego granicami. W ostatnich latach swoją nazwę próbowały zmienić np. dwa powiaty w woj. dolnośląskim. Powiat jeleniogórski z sukcesem został przemianowany w 2020 r. na powiat karkonoski, ale Rada Ministrów odmówiła w 2024 r. powiatowi wałbrzyskiemu zmiany nazwy na powiat sudecki. W uzasadnieniu odmowy wskazano, że zaproponowana nazwa nie realizuje wymogów, jest bowiem adekwatna w równym stopniu wobec powiatu wałbrzyskiego, jak i pozostałych siedmiu powiatów leżących na obszarze Sudetów. Zaproponowana nazwa wzbudziła również poważne wątpliwości innych wspólnot samorządowych, w tym sąsiednich powiatów, oraz uzyskała negatywną opinię wojewody dolnośląskiego.

Rada Ministrów przy rozpatrywaniu wniosków o zmianę nazwy gminy bierze pod uwagę wiele różnych czynników. W przypadku gmin wiejskich, które znajdują się wokół gmin miejskich i mają podobne nazwy (np. miasto Słupsk i gmina Słupsk przemianowana od 2024 r. na gminę Redzikowo), uwzględniono chęć budowy własnych marki i wizerunku, lokalizację wielu instytucji społecznych, kulturalnych i sportowych, a także obecność wojskowych instytucji ogólnokrajowych i międzynarodowych w Redzikowie. Jako korzyść zmiany wskazano również zniwelowanie pomyłek komunikacyjnych, adresowych czy pocztowych, które zdarzały się pomiędzy gminą Słupsk a miastem Słupsk. ©℗