Czas na rozliczenie włodarzy – absolutorium i wotum zaufania

Instytucje absolutorium i wotum zaufania mają różną historię, ta druga jeszcze niezupełnie okrzepła.

► Instytucja absolutorium dla wójtów, burmistrzów i prezydentów miast weszła w życie 27 października 2002 r., co wiązało się z wdrożeniem w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) regulacji dotyczących bezpośrednich wyborów organu wykonawczego gminy. Wcześniej absolutorium odnosiło się do zarządu gminy. Instytucja absolutorium funkcjonuje też w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) i w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

► Wotum zaufania jest ściśle związane z raportem o stanie gminy, powiatu i województwa. Zostało wprowadzone do systemu prawa ustawą zmieniającą przepisy ustaw samorządowych, która weszła w życie 31 stycznia 2018 r., ale praktyczne zastosowanie znalazło w kadencji 2018–2024. Wprowadzenie obowiązku przygotowania raportu o stanie danej JST ustawodawca argumentował koniecznością przeprowadzenia corocznej debaty w tej kwestii, z udziałem mieszkańców, połączonej właśnie z udzieleniem wotum zaufania organowi wykonawczemu.

Powołane w ubiegłorocznych wyborach samorządowych rady gmin już po raz drugi będą podejmować uchwały absolutoryjne i o udzieleniu wotum zaufania. W ubiegłym roku dla nowo powołanych wójtów, burmistrzów miały wymiar formalny. Z uwagi na rok wyborczy nie mogły bowiem stanowić oceny działalności nowo ukształtowanych wówczas organów wykonawczych. Swoją rolę pełniły wówczas jedynie względem osób piastujących urzędy (czy wchodzących w skład organów kolegialnych) przez kolejną kadencję.

W praktyce przy interpretacji przepisów dotyczących omawianych kwestii powstaje wiele wątpliwości. Dlatego w poradniku przedstawiamy podstawowe regulacje związane z rozliczeniem organów wykonawczych gmin, powiatów oraz województw i odpowiadamy na wiele pytań i wątpliwości, sięgając przy tym do najnowszych orzeczeń sądów administracyjnych i regionalnych izb obrachunkowych.

Kompetencja rady: ocena włodarza

Ustawodawca powierzył radzie gminy (oraz radzie powiatu i organowi stanowiącemu województwa, czyli sejmikowi) nie tylko zadanie stanowienia prawa miejscowego, lecz także sprawowania nadzoru nad organem wykonawczym, czyli odpowiednio: wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta czy zarządem powiatu lub województwa.

Zależność organu wykonawczego gminy od organu stanowiącego wynika bezpośrednio z art. 30 ust.3 u.s.g., w myśl którego „w realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy”. Zależność ta przejawia się m.in. w konieczności dokonania przez radę gminy oceny działania wójta. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 i 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady zastrzeżone jest:

• uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu, podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu;
• rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu.

Jaka jest rola komisji rewizyjnej?

Działalność kontrolna organu stanowiącego względem organu wykonawczego wykonywana jest przede wszystkim przez komisję rewizyjną (co wynika z art. 18a ust. 1 u.s.g.). Ustawa przewiduje dla komisji rewizyjnej szczególną rolę, zwłaszcza przy udzielaniu absolutorium z wykonania budżetu. Dla sprawnego realizowania funkcji kontrolnej rada powołuje komisję rewizyjną. Jednak komisja rewizyjna (co należy wyraźnie podkreślić) nie jest organem kontrolnym gminy, a jedynie aparatem pomocniczym (wewnętrznym) rady gminy, za którego pomocą rada wykonuje swoją funkcję kontrolną. Innymi słowy: komisja rewizyjna, dokonując czynności kontrolnych, nie działa samodzielnie, może bowiem wykonywać te czynności wyłącznie w zakresie i trybie ustalonych przez radę i przedstawia radzie wyniki kontroli wraz ze stosownymi wnioskami. Rozstrzygnięcie w sprawie objętej kontrolą należy wyłącznie do rady gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 25/23).

Jak należy rozumieć zadanie rady gminy ustalania kierunków działania wójta?

Wyłączną kompetencją rady gminy jest stanowienie o kierunkach działania wójta oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Jak wskazał NSA w wyroku z 6 marca 2025 r. (sygn. akt III OSK 2265/23) z zawartego w tym przepisie zwrotu „stanowienie o kierunkach jego działania” wynika, iż uchwała rady nie może stanowić podstawy do nakładania na wójta przez radę gminy obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania. Wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała o ustanowieniu kierunku działania wójta winna określać cele podstawowe (programy, strategie), które ma realizować przez swoje działania wójt. Powinna tym samym odnosić się do realizacji tych funkcji administracyjnych, których realizację rada gminy uznaje w danym momencie za pierwszoplanową (wyrok NSA z 2 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2900/21).

Jakie możliwości rozliczenia wójta ma rada gminy?

Odrębność instytucjonalna w funkcjonowaniu obu organów nie oznacza ich wzajemnej niezależności. Coroczna i kompleksowa ocena pracy organu wykonawczego przez inny organ gminy dokonywana jest w ramach instytucji absolutorium i udzielania wotum zaufania. Okres podejmowania tych uchwał w samorządzie to swoisty czas rozliczeń.

Omawiane w niniejszym poradniku instytucje prawne absolutorium i wotum zaufania będą w szczególności stanowić o rozliczeniach z określonych przez radę kierunków działania wytyczonych wójtowi. W praktyce pojawia się jednak często pytanie: jak rada może dokonać rozliczeń w ramach absolutorium, skoro kształt budżetu zależy od treści uchwały podejmowanej przez nią? Odpowiedzi na ten temat dostarcza coraz bogatsze orzecznictwo sądów administracyjnych i regionalnych izb obrachunkowych. Jak stwierdziło RIO we Wrocławiu w uchwale z 22 sierpnia 2022 r. (nr 63/2022) „W procesie udzielania absolutorium należy uzyskać odpowiedź m.in. na pytanie, czy winą za rozbieżności w budżecie można obciążyć organ wykonujący budżet, czy też są one wynikiem obiektywnych przesłanek. Są to kryteria prawidłowo przeprowadzonej kontroli absolutoryjnej”.

Z kolei WSA w Białymstoku w wyroku z 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 89/22) wskazał między innymi, że przy procedurze udzielania wotum zaufania znaczenie ma uzasadnienie oceny. „Na organach władzy publicznej spoczywa obowiązek uzasadnienia swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Brak uzasadnienia uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia”.

Na szczeblach powiatu i województwa

Opisana zależność pomiędzy organami danej JST występuje także na szczeblu powiatowym oraz wojewódzkim, przy czym ocena dotyczy organów kolegialnych. Wynika to odpowiednio m.in. z art. 12 pkt 4, 6, 6a u.s.p., art. 16 ust. 1 u.s.p., art. 18 pkt 10 i 10a u.s.w. i art. 30 ust. 1 u.s.w. Są przy tym oczywiście pewne odmienności. Między innymi o ile w przypadku gminy rolą rady jest zainicjowanie przeprowadzenia referendum odwoławczego, to w przypadku powiatu i samorządu województwa – ustawodawca pozostawił bezpośrednią procedurę odwoławczą, która jest inicjowana na sesji przez radnych.

Znaczenie komisji rewizyjnej i RIO

W procedurze udzielania absolutorium biorą udział również komisja rewizyjna oraz regionalna izba obrachunkowa.

Komisja rewizyjna jest organem wewnętrznym rady gminy, przez nią powoływanym obowiązkowo. Jej zadaniem jest kontrola działalności:

• wójta,
• gminnych jednostek organizacyjnych oraz
• jednostek pomocniczych gminy.

W skład komisji rewizyjnej zgodnie z art. 18a ust. 1 u.s.g. wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady.

Komisja jest ustawowo upoważniona do opiniowania wykonania budżetu przez gminę i wystąpienia z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielania lub nieudzielenia absolutorium wójtowi (art.18a ust. 3 u.s.g.). Należy zwrócić uwagę na zależność pomiędzy dwoma wskazanymi wyżej, wyraźnie wyodrębnionymi zadaniami komisji: od tego, w jaki sposób zaopiniuje wykonanie budżetu, zależy, czy będzie opowiadała się za udzieleniem bądź nieudzieleniem wójtowi absolutorium.

Poniżej odpowiadamy na pytania dotyczące samorządu szczebla gminnego, ale podobne rozwiązanie przewidują art. 16 u.s.p. (samorząd powiatowy) oraz art. 30 u.s.w. (samorząd województwa). Uniwersalny charakter mają przywołane regulacje u.f.p. i u.r.i.o.

Co komisja rewizyjna bierze pod uwagę formułując wniosek w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium?

Komisja w trakcie procedowania swojego stanowiska (opinii) bierze pod uwagę:

• sprawozdanie finansowe (rozpatruje je);
• sprawozdanie z wykonania budżetu wraz z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej o tym sprawozdaniu; informację o stanie mienia JST;
• opinię z badania przez biegłego rewidenta, w przypadku gdy JT jest obowiązana do badania sprawozdania finansowego (zgodnie z art 270 ust. 2 u.f.p.).

Wniosek o (nie)udzielenie absolutorium wójtowi jest bezpośrednio związany z opinią komisji dotyczącą wykonania budżetu. Komplementarność opinii i wniosku czasami wynika z faktu, iż opinia często stanowi uzasadnienie wniosku w przedmiocie absolutorium. Stanowisko wyrażone przez komisję rewizyjną w opinii musi uwzględniać stanowisko RIO (także wyrażone w ramach opinii).

Jakie zadania i kompetencje ma RIO w związku z procedurą absolutoryjną?

Rola RIO w procedurze udzielania absolutorium organowi wykonawczemu JST wynika z przypisanych jej ustawowo zadań, szczegółowo opisanych w u.r.i.o. RIO są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej m.in. JST. To względem tych organów właśnie zachodzi domniemanie kompetencji kontrolnych w zakresie spraw finansowych. Przy czym przepisy wyraźnie wskazują, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy JST w sprawach absolutorium (art. 11 ust. 1 pkt 6 u.r.i.o.).

Z art. 13 pkt 5 u.r.i.o. wynika z kolei, że zadaniem RIO jest m.in. wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia JST i objaśnieniami. Ponadto zadaniem RIO jest wydawanie:

• opinii o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących JST w sprawie absolutorium oraz
• opinii w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium (art. 13 pkt 8 u.r.i.o.).

W sprawach tych RIO wydaje opinię w terminie 14 dni (art. 19 ust. 3 u.r.i.o.). W konsekwencji RIO bierze udział w szeroko rozumianej procedurze absolutoryjnej na wielu jej etapach, począwszy od opiniowania sprawozdania z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami, następnie na etapie formułowaniu opinii przez komisję rewizyjną przed podjęciem uchwały, i także na etapie nadzorczym, weryfikując uchwałę absolutoryjną.

Kiedy komisja rewizyjna przedkłada swój wniosek radzie?

Komisja rewizyjna ma czas na złożenie wniosku dotyczącego absolutorium od momentu złożenia sprawozdania finansowego przez zarząd JST (w przypadku gmin: wójta, burmistrz, prezydenta miasta), tj. w praktyce – od 31 maja (data przekazania sprawozdania finansowego przez organ wykonawczy JST do rady gminy) do 15 czerwca (art. 270 ust. 3 u.f.p.) – wraz z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Czy wniosek komisji rewizyjnej jest wiążący dla radnych?

Początkowo sądy przychylały się ku koncepcji przyznawania wnioskom o udzieleniu absolutorium mocy wiążącej, tak np. w wyroku NSA z 7 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Po 1091/96. Aktualnie przyjmuje się, że wniosek komisji rewizyjnej nie przybiera formy dyspozycji, a wyłącznie propozycji niewiążącej radę (wyrok NSA z 2 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 225/08). Zgodnie z tą koncepcją rada ma obowiązek wziąć pod uwagę wniosek komisji, a następnie musi nad nim zagłosować – niezależnie od tego, czy stanowisko przyjęte przez komisję we wniosku jest za, czy też przeciw udzieleniu absolutorium wójtowi.

Jak wskazał w jednym z wyroków NSA, dopuszczalne jest podjęcie uchwały dotyczącej udzielenia absolutorium zarządowi powiatu, także w przypadku, gdy komisja rewizyjna wystąpiła z wnioskiem o nieudzielanie absolutorium, w następstwie którego nie podjęto uchwały w sprawie nieudzielania absolutorium (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 521/13). Takie rozumienie omawianej instytucji jest spójne z samym zamysłem komisji rewizyjnej, będącej instytucją kontrolną, a nie nadzorczą. Ma jedynie dostarczać radzie gminy informacji o nieprawidłowościach w działalności m.in. wójta.

Raport o stanie JST

Wójt co roku do 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy – tak wynika z art. 28aa ust. 1 u.s.g. Dokument ten jest następnie przedmiotem debaty z udziałem mieszkańców, która odbywa się podczas sesji absolutoryjnej.

Instytucja raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu oraz województwa) jest stosunkowo młoda. Została wprowadzona do systemu prawa na podstawie ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych; dalej: nowelizacja). Uzasadnienie załączone do projektu nowelizacji wskazuje, iż wprowadzenie tego mechanizmu ma na celu zapewnienie społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej JST, pochodzących z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują.

Co powinien zawierać raport o stanie gminy?

Treść raportu o stanie gminy (analogicznie: powiatu, województwa), wynika wprost z przepisów prawa rangi ustawowej. Wójt w raporcie o stanie gminy powinien, biorąc pod uwagę wymogi wskazane w art. 28aa ust. 2 u.s.g zawrzeć podsumowanie swojej działalności w roku poprzednim, w szczególności realizację:

• polityk,
• programów i strategii,
• uchwał rady gminy,
• budżetu obywatelskiego.

Analogicznie stanowią: art. 30a ust. 2 u.s.p. oraz art. 34a ust. 2 u.s.w.

Raport o stanie gminy miał zgodnie z uzasadnieniem projektu nowelizacji z 2018 r. aktywizować mieszkańców do zabierania głosu w debacie nad realizacją rocznych zadań organu wykonawczego. W praktyce – jak wskazuje się w piśmiennictwie – nie do końca udało się ten zamysł wdrożyć. Niestety często bywa tak, że raporty przepełnione są informacjami niekoniecznie mającymi znaczenie dla realizacji punktów wskazanych w przepisie w stosunku rok do roku, co powoduje mniejszą czytelność takowych. To z kolej przekłada się na niewielkie zrozumienie przez mieszkańców samego raportu (na podstawie analizy „Czego (nie) dowiedzieliśmy się z raportów o stanie gminy?” Dawida Sześciło oraz Bartosza Wilka – Fundacja imienia Stefana Batorego). Niewątpliwie jest to efekt tego, że przepisy ustawy nie precyzują stopnia szczegółowości omawianego dokumentu.

Czy rada powinna określić w uchwale szczegółową zawartość raportu?

Jak wynika z art. 28aa ust. 3 u.s.g. „rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu”. Nie jest to zatem jej obowiązkiem i w praktyce można poprzestać na lakonicznych sformułowaniach ustawowych i na ich podstawie przygotować raport. Nie wydaje się jednak, aby taki stan rzeczy mógł się utrzymać – nawet w tych JST, w których organ wykonawczy ma większość w organie stanowiącym. W związku z powyższym konieczne będzie uchwalenie reguł, na podstawie których raport zostanie przygotowany. Reguły te to zarówno rozwiązania proceduralne, jak i merytoryczne wskazujące, jakie zagadnienia powinny się znaleźć w raporcie i zostać przedstawione przez organ wykonawczy na sesji (tak: P. Dembkowski I P.J. Suwaj (w: P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa 2023, komentarz do art. 28aa u.s.g., Legalis/el.).

Co radni regulują w uchwale?

W piśmiennictwie podkreśla się, że regulamin w sprawie szczegółowych wymogów raportu o stanie gminy przyjęty uchwałą rady na podstawie art. 28aa ust. 3 u.s.g. powinien być precyzyjny. Badania dotyczące treści tych uchwał prowadzone przez Fundację im. Stefana Batorego (D. Sześciło, B. Wilk, „Czego (nie) dowiedzieliśmy się z raportów”) wskazują, że w praktyce radni najczęściej skupiali się na określeniu, jakich treści oczekują od raportu. Wśród wskazywanych w uchwałach obszarów, które należy w nim opisać najczęściej wymieniano:

• inwestycje gminne,
• oświatę i wychowanie,
• kulturę,
• sport i rekreację,
• pomoc społeczną,
• ochronę środowiska naturalnego,
• pożytek publiczny,
• drogi publiczne,
• gospodarkę odpadami,
• finanse gminy,
• gospodarkę komunalną i przestrzenną,
• ochronę zdrowia,
• przedsięwzięcia prorodzinne,
• finansowanie gminnych jednostek organizacyjnych, partycypację społeczną i budżet obywatelski,
• demografię,
• lokalny rynek pracy,
• nadzór właścicielski,
• samorządowe instytucje kultury.

Uchwała powinna określać sposób przedkładania raportu w formie papierowej i elektronicznej oraz jego publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, raport ma charakter aktu niewładczego, nie musi więc precyzyjnie trzymać się granic wyznaczonych treścią art. 28aa u.s.g. Z punktu widzenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) pożądane jest wyjście w zakresie treści raportu poza ustawowe minimum (tak: P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa 2023, komentarz do art. 28aa u.s.g., Legalis/el).

Kto przygotowuje raport?

Odpowiedzialny za przygotowanie raportu jest organ wykonawczy. W praktyce jednak – jak potwierdzają badania – poszczególne części raportu przygotowują pracownicy odpowiednich referatów lub wydziałów wchodzących w skład struktury organizacyjnej urzędu gminy.

Można założyć, że koordynatorem prac nad raportem będzie sekretarz urzędu. Nie można wykluczyć, że w toku prac nad raportem organ wykonawczy będzie udzielał wytycznych pracownikom urzędu przygotowującym raport (tak: P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa 2023, komentarz do art. 28aa u.s.g., Legalis/el.)”.

Przygotowany projekt raportu musi być zaakceptowany przez wójta (burmistrza, prezydenta).

Jaki wpływ ma raport o stanie JST na udzielenie wotum zaufania?

Zgodnie z art. 28aa u.s.g. po przedstawieniu przez wójta – co roku do 31 maja – raportu o stanie gminy, na sesji przeprowadza się nad nim debatę, a następnie rada głosuje nad (nie) udzieleniem wotum zaufania wójtowi. To raport stanowi podstawę dokonywanej przez radnych oceny i warunkuje możliwość głosowania nad działalnością wójta. Co istotne, to nie treść raportu determinuje treść uchwały rady (inaczej mówiąc: raport może przedstawiać gminę w idealnym stanie, ale radni mogą ocenić, że jest inaczej). Zdecydowanie jednak organ wykonawczy JST powinien starannie go opracować.

Wotum zaufania

To instrument oceny pracy organu wykonawczego w ostatnim roku. Formalnie organ stanowiący dokonuje jej na podstawie raportu o stanie JST – po zapoznaniu się z nim i po odbyciu debaty z udziałem mieszkańców.

Jednak w praktyce ocena ta ma zwykle wymiar polityczny. Stanowi też wyraz zewnętrzny stosunku rady do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czy zarządu. Co jednak istotne procedura może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum o odwołaniu wójta (bądź do procedowania uchwały o odwołaniu zarządu – w przypadku samorządów powiatów i województw). W tabeli 1 zestawiamy podstawowe regulacje prawne.

Ważne! Wotum zaufania występuje na każdym szczeblu samorządu terytorialnego. Choć z założenia to ta sama instytucja, to jednak jej konstrukcja prawna na poszczególnych szczeblach nie jest jednolita – różnice są znaczne.

Jakie są cechy wspólne wotum zaufania w każdej JST?

• Jest ściśle związane z rozpatrywaniem raportu o stanie danej JST.Jest wyłączną kompetencją organu stanowiącego JST i nie może być przeniesiona na inny podmiot.
• Głosowanie uchwały odbywa się po przeprowadzeniu debaty (ściślej: umożliwieniu debatowania) nad raportem o stanie JST.
• Uchwała jest podejmowana bezwzględną większością głosów ustawowego składu organu stanowiącego.
• Niepodjęcie uchwały jest jednoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Co różni wotum zaufania na poszczególnych szczeblach samorządu terytorialnego?

• W gminie jest wyrażane względem organu wykonawczego monokratycznego, czyli burmistrza, wójta lub prezydenta?
• W powiecie i województwie – jest głosowane wobec organu kolegialnego (zarządu).
• Na poziomie powiatu i województwa już jednorazowe nieudzielenie wotum jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołaniu organu wykonawczego. Skutek podjęcia uchwały o odwołaniu zarządu następuje z mocy przepisów. Decyzję o odwołaniu podejmuje rada w procedurze opisanej w u.s.p lub u.s.w.
• W gminie dopiero dwukrotne i następujące po sobie nieudzielenie wotum wójtowi powoduje możliwość podjęcia przez radę uchwały o przeprowadzeniu referendum o odwołaniu wójta.

Jaki jest związek wotum zaufania z raportem o stanie JST?

O raporcie o stanie gminy stanowi jeden przepis w ustawie samorządowej, który jednocześnie traktuje o wyrażaniu wotum zaufania (art. 28aa u.s.g., a w przypadku powiatów i województw – odpowiednio: art. 30a u.s.p., art. 34a u.s.w.).

Organ wykonawczy musi przedstawić raport radzie (odpowiednio: sejmikowi). Nad raportem należy przeprowadzić debatę według reguł opisanych ściśle przez ustawę. To element rozpatrywania raportu, który ma miejsce na sesji absolutoryjnej. Ustawodawca zastrzega, że debata nad wotum zaufania koniecznie musi się odbyć przed procedowaniem absolutorium.

Samo głosowanie nad wotum zaufania odbywa się po zakończeniu debaty nad raportem.

Jaki okres działalności organu wykonawczego obejmuje uchwała o wyrażeniu wotum?

Skoro uchwała w przedmiocie wotum ma być podejmowana co roku, to logiczne jest, że powinna odnosić się do ostatniego roku działalności organu wykonawczego. Ten „ostatni rok” oznacza rok kalendarzowy. Gdyby miało być inaczej, to ustawa musiałby na to wprost wskazywać. Ponadto wtedy okres objęty raportem mógłby być inny w każdej JST.

Dlaczego wotum proceduje się przed absolutorium?

Ta kolejność wydaje się przypadkowa, ale tylko z pozoru, choć przepisy prawa wprost nie wskazują na jej znaczenie i skutki naruszenia. Wotum ma odnosić się do całokształtu działalności organu wykonawczego w poprzednim roku, ale obok oceny dokonywanej w ramach absolutorium. To drugie odnosi się do pracy organu wykonawczego w obszarze wykonywania budżetu. Wotum nie powinno zatem odnosić się do tej kwestii, mimo iż raport o stanie JST w praktyce do tych kwestii się odnosi.

Czy debata powinna obejmować tylko zagadnienia objęte raportem?

O ile przepisy wskazują, co powinien obejmować raport o stanie gminy (co może zostać doprecyzowane stosowną uchwałą rady gminy), o tyle nie regulują już tego, jakie zagadnienia można poruszać w trakcie debaty. Trudno jednakże byłoby wyważyć prawo do zajmowania głosu w debacie z tym, o czym debatujący mogą mówić. Natomiast skutki do naruszenia prawa do wypowiedzi w debacie mogą być daleko idące.

Czy na sesji wójt musi odczytać raport o stanie gminy?

Art. 28aa ust. 5–8 u.s.g. określa wyłącznie zasady przeprowadzana debaty, która odbywa się nad raportem o stanie gminy, i po której następuje głosowanie w przedmiocie uchwały o udzieleniu wotum zaufania. Przepisy nie nakazują odczytywania treści raportu na sesji, co w praktyce także nie występuje. Umożliwia się jednakże wójtowi zaprezentowanie najważniejszych elementów tego raportu. Wystąpienie to ustawodawca pozostawił uznaniu organu wykonawczego.

Czy wynik debaty ma wpływ na udzielenie wotum?

Ustawa nie wskazuje, czy wynik debaty powinien determinować udzielenie bądź nie wotum zaufania. Skoro tak, to takiego związku – pomiędzy raportem, debatą nad nim oraz wotum zaufania – nie można wywodzić z przepisów prawa.

Rozważania w tym zakresie nie są jednakże pozbawione sensu. Ujawnia się on bowiem w problematyce sporządzania uzasadniania do uchwały o wotum zaufania, choć z drugiej strony można zauważyć, że nie jest ono przygotowywane razem z projektem uchwały. Trudno bowiem sporządzać uzasadnienie przed debatą, po której od razu głosuje się nad uchwałą. Ważne jest także to, że wszystkie te czynności odbywają się kolejno po sobie, na tej samej sesji.

NSA w postanowieniu z 26 listopada 2024 r. (sygn. akt III OSK 5635/21) wskazał, że żaden przepis u.s.g. ani innej ustawy nie gwarantuje wójtowi udzielenia wotum zaufania nawet w przypadku, gdyby raport o stanie gminy wskazywał na same jego osiągnięcia.

• Orzeczenie 1

Czy wotum zaufania można ograniczyć do osoby, która pełniła funkcję w konkretnym okresie?

WSA we Wrocławiu w wyroku z 5 listopada 2020 r. (sygn. akt III SA/Wr 283/20):

„Instytucja wotum zaufania dotyczy udzielenia wotum zaufania wójtowi/burmistrzowi jako organowi wykonawczemu, a nie udzielenia wotum zaufania osobie, która tę funkcję piastuje. Głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania następuje po debacie nad przedstawionym przez wójta/burmistrza raportem o stanie gminy, który «obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim». Istota raportu nie sprowadza się więc do przedstawienia działań podejmowanych przez osobę piastującą funkcję wójta/burmistrza za okres, kiedy pełniła ona tę funkcję, ale dotyczy działania organu wykonawczego w poprzednim roku. Nie znajduje tym samym Sąd podstaw prawnych, aby ograniczyć rozpatrywanie przez radę raportu o stanie gminy (debatę w tym zakresie) do okresu, w którym dany wójt (burmistrz) przedstawiający raport o stanie gminy, pełnił funkcję. Jednocześnie jednak to wójt (osoba piastująca funkcję) sporządza raport, a zatem w jego treści ma możliwość (a wręcz powinność) zawarcia wszystkich informacji, które dotyczą działalności wójta w poprzednim roku, w tym ujęcia informacji o zmianie osoby piastującej tę funkcję oraz przedstawienia sytuacji gminy na moment podejmowania przez niego funkcji i jego udziału w zaistniałym stanie; nie jest to również wykluczone w trakcie debaty. (…) Zdaniem Sądu, zmiana osoby piastującej funkcję wójta stanowi niejako element stanu faktycznego obrazującego stan gminy i obrazującego działalność wójta w poprzednim roku. Ponadto niewątpliwie zarówno radni, jak i mieszkańcy gminy (którzy mają zagwarantowany udział w debacie) mają świadomość, od kiedy wójt/burmistrz pełni funkcję (organ wykonawczy w gminie pochodzi z wyborów powszechnych). Tym samym rozpatrzenie raportu o stanie gminy, a następnie decyzja o wotum zaufania, wyrażająca się w niej ocena raportu i działalności wójta, winny obejmować pełną perspektywę działań podejmowanych przez wójta w poprzednim roku, w tym w uwzględniać zmianę osoby piastującej tę funkcję. Głosując nad wotum zaufania radnym musi również towarzyszyć świadomość i odpowiedzialność za swoją decyzję przed mieszkańcami gminy, ponieważ obrady są transmitowane i dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy”.

Ważne! Podczas debaty nad raportem o stanie gminy radni oceniają sprawowanie urzędu, a nie działalność konkretnej osoby wykonującej obowiązki organu. Nie ma zatem wątpliwości, że tegoroczne głosowania nad wotum zaufania powinny obejmować działalność wójtów w całym 2024 r.

Czy debata nad raportem musi się faktycznie odbyć?

Na to pytanie odpowiedział m.in. WSA w Szczecinie w prawomocnym wyroku z 24 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Sz 978/21). Zdaniem sądu „przeprowadzenie debaty nad raportem o stanie gminy ma charakter wymogu proceduralnego, który nie musi zostać skonsumowany poprzez zabranie głosu przez radnych. Istotne jest wyłącznie to, czy z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia. Z art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany”.

W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia WSA wskazał, że w literaturze przedmiotu na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony – podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, wyd. II, Warszawa 2018, LEX/el.).

Jakie warunki musi spełnić mieszkaniec, aby przewodniczący dopuścił go do głosu podczas dyskusji nad raportem o stanie gminy?

Możliwość zabrania głosu w debacie nad raportem o stanie JST wiąże się z uprzednim dopełnieniem kilku formalności.

Mieszkaniec, który chciałby zabrać głos podczas debaty, składa do przewodniczącego rady pisemne zgłoszenie.

Zgłoszenie musi być poparte odpowiednią liczbą podpisów: w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców – muszą być to podpisy co najmniej 20 osób, a w gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 50 osób.

Zgłoszenie składa się najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który zwołana została sesja, podczas której ma zostać przedstawiany raport o stanie gminy.

• Orzeczenie 2

Czy mieszkańcy mogą zabierać głos?

Wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 4227/21):

„W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos. To z kolei przyznanie zainteresowanym prawa do wypowiedzi na forum sesji, co nie jest gwarantowane w przypadku innych uchwał czy w ogóle w przebiegu sesji. Prawo przewiduje zasadniczo możliwość wstępu na sesję, ale to od regulacji obowiązujących w danej JST zależeć będzie, czy udział ten może zostać połączony z zabraniem głosu, a jeżeli tak – to na jakich warunkach”.

Jak prawidłowo ustalić kolejność osób biorących udział w debacie?

W myśl art. 28aa ust. 8 zdanie drugie i trzecie u.s.g. „Mieszkańcy są dopuszczani do głosu według kolejności otrzymania przez przewodniczącego rady zgłoszenia. Liczba mieszkańców mogących zabrać głos w debacie wynosi 15, chyba że rada postanowi o zwiększeniu tej liczby”. Nie każdy zainteresowany zatem będzie mógł przedstawić swoje stanowisko na sesji, działa zasada: kto pierwszy, ten lepszy. Ponadto przepisy nie gwarantują nieskrępowanej czasowo wypowiedzi osób spoza grona radnych.

Jak ustalić, czy osoba zgłaszająca się do udziału w debacie jest mieszkańcem uprawnionym do zabrania głosu?

W tej kwestii ustawa milczy. W doktrynie wskazuje się, że ustawodawca nie stanowi, na jaką datę się ustala liczbę mieszkańców, od której zależy liczba osób popierających zgłoszenie zamierzającego zabrać głos, ale względy logiki nakazywałyby przyjąć stan mieszkańców na 31 grudnia tego roku, którego dotyczy raport. Ustawodawca nie określa również, czy mieszkańcy zamierzający zabrać głos muszą uzyskać poparcie osób zameldowanych w danej gminie czy dowolnych. Ustawodawca milczy też w sprawie możliwości udzielenia poparcia przez jednego mieszkańca dla kilku osób. Nie wypowiada się ponadto w kwestii wieku zabierających głos czy udzielających poparcia.

Wydaje się, że interes społeczności lokalnej wymaga, aby poparcie pochodziło od mieszkańców danej JST, jedna osoba może udzielić poparcia tylko jednemu kandydatowi, który chce zabrać głos. Należy przeciwdziałać w samorządzie sterowaniu takimi decyzjami gremiów partyjnych. De lege ferenda należałoby postulować, aby dyskusja nad raportem nie wykluczała młodzieży od zabierania głosu, jak i udzielania poparcia tym, którzy chcieliby wypowiedzieć się na temat raportu. Zwiększenie więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, o których mowa w uzasadnieniu do znowelizowanych ustaw ustrojowych wskazuje na konieczność interpretacji postanowienia ustawy zgodnie ze standardami społeczeństwa obywatelskiego. Argumentem przemawiającym za takim rozwiązaniem jest również i to, że ustawodawca w przeciwieństwie do przepisów o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej, nie wprowadza ograniczeń związanych z udziałem w debacie tylko mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze w wyborach do organów stanowiących JST. W kwestii udzielania poparcia należy jednak stanąć na stanowisku, że prawa publiczne uzyskuje się w Polsce w wieku 18 lat, a to oznaczałoby, że osoby młodsze wiekiem nie mogą wpływać na listę osób, które w sprawach związanych z raportem gminy zabiorą głos (za: P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, Warszawa 2023, komentarz do art. 28aa u.s.g., Legalis/el.).

udział radnych

Czy można ograniczyć czas wystąpień poszczególnych radnych?

Zgodnie z przepisami (art.28aa ust.5 u.s.g., art. 30a ust. 5 u.s.p., art. 34a ust. 5 u.s.w) w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Tej reguły nie można zmieniać, w szczególności statutem czy odrębną uchwałą rady. Zakres czynności formalnych, porządkujących przebieg debaty i procedowania nad uchwałą jest zatem tutaj z woli ustawodawcy znacząco ograniczony. Z drugiej strony stanowi gwarancję możliwości przedstawienia w całości stanowiska, które może mieć wpływ na przebieg głosowania.

Czy można wprowadzić limit liczby wystąpień radnych?

W piśmiennictwie wskazuje się, że przepis , zgodnie z którym radni zabierają głos podczas debaty bez ograniczeń czasowych (w przypadku gminy – art.28aa ust.5 u.s.g., w przypadku powiatu – art. 30a ust. 5 u.s.p., w przypadku województwa – art. 34a ust. 5 u.s.w.), ma charakter lex specialis i wyłącza stosowanie odpowiednich przepisów statutowych wprowadzających ewentualne ograniczenia w tym zakresie. Mając na uwadze, że przepis wyraźnie określa jedynie ograniczenia czasowe, wydaje się, że nie ma przeszkód, by organ stanowiący wprowadził ograniczenia ilościowe w tym zakresie. Tym samym dopuszczalne zdaje się wprowadzenie np. postanowień, że podczas debaty radni mogliby zabrać głos tylko raz, z dopuszczeniem ewentualnej możliwości sprostowania wcześniejszej wypowiedzi. Takie ograniczenia ilościowe mogłyby zostać wprowadzone wprost w statucie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie można jednak wykluczyć, że zostaną one czy to przez organy nadzoru, czy też sądy administracyjne uznane za niedopuszczalne, jako że ograniczenie ilościowe wpływa na możliwy czas wypowiedzi radnego, który – zgodnie z wolą ustawodawcy – ma być wszak nieograniczony (M. Bokiej-Karciarz, M. Karciarz, Rozdział IV „Debata nad raportem” (w: M. Bokiej-Karciarz, M. Karciarz, „Raport o stanie gminy, powiatu, województwa”, Warszawa 2019).

• Orzeczenie 3

Czy rada może ograniczyć liczbę radnych, którzy będą rozprawiać nad raportem i czas ich wypowiedzi?

WSA w Poznaniu w wyroku z 21 grudnia 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 737/22):

„Długość wypowiedzi radnych nie powinna być ograniczana, szczególnie w taki sposób, by można to ocenić jako przykład naruszania ich prawa do sprawowania mandatu radnego. Niedopuszczenie do głosu radnego w debacie nad raportem jest doniosłym naruszeniem procedury, skutkującym uznaniem, że uchwała została podjęta jako nieważna”.

W przytoczonym wyroku sąd rozpatrywał skargę wojewody na uchwałę o przyjęciu wotum zaufania – m.in. zakwestionował przyjęcie przez radę miejską wniosku formalnego o zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, co w konsekwencji oznaczało, że organ nie tylko ograniczył czas trwania wystąpień radnych, ale w ogóle uniemożliwił dalsze zabieranie głosu przez radnych. Takie działania rada podjęła z uwagi na długi czas trwania sesji, do późnych godzin nocnych. W trakcie sesji przewodnicząca poinformowała, że w kolejce do zabrania głosu w debacie oczekuje jeszcze kilku radnych. Następnie głos zabrała jedna z radnych, która złożyła wniosek formalny o zamknięcie dyskusji. Wniosek ten został poddany pod głosowanie, a następnie przyjęty. W efekcie przewodnicząca rady miejskiej zamknęła debatę nad raportem o stanie gminy. Protesty radnych przeciwko zamknięciu debaty zostały zarejestrowane na nagraniu. Sąd uznał, że debata nad raportem o stanie gminy została zakończona przedwcześnie, pomimo iż na zabranie głosu oczekiwali jeszcze inni radni. „W tym stanie rzeczy, niedopuszczenie radnego do głosu w debacie nad raportem o stanie gminy, stanowi o ograniczeniu czasowym jego wypowiedzi do zera, co w konsekwencji przesądza o istotnym naruszeniu art. 28aa ust. 5 u.s.g. W konsekwencji sąd stwierdził nieważność uchwały.

Ważne! Wprowadzanie przez radę gminy ograniczeń ilościowych dotyczących udziału radnych w debacie nad raportem o stanie gminy może budzić wątpliwości co do legalności uchwały o udzieleniu wotum zaufania i doprowadzić do jej unieważnienia przez sąd administracyjny.

• Orzeczenie 4

Czy radny może zrezygnować z udziału w dyskusji?

NSA w wyroku 7 lipca 2020 r. (sygn. II OSK 600/20):

„Udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku. W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była z tego powodu niezgodna z prawem. Wobec tego (...) nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały”.

Jak przebiega głosowanie nad uchwałą w sprawie wotum zaufania?

Na każdym szczeblu JST podjęcie uchwały w sprawie wotum odbywa się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady czy sejmiku. Co istotne, jest to większość ustawowa, której nie można zmienić. Kluczowe znaczenie przy liczeniu głosów mają te wstrzymujące się (o czym szczegółowo na s. c7-c8).

Na temat głosowania wypowiedział się m.in. NSA w wyroku z 24 maja 2023 r. (sygn. akt II OSK 422/22). Sąd przypomniał, że ustawa nie wprowadza obowiązku (ale i możliwości) głosowania tajnego czy imiennego (choć w praktyce stosowane systemy głosowania powodują, że każde głosowanie jawne jest imienne). Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi czy zarządowi wotum zaufania. To ważny, choć daleko idący skutek. Ustawodawca w ten sposób wprowadza jednoznaczną zasadę rozstrzygania o wynikach głosowania radnych. Każda procedura w przedmiocie wotum musi zakończyć się podjęciem uchwały: albo o udzieleniu wotum zaufania, albo o nieudzieleniu wotum zaufania. Z mocy przepisów prawa nie ma takiej opcji, by kwestia ta w ogóle nie była rozstrzygnięta, czyli uchwała nie była podjęta.

Czy niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania powinno mieć formę uchwały?

O ile ustawodawca przesądził, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum stanowi o nieudzieleniu wotum zaufaniem, o tyle w ogóle nie uregulował kwestii formalnych z tym związanych. Odpowiedź na to pytanie nie jest oczywista i do końca jednoznaczna. NSA w wyroku z 27 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OSK 4699/21) wskazał, że nie podziela stanowiska, że skoro uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania powstaje z mocy prawa, to nie jest dopuszczalne sporządzanie takiej uchwały, w szczególności w pisemnej formie. Obowiązujące aktualnie przepisy nie wskazują wymogów formalnych co do sposobu utrwalenia powstałej z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. W tej sytuacji wydaje się dopuszczalne zarówno sporządzenie odpowiedniej informacji o wyniku głosowania i nieprzyjęciu uchwały o udzieleniu wotum zaufania w protokole z sesji organu uchwałodawczego gminy, jak też potwierdzenie przez przewodniczącego rady gminy powstania z mocy prawa uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy poprzez utworzenie w formie pisemnej odrębnego dokumentu o charakterze porządkowym.

Czy konieczne jest uzasadnienie uchwały w sprawie wotum zaufania?

Problematyka uzasadniania wotum zaufania jest szeroko dyskutowana, zwłaszcza w kształtującym się w ostatnich latach orzecznictwie sądów administracyjnych. Ważne znaczenie mają orzeczenia NSA, które wypełniają luki w przepisach odnoszących się do wotum zaufania. Z analizy tego orzecznictwa wynika, że trudno jest podważyć ważność omawianej uchwały, jeżeli zachowane będą wymogi formalne jej podjęcia. Jednak orzecznictwo nie jest ono jednolite. NSA w postanowieniu z 26 listopada 2024 r. (sygn. akt III OSK 5635/21) stwierdził, że kwestia braku uzasadnienia do uchwały w chwili jej podejmowania nie ma istotniejszego znaczenia. „Uchwała w sprawie wotum zaufania stanowi wyraz oceny radnych co do działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii i uchwał rady gminy. Radni w tym zakresie decydują samodzielnie i nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której radni podejmą uchwałę, której skutkiem nie jest udzielenie wotum zaufania nawet, jeżeli w przekonaniu wójta nie ma merytorycznych ku temu podstaw. Jedynym bowiem w tym zakresie kryterium kontroli takich uchwał jest kryterium legalności, a więc kryterium, które opiera się o wykazanie naruszenia przepisu prawa. Każda uchwała zarówno o udzieleniu wotum zaufania, jak i odmowie udzielenia wotum zaufania, obligatoryjnie przedkładana jest organowi nadzoru, który ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem” – podkreślił sąd.

Z kolei NSA w wyroku z 8 listopada 2022 r. (sygn. akt III OSK 558/22) wprost stwierdził:, że „art. 28aa ust. 9 u.s.g. nie daje podstaw do zrekonstruowania obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania wójtowi, albowiem nie da się go wywieść z jego treści. Innymi słowy, treść art. 28aa ust. 9 ww. ustawy nie wskazuje, że obowiązkowym elementem konstrukcyjnym uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania wójtowi jest uzasadnienie”. Jednak sąd dodał, że obowiązek taki można byłoby ewentualnie wywodzić z zasad ustrojowych oraz pomocniczo z treści par. 131, par. 141 i par. 143 rozporządzenia prezesa rady ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Rozważyć natomiast należy, czy z uwagi na differentia specifica procedury podejmowania uchwały na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. są ku temu podstawy, a jeżeli tak, to jaki powinien być zakres tego uzasadnienia”. Dalej NSA w uzasadnieniu do przywołanego orzeczenia wskazał, że zasadniczą funkcją uzasadnienia uchwały organu stanowiącego JST jest ujawnienie motywów jej podjęcia. W istocie sprowadza się to wykazania, że organ stanowiący właściwie zrealizował swoją kompetencję uchwałodawczą, ergo podjął wszystkie prawem wymagane kroki, aby tę kompetencję aktywować. Odtworzeniu muszą więc podlegać okoliczności pozwalające na wykluczenie zarzutu, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego faktycznie działał na przedpolu swoich kompetencji uchwałodawczych, a sama uchwała jest w istocie arbitralna, gdyż nie opiera się na ustawowych przesłankach jej podjęcia.

Uwzględniając tak wyznaczoną funkcję uzasadnienia uchwał organów stanowiących JST, NSA ocenił, iż uchwała o niewyrażeniu wotum zaufania wójtowi, podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., powinna zawierać uzasadnienie, co nie oznacza jednak, iż ma ono ujawniać motywy, jakimi kierował się każdy z radnych, oddając swój głos.

Czy niewyczerpujące uzasadnienie uchwały w przedmiocie wotum zaufania może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności?

W wyroku z 13 lipca 2023 r. (sygn. akt III OSK 422/22) NSA wskazał, że nie stanowi to samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności. „Uchwała rady gminy w sprawie wotum zaufania powinna zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną uchwalenia uchwały przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale. Uchwała powinna zawierać także przepisy o wejściu uchwały w życie” – wskazał sąd. I przypomniał, że uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania jest podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. „Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. To treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem stanowią niejako uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to z woli ustawodawcy posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej” – wskazał NSA.

Czy brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie wotum zaufania powoduje jej nieważność?

W orzecznictwie wskazuje się, że nawet całkowity brak uzasadnienia nie może decydować o nieważności takiej uchwały.

Ważne stanowisko w omawianej kwestii zajął NSA w wyroku z 12. stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 491/22). Jak wskazał co do zasady wszelkie projekty aktów poddawanych pod głosowanie organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego wymagają uzasadnienia (powinno być ono dołączane już na etapie składania projektu uchwały pod obrady rady gminy, rady powiatu, czy sejmiku województwa), lecz uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikających z niego informacji. Zauważyć należy, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy głosowaniu rady gminy podlega uchwała o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. To zatem projekt uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, jest wcześniej przygotowany i poddany głosowaniu rady gminy. Natomiast niepodjęcie takiej uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Skutek następuje tu z mocy prawa. Nieprzegłosowanie jednej uchwały (o udzieleniu wotum zaufania) jest równoznaczne z podjęciem innej uchwały – treściowo odmiennej (o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania). W rozpatrywanej sprawie, jak stwierdził sąd, nie było projektu uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania i nie był on przedmiotem głosowania. Podjęcie takiej uchwały jest z jednej strony powiązane z negatywnym wynikiem głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu wotum zaufania wójtowi, który zresztą stanowi przejaw oceny radnych raportu o stanie gminy zaprezentowanego przez organ wykonawczy gminy, a z drugiej strony jest skutkiem pewnego automatyzmu wynikającego z treści regulacji normatywnej zawartej w art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zatem ta uchwała, o treści negatywnej, nie jest przedmiotem odrębnego głosowania.

Dalej NSA wskazał, że w przypadku negatywnego wyniku głosowania nad projektem uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, skutkującym z mocy prawa przyjęciem, że podjęto uchwałę o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, jedynie treść i przebieg debaty nad raportem (o ile radni byli aktywni i zabierali głos w trakcie debaty) może stanowić uzasadnienie dla jej podjęcia. Nie sposób bowiem dla celów sporządzenia uzasadnienia takiej negatywnej uchwały zrekonstruować motywów radnych, czy się oni kierowali głosując, co ocenili oni dobrze a co źle w przedłożonym radzie gminy przez wójta raporcie o stanie gminy. W takich przypadkach nie jest możliwe sporządzenie post factum uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, które odzwierciedlałoby w pełni rzeczywiste motywy, intencje i argumenty głosujących, o ile nie zostały one ujawnione w toku przeprowadzonej debaty nad raportem o stanie gminy. Wówczas wszelka kontrola zewnętrzna (organu nadzoru, a także sądowa) musi ograniczyć się do tego, czy zachowane były podstawowe reguły procesowe związane z jej podjęciem.

Odnotować także należy stanowisko przeciwne, które wyraził WSA w Białymstoku w prawomocnym wyroku z 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Bk 89/22). Sąd wskazał, że na organach władzy publicznej spoczywa obowiązek uzasadnienia swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Brak uzasadnienia uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia.

Ważne! Rekomendujemy gminom, radom powiatów i sejmikom województw sporządzanie uzasadnienia do podejmowanych uchwał o wotum zaufania, nawet bardzo ogólnego. Chodzi o spełnienie formalnego wymogu kompletności uchwały w świetle zasad techniki prawo dawczej.

Czy radni mogą zrezygnować z procedowania udzielenia wotum zaufania?

Prawo radnych powiatowych i sejmików województw odnosi się do głosowania w przedmiocie odwołania zarządu, samo wywołanie uchwały odwołującej jest obowiązkowe. Przepisy stanowią więc o skutku z mocy prawa w razie nieudzielenia wotum zaufania. Może być zatem tak, że bierność radnych w głosowaniu nad uchwałą w sprawie wotum zaufania wywoła z automatu nie tylko nieudzielenie tego wotum, ale także konieczność przeprocedowania uchwały o odwołaniu zarządu.

Kiedy może się odbyć sesja w sprawie odwołania zarządu?

Rozpoznanie sprawy odwołania zarządu odbywa się na innej sesji, zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi wotum zaufania. Ten czas jest konieczny dla refleksji radnych nad skutkami podejmowanych przez nich decyzji. Rada powiatu może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady. Jest to większość kwalifikowana, inna niż ta potrzebna do podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania. Procedura odwołania zarządu jest odrębną procedurą względem procedury odwołania starosty czy marszałka województwa, regulowanych innymi przepisami.

Dlaczego w przypadku powiatu czy województwa odwołanie dotyczy całego zarządu?

Procedowanie odwołania organu wykonawczego w przypadku nieudzielenia wotum zaufania dokonywane jest właśnie względem całego organu, a nie jedynie jego przewodniczącego, tj. starosty czy marszałka województwa. Zasadniczo bowiem odwołanie dotyczy starosty i marszałka, jednakże odwołanie tych podmiotów skutkuje odwołaniem całego organu kolegialnego, a o takim skutku stanowi art. 31 ust. 4 u.s.p. i art. 37 ust. 4 u.s.w.

Opisana kompetencja rady powiatu i sejmiku województwa wynika z faktu, że te organy stanowiące mają wyłączne uprawnie do wyboru zarządu.

Tak nie jest w przypadku gminy, gdzie organ wykonawczy pochodzi z powszechnych wyborów. Zatem nie jest możliwe, by rada gminy ingerowała tak bezpośrednio w ten wybór. U.s.g. stanowi jedynie, że dopiero dwukrotny brak nieudzielenie wójtowi wotum zaufania powoduje, że rada może (a nie musi) podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie jego odwołania. Głosowanie w tym przedmiocie może odbyć się – podobnie jak w przypadku odwołania zarządu – nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Taką uchwałę podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, ale w głosowaniu imiennym. To także ważna różnica względem innych uchwał omawianych w opracowaniu. Taki rodzaj głosowania może wprowadzać jedynie ustawa.

Dlaczego wotum nie może być podstawą do bezpośredniego procedowania odwołania wójta?

JST stanowią mieszkańcy, co wprost wynika zarówno z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.s.g. Mieszkańcy mają prawo zarówno wybrać wójta (i radnych rady gminy), jak też go odwołać (lub całej rady gminy) w drodze referendum. Tym samym nawet potencjalna możliwość zarządzenia referendum w sprawie odwołania wójta nie stanowi ingerencji w jego prawnie chroniony interes. To mieszkańcy mają w tym zakresie decydujący głos, a nie wójt, który nie może mieć prawa do zniweczenia możliwości wypowiadania się przez mieszkańców co do dalszego pełnienia funkcji jako organu wykonawczego. Podjęcie uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania nie narusza żadnego prawnie chronionego dobra osoby, której tego wotum nie udzielono. Każda osoba pełniąca funkcje publiczne pochodzące w powszechnych wyborów poddana jest ocenie przez wyborców. Także okoliczność, że potencjalnie uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania może stanowić wskazówkę dla wyborców w trakcie wyborów samorządowych, nie stanowi jeszcze naruszenia interesu prawnego osoby, której tego wotum nie udzielono (postanowienie NSA z 26 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 5635/21). W tym właśnie zasadza jest podstawowa różnica w skutkach nieudzielenia wotum zaufania w gminie i na innych szczeblach lokalnego samorządu.

Absolutorium

Przed podjęciem uchwały oceniającej pracę włodarza radni zapoznają się ze sprawozdaniem z wykonania budżetu i opinią RIO o nim, ze sprawozdaniem finansowym, z informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego, a także ze stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Absolutorium (z łac. absolutorium – zwolnienie, unieważnienie) to zgodnie z definicją w Słowniku Języka Polskiego akt organu przedstawicielskiego uznający na podstawie sprawozdania prawidłowość działalności finansowej organu wykonawczego. Na gruncie ustaw samorządowych oznacza natomiast skwitowanie organu wykonawczego JST (czyli wójta/burmistrza/prezydenta lub zarządu) z wykonania budżetu tej jednostki. Udzielenie absolutorium (bądź odmowa udzielenia go) stanowi najistotniejszą prerogatywę organu stanowiącego w fazie procedury budżetowej, określanej tradycyjnie mianem kontroli wykonania budżetu.

Podstawowe regulacje

Podstawą prawną podejmowania uchwał o udzieleniu absolutorium są: dla gmin – art. 28a u.s.g., dla powiatów – art. 30 ust. 1a u.s.p., dla województw – art. 34 ust. 1a u.s.w., a dodatkowo art. 271 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że rada gminy, powiatu oraz sejmik województwa każdego roku, nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium po zapoznaniu się:

• ze sprawozdaniem z wykonania budżetu JST;
• ze sprawozdaniem finansowym oraz opinią z jego badania przez biegłego rewidenta, jeżeli sprawozdanie takiemu badaniu podlegało;
• z opinią regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu;
• z informacją o stanie mienia JST;

ze stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Terminy przekazania tych dokumentów wskazaliśmy w ramce 1 na s. c1. W tabeli zestawiamy najważniejsze przepisy zawarte w u.s.g., u.s.p oraz u.s.w.

Ważne! Organ stanowiący JST może żądać przedłożenia dodatkowych wyjaśnień przez zarząd danej jednostki.

Co radni mogą oceniać, udzielając absolutorium?

W praktyce kwestia udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium jest często częścią gry politycznej. Trzeba jednak pamiętać, że przesłanki, jakimi pewien kierować się organ stanowiący, są szczegółowo określone, bowiem podejmując uchwałę w sprawie absolutorium organ stanowiący powinien odpowiedzieć na pytania:

1) jak wykonano planowany budżet?

2) jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem planowanym a rzeczywistym?

3) czy winą za rozbieżności można obarczyć organ wykonawczy?

4) czy różnice między planowaniem a wykonaniem są wynikiem obiektywnych uwarunkowań? Tak stwierdził m.in. NSA w wyroku z 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Po 624/98. W podobnym tonie wypowiedziała się także Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu w uchwale z 20 lipca 2022 r. (nr 47/2022): „Kluczowe dla instytucji absolutorium, co wynika wprost z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest rozpatrzenie sprawozdania i dokonanie przez organ stanowiący JST oceny wykonania budżetu ‒ jedynie jednoznaczna negatywna ocena wykonania budżetu może stanowić faktyczną podstawę nieudzielenia absolutorium. Procedura udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium powinna zatem zmierzać do oceny działalności organu wykonawczego w kontekście wykonania budżetu gminy w danym roku budżetowym wraz ze wskazaniem stopnia jego zawinienia za rozbieżności między planowanymi i wykonanymi wielkościami”.

Jakie są wymogi formalne?

Uchwała w sprawie udzielenia absolutorium powinna spełniać wymogi formalne – tak jak każda inna uchwała rady. Powinna zatem zawierać m.in.:

• numer;
• nazwę (tytuł wskazujący jej treść);
• datę;
• podstawę prawną;
• treść rozstrzygnięcia w sprawie absolutorium;
• podpisy (podjęte uchwały rady gminy podpisuje przewodniczący rady, ewentualnie wiceprzewodniczący rady, który prowadzi obrady danej sesji);
• datę obowiązywania;
• oraz uzasadnienie.

I właśnie kwestia uzasadnienia uchwał absolutoryjnych budzi wiele dyskusji, bowiem to na podstawie treści uzasadnienia organy nadzorujące mają możliwość wywnioskowania, czy uchwała została podjęta i oparta na właściwych przesłankach. Jak podkreślało RIO w Kielcach w uchwale z 13 lipca 2021 r. (nr 15/2021) „warunkiem prawidłowości decyzji organu stanowiącego o nieudzieleniu absolutorium zarządowi jest wykazanie oraz uzasadnienie przez organ stanowiący, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań określonych w uchwale budżetowej doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków – i to z winy zarządu. (…) W konsekwencji sytuacji, gdy wykonanie budżetu JST nie zostało zakwestionowane przez organ stanowiący, nie istniały podstawy prawne do podjęcia decyzji o nieudzieleniu zarządowi absolutorium.” .

• Orzeczenie 5

Trzeba wykazać oraz uzasadnić naruszenie i winę

WSA w Warszawie w wyroku z 5 grudnia 2019 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 721/19): „Jeśli więc organ, do którego kompetencji należy udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium, nie wykaże i nie uzasadni, że w związku z niewykonaniem istotnych zadań dla społeczności gminy nakreślonych w uchwale budżetowej, doszło do kwotowego naruszenia granic wydatków i to z winy organu wykonawczego, to nie może podjąć działań skutkujących nieudzieleniem absolutorium. Wówczas dochodzi do nieprawidłowego wykonania jednej z podstawowych funkcji rady gminy, określonej w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 271 ustawy o finansach publicznych. (…) Żadne inne aspekty działalności prezydenta, w tym i tzw. całokształt tej działalności, nie mogą być przy absolutorium brane pod uwagę”.

• Orzeczenie 6

Bez imiennego wskazania włodarza

RIO w Katowicach w uchwale z 8 lipca 2021 r. (nr 206/XVI/2021):

„Nie ma podstaw do podejmowania uchwały w sprawie absolutorium w stosunku do imiennie wskazanego wójta. Uchwała w sprawie absolutorium powinna dotyczyć wójta jako organu wykonawczego gminy niezależnie od osób fizycznych pełniących tę funkcję w danym roku budżetowym”.

• Orzeczenie 7

Rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu

RIO w Rzeszowie w uchwale z 30 sierpnia 2022 r. (nr XXI/1342/2022):

„Podjęcie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium powinno zostać poprzedzone rozpatrzeniem przez organ stanowiący sprawozdania z wykonania budżetu. Rozpatrzenie sprawozdania narzuca konieczność aktywnego zachowania się na sesji. Nie może ono ograniczać się do zapoznania się radnych z wnioskiem komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium, opinią składu orzekającego RIO o wniosku komisji rewizyjnej. Rozpatrzenie sprawozdania obejmuje zaznajomienie się z nim i przeanalizowanie przez organ stanowiący na sesji zwołanej specjalnie w tym celu. (…) Przepisy nie stawiają wprost wymogu odbycia dyskusji radnych przed głosowaniem w sprawie wniosku o udzielenie (nieudzielenie) absolutorium, ani też nie przewidują obowiązku uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielenia (nieudzielenia) absolutorium, to jednak, co należy podkreślić, konieczne jest, aby motywy nieudzielenia absolutorium były możliwe do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru – Kolegium RIO i w postępowaniu sądowoadministracyjnym”.

• Orzeczenie 8

Sprawozdania nie trzeba odczytywać na sesji

WSA w Poznaniu w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Po 879/12):

„Sprawozdanie finansowe oraz z wykonania budżetu gminy uznaje się za rozpatrzone bez konieczności odczytania ich w czasie sesji rady. Istotne jest, aby radni byli w posiadaniu stosownej dokumentacji oraz mieli możliwość zabrania głosu w dyskusji nad tymi sprawozdaniami”.

Czy termin na podjęcie uchwały absolutoryjnej jest wiążący dla rady?

RIO we Wrocławiu wskazała (uchwała z 22 września 2021 r., nr 55/2021), że termin podjęcia uchwały w sprawie absolutorium należy traktować jako zawity. W ocenie RIO „uznanie uchwały za zgodną z prawem wymaga jej formalnej poprawności, mianowicie podjęcie przez uprawniony organ w odpowiednim trybie i czasie”.

Ważne! Rada może poddać pod głosowanie dwa rodzaje wniosków: o udzielenie absolutorium albo nieudzielenie absolutorium. Uchwały zapadają bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Jakie będą skutki, jeśli uchwała nie uzyska bezwzględnej większości?

W sytuacji gdy za uchwałą w sprawie absolutorium (pozytywną albo negatywną) nie opowie się wymagana bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady gminy, skutki będą inne niż w przypadku analogicznej uchwały organu stanowiącego powiatu i województwa.

► W przypadku powiatów i województw odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium (art. 13 ust. 2 u.s.p. oraz art. 19 ust. 3 u.s.w.). Inaczej mówiąc: w sytuacji gdy uchwała o udzieleniu absolutorium zarządowi powiatu lub województwa nie osiągnie wymaganej bezwzględnej większości głosów, oznacza to, że absolutorium nie zostało udzielone.

► W gminach w przypadku głosowania wniosku o udzielenie absolutorium i nieuzyskania bezwzględnej większości głosów nie ma podstawy do domniemania podjęcia uchwały o treści przeciwnej. Ustawodawca wskazuje, aby każdy wniosek w sprawie absolutorium, zarówno pozytywny, jak i negatywny – był przegłosowany bezwzględną większością ustawowego składu rady. Za takim rozstrzygnięciem opowiedział się WSA w Kielcach w wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I SA/Ke 592/05): „Absolutorium zostanie udzielone, gdy za jego udzieleniem głosowało więcej niż połowa ustawowego składu rady gminy. Odwrotnie, jeżeli bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy wypowie się przeciw – to absolutorium nie zostanie udzielone. Wyniki takiego głosowania stanowią podstawę do sporządzenia uchwały odpowiednio o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium. W sytuacji gdy za żadną z tych możliwości nie padnie wymagana bezwzględna większość głosów ustawowego składu rady gminy, będziemy mieli do czynienia z wynikiem nierozstrzygającym. Taki wynik głosowania przy brzmieniu znowelizowanego przepisu art. 28a ust. 2 u.s.g. nie daje jednak podstaw do sporządzenia uchwały o przeciwnej do głosowanej treści”.

Jednak trzeba zaznaczyć, że powyższa sytuacja nie jest zawsze jednoznacznie oceniana w orzecznictwie, bowiem np. WSA w Poznaniu w rozstrzygnięciu z 19 września 2007 r. (sygn. akt I SA/Po 1179/07) uznał, że odrzucenie wniosku absolutoryjnego oznacza podjęcie uchwały o treści przeciwnej do tego wniosku.

Pierwszy z poglądów podzielany jest w piśmiennictwie. Jak przy tym zauważa C. Martysz [w:] „Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 28(a), LEX/el.) „(…) gdy mamy do czynienia z uchwałą nierozstrzygającą, istnieje jednak wątpliwość, czy wobec braku uchwały rozstrzygającej w sprawie absolutorium do tej sprawy raz jeszcze powrócić, na tej samej lub najbliższej sesji rady gminy, z zachowaniem wszystkich reguł dotyczących zwoływania i zmian w porządku obrad rady gminy, modyfikując odpowiednio wniosek. Wprawdzie w literaturze dopuszczono taką możliwość, jednak ze względu na istniejące unormowania prawne nie sposób przyjąć, że rada ma bezwzględny obowiązek podjęcia uchwały absolutoryjnej. Na przeszkodzie temu stoi brak mechanizmów ustrojowych, które zobowiązywałyby radę do głosowania wniosku absolutoryjnego przeciwnego do tego, który został odrzucony, a także brak mechanizmów powodujących możliwość doprowadzenia do skutku w postaci uchwały absolutoryjnej w wyniku kilku głosowań”.

W rozwiązaniu tego problemu pomocne może być stanowisko WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z 17 lutego 2011 r. (sygn. akt I SA/Po 921/10), wedle którego poddana pod głosowanie uchwała w sprawie absolutorium powinna mieć treść pozytywną, tj. brzmienie: „w sprawie udzielenia absolutorium”. Zdaniem sądu tylko bowiem oddanie pod głosowanie takiej uchwały zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia kwestii absolutorium. Sąd dodał, że oddanie bezwzględnej większości głosów „za” uchwałą w sprawie udzielenia absolutorium prowadzi do jego udzielenia. „Nieuzyskanie tej większości należy rozumieć jako nieudzielenie absolutorium. W sytuacji poddania pod głosowanie uchwały «w sprawie nieudzielenia absolutorium» nieuzyskanie przez nią bezwzględnej większości głosów w przypadku np. «wstrzymania się» od głosu wszystkich radnych nie można zakwalifikować jako udzielenia absolutorium. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie absolutorium, a tym samym koniec procedury absolutoryjnej, gdy w wyniku głosowania uchwały «o nieudzieleniu absolutorium» nie uzyskano bezwzględnej większości głosów mógłby pociągnąć niekorzystne następstwa dla wspólnoty samorządowej – mieszkańców gminy”. Stanowisko to sąd ten powtórzył w wyroku z 6 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Po 941/13).

• Orzeczenie 9

Nieuzyskanie bezwzględnej większości dla uchwały o nieudzieleniu absolutorium

WSA w wyroku z 4 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Gd 984/12):

„W sytuacji poddania pod głosowanie uchwały «w sprawie nieudzielenia absolutorium», nieuzyskanie przez nią bezwzględnej większości głosów nie można zakwalifikować jako udzielenia absolutorium. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie absolutorium, a tym samym koniec procedury absolutoryjnej, gdy w wyniku głosowania uchwały « o nieudzieleniu absolutorium» nie uzyskano bezwzględnej większości głosów, mógłby pociągnąć niekorzystne następstwa dla wspólnoty samorządowej – mieszkańców gminy”.

Jakie są skutki nieudzielenia absolutorium przez radę gminy?

W gminach podjęcie uchwały o nieudzieleniu absolutorium (w okresie: po upływie 9 miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji) jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy w sprawie przeprowadzenia referendum o odwołaniu wójta.

Trzeba przy tym zauważyć, że u.s.g. wprowadza swoisty okres ochronny dla wójta – pierwsze 9 miesięcy sprawowania funkcji i w okresie późniejszym niż na 9 miesięcy przed zakończeniem kadencji. Jak można się domyślać – pierwsze ograniczenie ma na celu umożliwienie wójtowi wykazania się i podjęcia działań. Natomiast ostatnie 9 miesięcy kadencji jest już okresem, w którym ewentualne zmiany na tym stanowisku nie są wskazane ze względów ekonomicznych.

Jakie są skutki nieudzielenia absolutorium przez radę powiatu lub sejmik województwa?

W powiecie i województwie samorządowym nieudzielenie absolutorium lub odrzucenie uchwały w sprawie udzielania absolutorium tożsame jest ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu. Przy czym rada powiatu i sejmik województwa rozpoznają sprawę odwołania zarządu na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium. Na tym posiedzeniu radni w pierwszej kolejności zapoznają się z opinią komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu powiatu oraz uchwałą regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady powiatu o nieudzieleniu zarządowi absolutorium. Następnie rada powiatu (lub sejmik) może odwołać zarząd powiatu (województwa) większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (art. 30 ust. 2 u.s.p. oraz art. 34 ust. 2 i 3 u.s.w.).

W przypadku uchwały w sprawie wotum zaufania, inaczej niż w przypadku ustawy absolutoryjnej, radni decydują nie o odrzuceniu uchwały, ale o jej niepodjęciu. Skutki tych uchwał są jednakże tożsame: nieudzielenie wotum zaufania i nieudzielenie absolutorium.

Jak się wyznacza termin referendum w gminie?

W sytuacji nieudzielenia wójtowi absolutorium rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium. Przed podjęciem tej drugiej uchwały rada gminy zapoznaje się z opinią RIO w sprawie uchwały o nieudzieleniu absolutorium oraz wysłuchuje wyjaśnień wójta. Głosowanie w sprawie przeprowadzenia referendum z przyczyny nieudzielania absolutorium podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym (art. 28a u.s.g.). Wymóg głosowania imiennego związany jest z koniecznością szczególnej aktywności radnych i bezpośredniego oraz indywidualnego wypowiedzenia się każdego z nich w sprawie referendum.

Kto może stwierdzić nieważność uchwały?

Na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 6 u.r.i.o. organem nadzorczym dla uchwał JST w sprawach absolutorium są właściwe kolegia regionalnych izb obrachunkowych. Posiadają one wyłączną właściwość do orzekania o nieważności tychże uchwał. RIO w Kielcach w uchwale z 1 lipca 2014 r. (nr 73/2014) wskazało, że „w przypadku uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium konieczne jest w toku badania nadzorczego prowadzonego przez kolegium RIO na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 6 u.r.i.o. szczegółowe przeanalizowanie nie tylko materialnych podstaw nieudzielania absolutorium, ale również ustalenie zrealizowania przez organ stanowiący szczególnego trybu wymaganego przy podejmowaniu uchwały w sprawie absolutorium”.

Zaskarżanie uchwał w sprawie absolutorium i wotum zaufania

Orzecznictwo od kilku lat próbuje odpowiedzieć na pytanie, czy wójt ma takie uprawnienia. Zgodnie z przeważającą obecnie linią orzeczniczą skoro uchwała dotyczy oceny sprawowania danego urzędu, a nie działalności konkretnej osoby, to osoba piastująca ten urząd nie może kwestionować uchwały, bo nie dotyczy ona jej interesu prawnego w rozumieniu przepisów prawa sądowoadministracyjnego.

Jak wskazał NSA w postanowieniu z 26 listopada 2024 r. (sygn. akt III OSK 5635/21):

► „Nie budzi wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia.

► „Uchwała w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania stanowi akt organu JST, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 6 u.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium „naruszenia interesu prawnego”, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny”.

► „Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla wójta. Nawet kolejna uchwała która mogłaby prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy – nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Jak wprost wynika z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g., rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Podjęcie dwóch następujących po sobie w kolejnych latach uchwał odmawiających udzielenia wotum zaufania nie powoduje natomiast naruszenia interesu prawnego wójta”.

► „Zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z funkcji organu wykonawczego gminy. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi absolutorium, nie może zostać przez niego skutecznie zaskarżona z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.”.

W innym orzeczeniu NSA wskazał, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej JST w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 14 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 992/22).

Odmienne stanowiska

Odnotować trzeba także odmienne stanowiska prezentowane w orzecznictwie, np. wyrok WSA w Poznaniu z 25 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Po 727/21). Orzeczenie to nie jest jeszcze prawomocne. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że na art. 28aa ust. 10 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Z powyższych względów uznać należy, iż skarżącemu jako osobie sprawującej funkcję burmistrza przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. WSA w Poznaniu wskazał, że znane mu są poglądy NSA o braku legitymacji do zaskarżenia omawianej uchwały w przypadku zarządu powiatu. Nie zakwestionował tego poglądu, ale wskazał, że dotyczy on innego stanu faktycznego i prawnego niż w rozpoznawanej sprawie. Tutaj należy mieć na uwadze, iż w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, a sam wynik ewentualnego referendum nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Natomiast w przypadku uchwał w przedmiocie nieudzielenia zarządowi powiatu wotum zaufania, podjętych na podstawie art. 30a ust. 9 u.s.p., należy pamiętać, iż nieudzielenie przez radę powiatu wotum zaufania zarządowi powiatu jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu (art. 30a ust. 10 u.s.p.). Odwołanie zarządu powiatu następuje w drodze uchwały, która może zostać następnie zaskarżona do sądu administracyjnego, a nie w drodze niezaskarżalnego do sądu administracyjnego referendum, jak w przypadku burmistrza. Z powyższych względów brak jest podstaw do uznania, iż w przedmiotowej sprawie skarżący burmistrz nie legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Orzeczenie to zdaje się być dziś jednakże odosobnione, a poglądy dotyczące braku legitymacji do zaskarżenia uchwały odnoszą się jednakowo do każdego szczebla JST.

Ukształtowanie się linii orzeczniczej może sprawić, że w tym roku takich skarg będzie już znaczenie mniej.

Czy uchwały w przedmiocie wotum zaufania i absolutorium są zaskarżalne?

Odpowiedź na tak postawione pytanie brzmi: to zależy. Nie można teoretycznie wykluczyć możliwości zaskarżenia, w oparciu o naruszenie interesu prawnego uchwał podjętych na poziomie gminy i powiatu. Wynika to z ogólnego prawa do zaskarżania uchwał, na podstawie art. 10 u.s.g. i art. 87 u.s.p. Inaczej jest w przypadku uchwał podejmowanych przez sejmik województwa. Z mocy art. 90 ust. 1 u.s.w. zaskarżeniu mogą podlegać jedynie akty prawa miejscowego. Omawiane w poradniku uchwały takimi aktami nie są.

Nie można jednakże zapominać, że uchwały organów JST mogą zaskarżać organy nadzoru oraz prokurator – bez potrzeby wykazywania naruszenia interesu prawnego, ale w trosce o praworządność. To decyduje o tym, że uchwały o absolutorium i wotum zaufania są zaskarżalne. W obrocie prawnym nie powinny funkcjonować uchwały wadliwie formalnie.

Podejmowanie uchwał – jak liczyć głosy

Uchwały absolutoryjne oraz w sprawie wotum zaufania głosuje się tzw. bezwzględną większością głosów, a więc inaczej niż zwykłe uchwały.

Rady gminy, rada powiatu i sejmik województwa to organy kolegialne, a zatem każdą kwestię muszą rozstrzygać poprzez głosowanie. Swoje stanowisko prezentują poprzez podejmowanie określonych uchwał (również apeli, wniosków czy rezolucji). Radny oddając głos wyraża swoje poparcie (bądź jego brak) dla określonej kwestii. Głosowania może być jawne albo tajne, a o tym, jakie ono w konkretnym przypadku powinno być, przesądza ustawa. Nie ma tutaj dowolności i możliwości wyboru przez radnych. Dotyczy to również sposobu liczenia większości głosów.

• Orzeczenie 10

Rada nie może ustalić własnego sposobu głosowania

NSA w wyroku z 30 sierpnia 2024 r. (sygn. akt I GSK 1254/23):

„Kwestia sposobu przeprowadzania głosowania przez radę gminy została unormowana w sposób precyzyjny w art. 14 u.s.g. i rada gminy nie posiada kompetencji, aby w drodze przepisów o charakterze statutowym ustalać kwestie sposobu głosowania odmiennie, niż to uczyniono w akcie rangi ustawowej. Słusznie przyjęto, że wprowadzenie w drodze dodatkowej regulacji przez organy samorządowe, czy jako dodatkowy element sposobu weryfikacji wyników głosowania innej metody podejmowania głosowania przez radę oznaczałoby wkroczenie w sferę regulowaną przez samą ustawę przy braku dozwolenia ustawodawcy na odmienne unormowanie sposobu głosowania w akcie pozaustawowym. Skoro ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował w ustawie o samorządzie gminnym tryb głosowania i przypadki, w których głosowanie może być przeprowadzone imiennie, to należy uznać, że rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzenia w statucie gminy innych reguł głosowania jawnego imiennego”.

Czy głosowanie rady gminy może być tajne?

Zasadą jest, że uchwały rady gminy (powiatu i sejmiku województwo) zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Regulacje ustaw samorządowych w tym zakresie stanowią uszczegółowienie, określonej w art. 61 Konstytucji RP, zasady jawności stanowiącej jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą zatem nastąpić tylko na mocy ustawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 613/20), rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 16stycznia 2024 r. PN-II.4131.9.2024). Tajność głosowania jest natomiast wyjątkiem i ma zapewnić radnym wyrażenie swojego stanowiska w sposób nieskrępowany i wolny od wszelkiego rodzaju nacisków.

Ważne! Uchwały w sprawie udzielenia absolutorium oraz wotum zaufania są podejmowane jawnie.

• Orzeczenie 11

Radny obecny na posiedzeniu, ale nie musi głosować

WSA we Wrocławiu w wyroku z 4 grudnia 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wr 378/24):

„Obecność na posiedzeniu nie obliguje radnego do oddania głosu, czym innym jest bowiem obecność podczas głosowania, a czym innym jest podjęcie czynności (aktywności), jaką jest głosowanie: mianem kworum określa się liczbę członków danego organu (tu: rady gminy), których obecność umożliwia podjęcie uchwały. Nie jest to natomiast liczba osób, które muszą uczestniczyć w akcie głosowania (tzn. głosować). Oddanie głosu jest bowiem uprawnieniem, a nie obowiązkiem członka organu. Stąd liczba radnych obecnych w trakcie głosowania i liczba oddanych głosów nie muszą się pokrywać”.

Na czym polega kworum?

Trzeba również zwrócić uwagę na instytucję kworum, czyli ustalenia czy został spełniony wymóg „zdolności uchwałodawczej”. Wymóg ten zostaje spełniony, jeżeli przy podjęciu uchwały obecna jest co najmniej połowa ustawowego składu rady gminy, powiatu czy województwa. W myśl przepisów: „uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej” (tak w art. 14 ust. 1 u.s.g., art. 13 ust. 1 u.s.p. i art. 19 ust. 1 u.s.w.). Zatem ustawodawca wymaga, aby podczas podejmowania uchwały określona liczba radnych była faktycznie obecna, nawet jeśli nie wezmą oni czynnego udziału w głosowaniu (tzn. nie oddadzą żadnego głosu). Kworum to zatem niezbędna liczba radnych, których obecność na sesji jest wymagana, by rada mogła ważnie podejmować rozstrzygnięcia.

Ważne! Uchwały w sprawie absolutorium i wotum zaufania zapadają „bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady”. Zatem absolutorium lub wotum zaufania zostaje udzielone, gdy za tym głosuje więcej niż połowa ustawowego składu rady gminy.

• Orzeczenie 12

Jak prawidłowo ustalić kworum

WSA we Wrocławiu w wyroku z 4 grudnia 2024 r. (sygn. akt IV SA/Wr 378/24):

„Wymagany przepisem prawa warunek kworum będzie dotrzymany w razie faktycznej obecności (a nie wynikającej jedynie z liczby podpisów złożonych wcześniej na liście obecności) odpowiedniej liczby członków ciała kolegialnego na sali obrad.

„Warunek zachowania kworum należy odnosić nie do wszystkich faz procedury wyborczej, lecz przede wszystkim do samego aktu wyboru (…)”.

„W wypadkach budzących wątpliwości rzeczą osoby prowadzącej obrady jest sprawdzenie kworum bezpośrednio przed (…) głosowaniem. Wielkość ta wymagana jest wyłącznie podczas aktu głosowania, a nie podczas obrad danej rady czy sejmiku”.

Zwykła większość

W praktyce jest stosowana najczęściej. W ustawach nie ma definicji zwykłej większości głosów, natomiast w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że jest to przewaga głosów oddanych „za” nad głosami oddanymi „przeciw”. Przy czym ustalając wyniki głosowania zwykłą większością głosów nie bierze się pod uwagę głosów wstrzymujących się. Inaczej mówiąc: przy głosowaniu zwykłą większością głosów przewaga głosów „za” skutkuje przyjęciem rozstrzygnięcia, a przewaga głosów „przeciw” oznacza jego odrzucenie. Głosy wstrzymujące się są obojętne.

Przykład 1

Przykład 2

• Orzeczenie 13

Jak rozstrzygnąć głosowanie, gdy jest kilka opcji

NSA w Krakowie w wyroku z 10 grudnia 1994 r. (sygn. akt SA/Kr 2423/94):

„Gdy przedmiotem głosowania jest wybór jednego spośród kilku rozwiązań, wówczas przez zwykłą większość należy rozumieć taką liczbę głosów optujących za jednym z nich, która jest większa od liczby głosów przypadających osobno na każdą jego alternatywę”.

Większość bezwzględna

Pojęcie bezwzględnej większość głosów również nie ma definicji ustawowej. Ta forma zarezerwowana jest dla wskazanych w ustawach samorządowych określonych głosowań. I tak głosowanie bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady odbywa się m.in. w następujących sprawach:

• uchwały w sprawie absolutorium (art. 28a ust. 2 u.s.g., art. 30 ust. 1a u.s.p., art. 34 ust. 1a u.s.w.);
• uchwały o udzieleniu wójtowi lub zarządowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 zd. 2 u.s.g., art. 30a ust. 9 zd. 2 u.s.p., art. 34a ust. 9 u.s.w.).

Jak rozumieć pojęcie „bezwzględnej większości” wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 20 września 1995 r. (sygn. akt W 18/94). Wskazał, że:

„Bezwzględna większość głosów” w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.g. oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się.

„Bezwzględna większość ustawowego składu gminy” w rozumieniu art. 28 ust. 5 u.s.g. oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem, przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą.

W uzasadnienia do uchwały TK dodał, że żadne względy merytoryczne nie przemawiają za tym, aby odmiennie wykładać znaczenie wymogu większości bezwzględnej w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym w przypadku nieparzystej liczby ważnie oddanych głosów. „Sposób ustalania większości bezwzględnej musi prowadzić zawsze do rozstrzygnięć zgodnych z językowym znaczeniem takiej większości. Oznacza ona, że za wnioskiem opowiada się więcej osób niż tych, które go nie popierają, to znaczy są jemu przeciwni i wstrzymują się od głosu”. W konsekwencji tego wskazany wyżej sposób rozumienia bezwzględnej większości głosów odnieść należy do ustawowej liczby składu rady gminy, a nie do liczby ważnie oddanych głosów.

Przykład 3

Reguła ta działa jednakowo w odniesieniu do sytuacji, gdy oddano parzystą lub nieparzystą liczbę głosów. Na przykład, przy 22-osobowym składzie rady i 12 głosujących radnych, większość bezwzględna zostanie osiągnięta przy 7 głosach (niezależnie od treści głosów).

Określając definicję bezwzględnej większości głosów, podkreślić trzeba, że formułę 50 proc. plus 1 ważnie oddanych głosów można stosować gdy prowadzi ona do jednoznacznych i bezdyskusyjnych rozstrzygnięć, co ma miejsce w każdym przypadku, gdy oddano parzystą liczbę ważnie oddanych głosów, a przy nieparzystej liczbie głosów – tylko wówczas, gdy ustanawia ją wyraźnie przepis prawa. Oznacza ona bowiem wprowadzenie szczególnej, określonej prawem większości kwalifikowanej.

Większość kwalifikowana

Tak określa się większość, którą należy osiągnąć w głosowaniach w sprawach szczególnie istotnych. Jest to w praktyce większość trudniejsza do osiągniecia w praktyce aniżeli większość bezwzględna.

W ustawach ustrojowych wymóg większości bezwzględnej pojawia się w przypadku:

• uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny innej niż nieudzielenie wójtowi absolutorium lub nieudzielenie wójtowi wotum zaufania – rada gminy podejmuje ją większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym (art. 28b u.s.g.);
• uchwały o odwołaniu zarządu w sytuacji nieudzielenia zarządowi absolutorium lub wotum zaufania – rada (gminy, miasta, powiatu, sejmik) podejmuje ją większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym ( art. 30 i art.30a u.s.p., art. 34 i art. 34a u.s.w.);
• odwołania starosty – następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym – art. 31 ust. 3 u.s.p. oraz odpowiednio marszałka – art. 37 ust. 3 u.s.w.

Przykład 4

Kworum a większości

Warto zauważyć, że w chwili osiągnięcia kworum zawsze będzie możliwość przeprowadzenia głosowania w trybie „zwykłej większości głosów”. Natomiast w trybie „większością kwalifikowaną” możliwa jest taka sytuacja, że chociaż kworum będzie osiągnięte, to nie będzie można podjąć uchwały, dla której wymagana są takie wielkości.

Przykład 5

• u.s.g. – ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.)
• u.s.p. – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.)
• u.s.w. – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 566 ze zm.)
• u.f.p. – ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.)
• u.r.i.o. – ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 7) ©℗