Kiedy wojewoda może wystąpić do prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta lub burmistrza

Na co pozwala art. 96 ust. 2 u.s.g.

W myśl tego artykułu „jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję”. Co wynika z powyższego przepisu? Otóż:

► Organem nadzoru względem niezgodnych z prawem działań bądź zaniechań wójta, burmistrza, prezydenta miasta jest wojewoda i prezes Rady Ministrów.
► Sankcją za to niewłaściwe (nie)działanie jest odwołanie wójta.
► Procedura odwołania jest dwustopniowa.
► Odwołanie jako wynik zastosowania środka nadzoru może odnosić się jedynie do powtarzających się naruszeń, a nie (nie)działania jednokrotnego.
► Naruszenie musi dotyczyć konstytucji lub ustaw, nie innych aktów prawnych czy obowiązków z nich wynikających.
► Procedura odwołania musi być poprzedzona wezwaniem do zaprzestania naruszeń, które wystosowuje właściwy wojewoda. Przepisy nie wskazują na formę wezwania. W praktyce wezwanie takie powinno mieć formę pisemną. Wezwanie może być skierowane najwcześniej przy stwierdzeniu drugiego naruszenia prawa.
► Naruszenie prawa nie musi być kwalifikowalne – literalnie chodzi o każde naruszenie prawa, o ile dotyczy norm prawnych ze wskazanych wcześniej aktów prawnych.
► Brak pożądanego skutku wezwania do zaprzestania naruszeń jest podstawą skierowania przez wojewodę do prezesa Rady Ministrów wniosku o odwołanie wójta.
► Przepisy nie wskazują, w oparciu o jakie konkretnie okoliczności wojewoda powinien ustalić, że wezwanie nie było skuteczne. Jedynym kryterium oceny jest zgodność (nie)działania wójta z przepisami prawa w randze konstytucji i ustaw zwykłych.
► Brak skuteczności wezwania do zaprzestania naruszeń rodzi obowiązek po stronie wojewody do zainicjowania ściślej procedury odwołania wójta.
► Przepisy nie wskazują, czy prezes Rady Ministrów ma obowiązek rozstrzygnięcia o wniosku w określony sposób.

Kiedy wojewoda i premier mogą zastosować art. 96 u.s.g i usunąć burmistrza

Wątpliwości budzi jednak to, jakie naruszenie prawa może być podstawą zastosowania sankcji z art. 96 ust. 2 u.s.g. Okazuje się, że nie zawsze wojewoda może po ten przepis sięgnąć.

Jak już wskazano, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). W związku z tym organy nadzorujące gminę, a więc wojewoda oraz prezes Rady Ministrów (art. 86 u.s.g.), są związane zasadą legalizmu. Zgodnie z tą zasadą, organy te – w szczególności chodzi o wojewodę, który wystąpił z wnioskiem o odwołanie wójta – nie są uprawnione do wyrażania samodzielnych ocen w sprawie wydawanych przez wójta decyzji administracyjnych czy też prowadzonych postępowań administracyjnych z punktu widzenia zgodności z prawem. Jeśli decyzja administracyjna nie została wycofana z obrotu prawnego, w trybie przewidzianym w obowiązującym prawie, to jest ona wiążąca. Wzruszyć decyzję ostateczną można w przypadku zaistnienia ściśle określonych przesłanek w trybie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji – tak wynika z wyroku NSA z 17 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 491/07). Przywołane orzeczenie jest podstawą do rozważań w odpowiedzi na pytanie: czy art. 96 ust. 2 u.s.g. można stosować do sytuacji podlegających kontroli w innych trybach? I tutaj nasuwa się odpowiedź: skoro decyzje administracyjne są kontrolowane w trybie odwoławczym i sądowoadministracyjnym, to nie powinny podlegać procedurze nadzoru wojewody. Ten tryb nie powinien być bowiem wykorzystywany jako dodatkowa możliwość weryfikacji aktu prawnego.

Dodatkowym argumentem w przywołanej sytuacji może być wskazanie, że tryb nadzoru ma odnosić się do organów władzy, a nie do organów administracji, działających m.in. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych.

Czy istotne jest to, że naruszenia są wielokrotne

Analizując orzecznictwo (niestety – niezbyt bogate), można dość jednak do wniosku, że w pewnych sytuacjach, np. gdy naruszenia prawa są wielokrotne, można je zwalczać w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g., np. gdy chodzi o nieudzielenie odpowiedzi radnemu w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g. (chodzi o prawo do uzyskiwania informacji przez radnego) lub niezłożenie oświadczenia majątkowego.

► Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1255/05, „Powtarzające się naruszanie przez osobę obsadzającą urząd wójta, burmistrza czy prezydenta miasta obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego o treści określonej art. 24h u.s.g. może stanowić podstawę do sięgnięcia przez właściwy organ do środka nadzoru w postaci odwołania z funkcji w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g.”. Warto dodać, że w myśl art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g. niezłożenie oświadczenia majątkowego mimo upływu dodatkowego terminu, o którym mowa w art. 24h ust. 5a, przez wójta – powoduje wygaśnięcie mandatu. Tryb nadzorczy będzie mógł dotyczyć przypadków, które nie zostaną ostatecznie zakwalifikowane jako podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta (a więc jeśli burmistrz wykorzysta dodatkowy termin – i uchroni się przed sankcją z art. art. 24k ust. 1 pkt 1). Chodzi o przypadki wielokrotnego, przynajmniej dwukrotnego złożenia oświadczenia po terminie (np. w dwóch kolejnych latach) wyznaczonym ustawą, na wezwanie organu wskazanego w art. 24h ust. 5a u.s.g.

► Warto też przytoczyć postanowienie WSA w Kielcach z 29 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 1068/20), który stwierdził, że „ujemnych konsekwencji na skutek zaniechania ze strony wójta (w udzieleniu odpowiedzi na pismo radnego złożone w trybie art. 24 ust. 2 u.s.g. – przyp. autor) poszukiwać należałoby w możliwości podjęcia działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 96 ust. 2 u.s.g., a działania wójta mogą być także negatywnie oceniane w procedurze udzielania mu wotum zaufania na podstawie art. 28aa u.s.g”.

Informacja publiczna a wyczerpanie procedury administracyjnej

Powróćmy do postawionego na wstępie pytania: czy można zatem w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g. zwalczać notoryczne nieudzielanie informacji publicznej? Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie nie jest łatwe, nie tylko wobec, ale i zwłaszcza z uwagi na twierdzenia zawarte w przywołanych orzeczeniach. Przede wszystkim wskazać należy, że nieudzielanie informacji publicznej może być kwalifikowane jako bezczynność w rozumieniu przepisów prawa, w szczególności na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Bezczynność taka może być zwalczana skargą na bezczynność, rozpoznawaną przez sąd administracyjny.

Treść rozstrzygnięcia podejmowanego w tego rodzaju sprawach wynika z art. 149 par. 1 i 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

• 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
• 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
• 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ważne

Rozstrzyganie o sprawach dotyczących informacji publicznej następuje na podstawie procedury ujętej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ta procedura nie jest tak sformalizowana jak klasyczna procedura administracyjna.

W kontekście rozpatrywanego kazusu warto zauważyć, że ocena bezczynności w udzieleniu informacji publicznej jest stopniowalna. Sąd obowiązany jest bowiem wskazać, czy uchybienie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro tak, to procedura sądowa jest wystarczająca dla zwalczania negatywnych skutków nieprawidłowego stosowania przepisów o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 154 p.p.s.a. sąd może wymierzyć grzywnę w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania.

Warto dodać, że nieudzielanie informacji publicznej może przybrać procesowo różną formę: przewlekania postępowania, niereagowania na wniosek (bezczynność), niewykonania wyroku sądu zobowiązującego do rozpoznania wniosku dostępowego bądź wydawania decyzji odmownej wbrew podstawom dla takiego rozstrzygnięcia. Każda obstrukcja procesowa w tych zakresach może być zwalczana środkiem prawnym innym niż środek nadzoru z art. 96 ust. 2 u.s.g. Te środki prawne nie odnoszą się nadto tylko i wyłącznie do organów władzy publicznej. Dodatkowo trzeba wskazać, że ten kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega karze przewidzianej za przestępstwo, opisanej w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawowa sankcja karna za skrajne przypadki naruszania przepisów prawa także może logicznie eliminować potrzebę równoległego sięgania po rozwiązania nadzorcze.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest tylko organ administracji czy organ władzy publicznej. Szeroki zakres podmiotowy „zobowiązanego do udzielania informacji publicznej” powoduje, że wójta gminy nie można na gruncie tych przepisów traktować tylko jako przedstawiciela władzy publicznej. Na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powinien on być postrzegany po prostu jako podmiot dysponujący określonego rodzaju informacją i z tej racji powinien ją udostępnić. Jeżeli przyjąć, że art. 96 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko przejawów władzy publicznej, to nie powinien on być instrumentem do zwalczania nieprawidłowych działań w obszarze udostępniania informacji publicznej. Także dlatego, że każda sytuacja jest odrębną sytuacją procesową, a organ nadzoru nie powinien zastępować działań organu odwoławczego czy sądu administracyjnego.

Odpowiedź nie jest jednoznaczna. Co zrobi wojewoda?

Z jednej strony nie wydaje się, by nawet kilkukrotna bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, pomimo wyroków sądów, mogła być podstawą do działań wojewody w trybie art. 96 ust. 2 u.s.g. Tak samo, gdy chodzi o nierealizowanie wyroków wymierzających grzywnę.

Jednakże z drugiej strony sam wojewoda może zostać zobowiązany do podjęcia właśnie takich działań przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 155 par. 1 i 2 ustawy p.p.s.a. „w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Organ, który otrzymał postanowienie, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić w terminie 30 dni sąd o zajętym stanowisku”. I dopiero w tym przypadku działanie wojewody będzie nie tylko wnioskowe, ale i obowiązkowe. Sam art. 96 ust. 2 u.s.g. jest podstawą działań z urzędu, jako ustawowo określony obowiązek. Te różne tryby działania nie mogą być podstawą oceny, że zakres kompetencji wojewody w obu jest różny.

Podsumowując: przepisy nie są jednoznaczne. Jestem ciekawa, jak postąpi wojewoda. W opisanej sytuacji mamy do czynienia bowiem z wielokrotnym niewykonywaniem wyroków przez burmistrza. Skoro przepisy dopuszczają jednak możliwość ingerencji wojewody jako organu nadzoru w sprawach dotyczących informacji publicznej, to należy przyjąć możliwość stosowania w takich sprawach art. 96 ust. 2 u.s.g. Przeprowadzana analiza prawna prowadzi jednakże do zastrzeżenia, że konieczne będzie uprzednie wyczerpanie procedur sądowoadministracyjnych. Niekoniecznie inicjatywa podjęcia działań powinna wynikać z zastosowania art. 155 p.p.s.a. Sąd nie ma bowiem obowiązku korzystania z tej instytucji prawnej. Jednocześnie brak inicjatywy sądu nie powinien blokować innych dostępnych środków zwalczania działania niezgodnego z prawem. ©℗