Wsparcie z KPO na zieloną transformację miast musi być ujęte w budżecie jako zobowiązanie

Mowa o uchwale kolegium RIO z 13 marca 2025 r. (nr 0102–61/25). Kolegium unieważniło uchwałę Rady Miejskiej w Szczytnie w sprawie zaciągnięcia długoterminowej pożyczki z Banku Gospodarstwa Krajowego wspierającej Zieloną Transformację Miast. Jest to pożyczka ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Sytuacja, która miała miejsce w Szczytnie

RIO ustaliła, że rada miasta postanowiła zaciągnąć pożyczkę w wysokości 18 mln zł z przeznaczeniem na realizację projektu „Rekultywacja terenu ścisłego centrum miasta Szczytno z uwzględnieniem zabytkowej wieży ciśnień”. Tymczasem w uchwale budżetowej do przychodów budżetu została wpisana kwota zaledwie 2,8 mln zł z tytułu zaciągniętych pożyczek. Zapis w uchwale budżetowej brzmiał następująco: „Deficyt budżetu gminy w wysokości 8 654 293,53 zł zostanie pokryty przychodami pochodzącymi z: wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych w wysokości 1 051 293,53 zł, kredytów bankowych w wysokości 4 803 000,00 zł, pożyczek w wysokości 2 800 000,00 zł”.

RIO oceniła, że „zaciągnięcie zobowiązania w formie pożyczki długoterminowej w kwocie 18 mln zł znacznie przekracza wysokość pożyczki, określoną w planie przychodów budżetu gminy, tj. kwotę 2 800 000,00 zł”. Jej zdaniem taka uchwała musi być unieważniona.

Rada ma prawo zdecydować o pożyczce

Ponieważ wiele miast myśli obecnie o zaciągnięciu pożyczki z KPO w ramach programu „Zielona Transformacja Miast”, warto przyjrzeć się argumentom, jakie wskazało kolegium RIO w uzasadnieniu do uchwały. Kolegium przypomniało, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) „do kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zaciągania długoterminowych kredytów i pożyczek”. Prawo organu stanowiącego do podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia zobowiązania, w tym – pożyczkowego wynika również z art. 89 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Zgodnie z tym przepisem jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

W świetle powyższych regulacji – jak podkreśliła olsztyńska izba, nie ma zatem wątpliwości co do tego, że rada JST ma prawo zaciągać zobowiązania.

Konieczne umocowanie w budżecie

Jednak w ocenie RIO sama uchwała, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g., nie stanowi samoistnej podstawy do zaciągania przez jednostkę samorządu terytorialnego kredytu czy pożyczki. Jak bowiem wyjaśniło kolegium olsztyńskiego RIO „zobowiązania te muszą mieć umocowanie w uchwale budżetowej, stanowiącej podstawę prowadzenia gospodarki finansowej w danym roku budżetowym, w limitach zobowiązań planowanych do zaciągnięcia, jak i planowanych przychodach z tytułu kredytów i pożyczek”. Inaczej mówiąc: pożyczka musi być wskazana w budżecie.

To zaś wynika m.in. z art. 211 u.f.p., w myśl którego „budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki”. Ponadto z tych regulacji wynika, że uchwała budżetowa jest aktem normatywnym, stanowiącym – stosownie do dyspozycji art. 211 ust. 4 u.f.p. – podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym.

Z kolei w myśl art. 212 ust. 1 u.f.p. uchwała budżetowa określa:

1) łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;

2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych;

3) kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

4) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

6) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90.

Uzupełniająco należy wspomnieć o art. 212 ust. 2 u.f.p., z którego wynika m.in. że w uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do:

1) zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90;

1a) zaciągania zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, innych niż określone w pkt 1.

Izba dodała, że trzeba mieć na uwadze również art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. d u.f.p., zgodnie z którym kredyty i pożyczki długoterminowe zaciągane przez jednostki samorządu terytorialnego stanowią przychody budżetów i podlegają zaliczeniu do budżetu jednostki, stanowiącego część składową uchwały budżetowej.

Konsekwencje niedopełnienia warunku

Kolegium RIO podkreśliło ponadto, że podjęcie uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu lub pożyczki we wskazanej w uchwale wysokości zawsze powinno być uwarunkowane tym, czy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego zaplanowane zostały w odpowiedniej wysokości przychody budżetowe z tytułu kredytu lub pożyczki, stosownie do art. 91 ust. 1 u.f.p.

Zgodnie z treścią tego przepisu „suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90, nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego”. Uzupełniająco dodajmy, że na mocy art. 89 ust. 1 „Jednostki samorządu terytorialnego, mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego”.

Ostatecznie RIO oceniła, że w świetle powyższych przepisów, „jeżeli na zadanie finansowane pożyczką zaplanowano w budżecie gminy na 2025 r. przychody z tytułu tej pożyczki w kwocie 2 800 000,00 zł, to brak jest podstaw prawnych do podjęcia przez radę miejską uchwały w sprawie zaciągnięcia pożyczki w 2025 r. w kwocie 18 000 000,00 zł”. Izba wyjaśniła, że tak sformułowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g., w związku z art. 91 ust. 1, art. 211 i art. 212 ust. 1 pkt 4 u.f.p. ©℗