Najczęstsze błędy przy ustalaniu diet radnych. Jak powinna wyglądać prawidłowa uchwała

Radni gmin, powiatów i sejmików województw wciąż mają wiele wątpliwości i problemów przy tworzeniu uchwał dotyczących diet oraz w sprawie zwrotu kosztów podróży. Świadczy o tym duża liczba rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów unieważniających takie akty, a także wyroków sądów administracyjnych, które rozstrzygają spory. Jak zatem prawidłowo określić zasady przyznawania tych świadczeń, jaka powinna być ich wysokość? Analizujemy orzecznictwo i wskazujemy najczęściej popełniane błędy.

Radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy – tak wynika z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Analogiczna regulacja obowiązuje w ustawie o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) i ustawie o samorządzie województwa (dalej: u.s.w.).

Wiele samorządów, rozpoczynając kadencję, postanowiło na nowo uregulować kwestie diet, chociaż niekoniecznie musiało to robić. W myśl orzecznictwa bowiem uchwała w sprawie diet zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, a adresatami jej przepisów nie są wyłącznie osoby sprawujące mandat w dacie podjęcia konkretnej uchwały (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 31 lipca 2024 r., nr NPII.4131.1.674.2024). Inne – po kilku miesiącach – dochodzą do wniosku, że trzeba je uregulować inaczej niż ustalili to poprzednicy.

Problemy z uchwałami w sprawie diet

Jednym ze źródeł problemów z poprawnością uchwał w sprawie diet są lakoniczne przepisy. Niestety, również w piśmiennictwie i orzecznictwie często formułowane są różne poglądy.

Choć ustawodawca posłużył się w u.s.g. pojęciem diety, to nie podał legalnej jego definicji. Próbują to zatem robić sądy.

• Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z 19 czerwca 2024 r. (sygn. akt III OSK 425/24), dieta stanowi ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), których radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu.
• Wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 30 września 2024 r. (nr PN-N.4131.87.7.2024.AS) wyjaśnił, że „dieta to pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych” (por. „Uniwersalny słownik języka polskiego” pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Organ nadzoru wskazał, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Tym samym przyjąć należy, że art. 24 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 401/19).
• WSA w Gdańsku w wyroku z 16 maja 2024 r. (sygn. akt III SA/Gd 704/23) podkreślił, że dieta radnego lub przewodniczącego rady nie jest wynagrodzeniem za pracę, ponieważ pełnią oni funkcję społecznie, a wykonywanie mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (czy urzędem gminy/miasta), ani nawiązaniem umowy cywilnoprawnej. „Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego” – podkreślił WSA.

Zasady przy podejmowaniu uchwał

Reguły przyznania diet i zwrotu kosztów ustalają odpowiednio rada gminy, rada powiatu lub sejmik. Muszą jednak kierować się zasadami określonymi w art. 25 ust. 6 i 8 u.s.g. (art. 21 u.s.p. i 24 u.s.w.) oraz przepisami wykonawczymi do ustaw. Jak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z 6 grudnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Łd 681/24), w pojęciu „zasady” mieszczą się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości. Według łódzkiego WSA granice swobody w podejmowaniu uchwały wyznaczają dwie racje: pierwsza – aby dieta nie straciła swego charakteru jako ekwiwalent utraconych korzyści, których radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu; druga – aby kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawach ustrojowych i wydanych na ich podstawie rozporządzeń wykonawczych.

Obowiązkowość świadczenia

Ustalenie diety jest obowiązkowe – to podstawowa zasada, którą musi się kierować rada jednostki samorządu terytorialnego. Z art. 25 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, że dieta i zwrot kosztów podróży służbowych przysługują z mocy ustawy, rada gminy zaś jedynie określa zasady przyznawania powyższych świadczeń. I jednocześnie choć to rada określa wysokość i reguły wypłaty diety, to nie może radnych zupełnie jej pozbawić. Przy tym musi ustalić ją co najmniej w wysokości odpowiadającej kwocie wydatkowanych środków przez radnego w związku z jego obowiązkami. Społeczny charakter mandatu nie może bowiem zmuszać radnego do dopłacania do wykonywanej funkcji.

Nie są więc dozwolone działania, które prawo do tego świadczenia ograniczają lub go pozbawiają, np.:

nieprzyznanie radnym prawa do diety i prawa do zwrotu kosztów podróży,

▪ zrzeczenie się diety przez radnych,

▪ takie określenie warunków przyznawania diet, które de facto pozbawiałyby radnych praw do niej,

▪ określenie diety w wysokości 0 zł.

Wyjątki od tej zasady przewidują art. 21 ust. 4a u.s.p. i art. 24 ust. 7 u.s.w. Odnoszą się one do radnych powiatu i województwa. Zgodnie z tymi przepisami dieta nie przysługuje radnemu pełniącemu odpłatnie funkcję członka zarządu w powiecie (oraz odpowiednio – w województwie), w którym uzyskał mandat. Jest to zrozumiałe z tego względu, że członkowie są zatrudniani przez starostwo (urząd marszałkowski) i z tego tytułu otrzymują wynagrodzenie.

Maksymalny pułap

Druga zasada, którą muszą się kierować radni, nakazuje nieprzekraczanie maksymalnego pułapu wysokości diet. W myśl artykuł 25 ust. 6 u.s.g. jest to „2,4-krotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw”.

Kwota bazowa wynosi w 2025 r. 1878,89 zł. Tym samym maksymalny limit diety to 4509,33 zł (1878,89 x 2,4 = 4509,33 zł).

Wpływ liczby mieszkańców gminy

Z zasadą drugą jest powiązana trzecia: wpływ na wysokość diety ma też liczba mieszkańców danej gminy. Współczynniki zostały ustalone w rozporządzeniach rady ministrów odpowiednio dla gmin i powiatów. Na przykład w gminie liczącej do 15 tys. mieszkańców . Jedynie radnego sejmiku województwa obowiązuje ograniczenie dotyczące miesięcznej kwoty (czyli 4509,33 zł). Nie ma aktu wykonawczego, który ustalałby limit procentowy w zależności od liczby mieszkańców województwa.

Z orzecznictwa wynika, że rady/sejmik bezwzględnie muszą przestrzegać limitów, bo nawet niewielkie ich przekroczenie spowoduje nieważność uchwały (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 27 czerwca 2024 r., nr NPII.4131.1.572.2024).

Jakie znaczenie ma pełniona funkcja

Czwarta zasada uzależnia wysokość diety od funkcji pełnionej przez radnego. Chodzi więc m.in. o przewodniczącego rady/sejmiku, zastępcę przewodniczącego, przewodniczącego komisji, zastępcę przewodniczącego komisji. W ich przypadku trzeba uwzględnić kompensacyjną rolę diety, co powoduje, że dieta powinna być ściśle powiązana z aktywnością radnych w pracach rady i zależna od rzeczywistego wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 2 sierpnia 2024 r., nr NPII.4131.1.668.2024 i wojewody lubelskiego z 5 sierpnia 2024 r., nr PN-II.4131.286.2024).

Spór: czy tylko za udział w sesji

W praktyce wiele problemów radni mają z poprawnym określeniem, za jaką aktywność radnemu przysługuje dieta. W uchwałach rady dość powszechnie uznają, że przysługuje ona tylko za udział w sesji rady gminy lub w posiedzeniu komisji rady gminy.

Zwolennicy tego stanowiska uważają, że przyjęcie prawa do tego świadczenia za inną aktywność radnego może rodzić nadużycia, np. za kontakt z mieszkańcami – ponieważ trudno byłoby przeprowadzić faktyczną weryfikację. Wobec tego rady najczęściej uznają, że za udział radnego w innych zespołach, klubie radnych, zebraniach z mieszkańcami, spotkaniach itp. dieta nie przysługuje, ponieważ jest to zwyczajne wykonywanie mandatu radnego.

Argumentem za takim ograniczeniem zakresu diety (a więc tylko za udział w sesji rady gminy lub w posiedzeniach komisji rady gminy) jest treść przepisów bezpośrednio regulujących to świadczenie: art. 25 ust. 3–4 i ust. 6–8a u.s.g. W myśl art. 25 ust. 3 u.s.g. pracodawca musi zwolnić radnego od pracy zawodowej w celu umożliwienia brania udziału w pracach organów gminy. Zatem skoro za ów okres zwolnienia radnemu nie przysługuje wynagrodzenie, to swoistą rekompensatą jest właśnie dieta. Z kolei w przypadku radnego nie będącego zatrudnionym dieta ma stanowić rekompensatę zarobków, które mógłby uzyskać, gdyby się nie poświęcił realizacji zadań wynikających z mandatu radnego.

Co oczywiste – opisane powyżej zawężenie podstaw do przyznawania diety prowadzi do uznania, że radny, który nie uczestniczy w sesji rady gminy, traci prawo do świadczenia za dany okres (np. jednego miesiąca). Skutkiem tego dieta radnemu w ogóle nie jest wypłacana (nie przysługuje) w przypadku, gdy nie bierze on udziału w sesji rady gminy.

W takim duchu wypowiedział się np. WSA w Szczecinie w wyroku z 9 listopada 2023 r. (sygn. akt II SA/Sz 846/23). Zdaniem tego sądu inna aktywność niż udział w sesji rady czy posiedzeniu komisji nie powoduje żadnych istotnych (mierzalnych obiektywnie) uszczerbków w wynagrodzeniu oraz ponoszenia żadnych istotnych (mierzalnych obiektywnie) kosztów.

Według sądu, o ile sesje rady oraz posiedzenia komisji odbywają się zwykle w godzinach pracy zawodowej (a za okres zwolnienia z pracy radny nie otrzymuje wynagrodzenia), o tyle kontakt z wyborcami, przyjmowanie ich postulatów odbywają się z zasady poza godzinami pracy zawodowej. Poświęcanie czasu pracy zawodowej na rozmowy z wyborcami, załatwianie problemów mieszkańców w godzinach pracy stanowiłyby naruszenie podstawowych obowiązków pracownika. Jeśli wziąć pod uwagę powyższe, ustanawianie osobnej diety za tego rodzaju aktywności radnego byłoby trudne, a zdaniem sądu mogłoby wręcz prowokować nadużycia.

Odmienne stanowisko

Opisane powyżej rozumienie regulacji dotyczących diet jest jednak często krytykowane w piśmiennictwie. Podnosi się, że same przepisy regulujące dietę nie ograniczają możliwości ustalenia jej tylko dla tego radnego, który bierze udział w pracach organu gminy. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że radnemu przysługuje dieta, to dotyczy to każdego radnego, a nie tylko tego biorącego udział w sesji rady gminy lub w posiedzeniu komisji. Zwolennicy tego podejścia do kwestii przyznawania diet argumentują, że pole działalności radnego jest bardzo szerokie:

• Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g. radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia. To oznacza, że na podstawie art. 24 ust. 1 u.s.g. jest obowiązany brać udział w pracy rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.
• W myśl art. 24 ust. 2 u.s.g. radny w ramach wykonywania mandatu ma prawo do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej.
• Z art. 24 ust. 3 u.s.g. wynika, że radny może kierować do wójta interpelacje i zapytania w sprawach dotyczących gminy.
• Zgodnie z art. 70 ust. 2 u.s.g. radny może reprezentować daną gminę na zgromadzeniu związku międzygminnego.

Dr hab. Kazimierz Bandarzewski, profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego, współtwórca wielu komentarzy do ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego, zarzuca koncepcji, która nakazuje łączenie diety jedynie z udziałem w sesji rady gminy (posiedzeniu jej komisji) błędny „sposób powiązania diety z wynagrodzeniem za konkretne zachowanie radnego (udział w sesji, udział w posiedzeniu komisji)”. Zdaniem tego autora „koncepcja ta wyklucza jakąkolwiek ocenę, czy ten udział polegał jedynie na np. podpisaniu listy obecności, czy też przejawiał się w udziale w głosowaniu lub w dyskusji na sesji”. Ponadto wskazuje on, że „może się zdarzyć i tak, że radny po podpisaniu listy obecności nie będzie w żadnej formie brał udziału choćby w głosowaniu, a nawet opuści sesję przed jej zamknięciem” (por. K. Bandarzewski, „Problematyka ustalania wysokości diet radnych i sołtysów”, Samorząd Terytorialny nr 11/2022, s. 18–28).

Czynności wykraczające poza uczestnictwo w posiedzeniach

Powyższe stanowisko jest podzielane w niektórych orzeczeniach. I tak np. WSA w Olsztynie w wyroku z 6 lutego 2024 r. (sygn. akt II SA/Ol 1116/23) podał, że ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady winny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Przy czym regulacje powinny uwzględniać w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkie jego obowiązki, nie zaś tylko te, które są związane z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Olsztyński WSA zauważył, że radny, który realizuje swój mandat, podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady czy komisji (o których mowa np. w art. 23, art. 24 ust. 2 i 3 u.s.g.).

Członkostwo w komitecie audytu

Zgodnie z art. 25 ust. 8a u.s.g. w gminie będącej jednostką zainteresowania publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym za funkcję pełnioną przez radnego uważa się również członkostwo w komitecie audytu (analogiczny przepis jest w u.s.p. i u.s.w.). Powyższy przepis został dodany przez ustawę z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym oraz niektórych innych ustaw (dalej: u.z.u.b.r.).

Zgodnie z uzasadnieniem projektu u.z.u.b.r.: „Biorąc pod uwagę fakt, że komitety audytu są tworzone w ramach struktury organizacyjnej jednostki zainteresowania publicznego, a ustawa o biegłych rewidentach nie określa zasad wynagradzania członków komitetu audytu, w projekcie przewidziano rozwiązanie systemowe dla JST w tym zakresie, umożliwiające wynagradzanie takich osób”.

Członkostwo w komitecie audytu powinno mieć zatem wpływ na wysokość diety radnego. Jednak również i w tym przypadku u.s.g. nie przesądza, w jaki konkretnie sposób pełnienie tej funkcji ma mieć wpływ na wzrost diety. Należy wskazać, że radny będzie z reguły uczestniczył w takim komitecie w roli czynnika społecznego, natomiast rola czynnika profesjonalnego przypada osobie mającej uprawnienia biegłego rewidenta w rozumieniu u.z.u.b.r.

Jak wyjaśnia piśmiennictwo, dodania ust. 8a wymagało ustawodawstwo unijne. Gmina może bowiem zyskać status jednostki zainteresowania publicznego. Ten status – zgodnie z wyliczeniem takich jednostek zawartym w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 16 kwietnia 2014 r. nr 537/2014 r. w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących ustawowych badań sprawozdań finansowych jednostek interesu publicznego uchylającym decyzję Komisji 2005/909/WE (Dz.Urz. UE L158, s. 77) – mają instytucje zajmujące się kreowaniem lub gromadzeniem środków płatniczych. „Gmina może zyskać ten status głównie jako emitent obligacji komunalnych – wskazał S. Płażek w komentarzu do u.s.g („Ustawa o samorządzie gminnym” pod red. P. Chmielnickiego, Lex 2022).

Ograniczenie dla radnych powiatu

Dodatkowe ograniczenie przepisy wprowadzają dla radnych powiatu. Zgodnie z art. 17 ust. 3 u.s.p. radny pobiera diety z tytułu członkostwa w nie więcej niż dwóch komisjach. Ta regulacja ma nie tylko charakter prewencyjny i jest instrumentem zapobiegającym akordowej – odpłatnej przez system diet – nadaktywności radnych w komisjach, która przyjęłaby formę iluzorycznego, pozornego zaangażowania się w prace wielu komisji.

W piśmiennictwie wskazuje się, że przy formułowaniu art. 17 ust. 3 u.s.p. uwzględniono negatywne doświadczenia z pracy radnych komisji rad gminy pierwszej kadencji po utworzeniu w 1990 r. gminnego samorządu terytorialnego, gdy aktywność radnych w licznych, często wszystkich komisjach fakultatywnych stałych i doraźnych wynikała wyłącznie z chęci zysku, a nie była spowodowana rzeczywistymi wewnętrznymi potrzebami aktywności publicznej radnego (P. Dobosz, [w:] „Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz”, red. P. Chmielnicki, 2005). Co ciekawe, w u.s.g. nie ma analogicznego przepisu (brak go także w u.s.w.) [wzór 1]

Formy wypłaty diety

Kolejny dylemat, przed jakim stają rady ustalające zasady przyznawania diet, dotyczy tego, czy można je wypłacać w formie ryczałtu, czy też należy je naliczać za każdą sesję i aktywność.

Wojewoda lubuski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 21 października 2024 r. (nr PN-II.4131.348.2024) wskazał, że diety mogą być wypłacane w formie określonej kwoty za udział radnego w każdym posiedzeniu rady lub komisji albo w formie diety zryczałtowanej, płatnej w ustalonych okresach (np. miesięcznie).

W praktyce najczęściej dieta jest ustalana w uchwałach jako dieta ryczałtowa. Należy jednak nadmienić, że w judykaturze oraz nauce problematyka regulowania diet radnych w formie ryczałtu jest przedmiotem licznych wątpliwości i ten ryczałt nie do końca jest akceptowany. Podkreśla się, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego ma mieć charakter rekompensacyjny i nie może przyjmować charakteru stałego (miesięcznego wynagrodzenia), niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Istota diety sprowadza się bowiem do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji.

Orzecznictwo o ryczałcie

W praktyce wypracowano kompromis dotyczący diety zryczałtowanej. Polega on na tym, że warunkiem zgodności diety ryczałtowej z art. 25 ust. 4 u.s.g. jest wymóg, aby – ustalając taką formę – rada określiła, w sposób niebudzący wątpliwości, zasady dokonywania potrąceń uwzględniających rekompensacyjny charakter diet przysługujących radnym. Ta kwestia jest częstym przedmiotem rozważań zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w orzecznictwie organów sprawujących nadzór.

I tak orzecznictwo wypowiadało się m.in. w następujących kwestiach:

• zależności kwoty ryczałtu od aktywności radnego. WSA w Gdańsku w wyroku z 29 lutego 2024 r. (sygn. akt III SA/Gd 561/23) podał, że obowiązkowy mechanizm potrąceń z ryczałtowo ustalonej diety musi przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność na posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w przyjętym okresie nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (np. wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju diety minimalnej, stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru.

• kształtowania wysokości ryczałtu w razie nieobecności radnego na sesji. WSA w Poznaniu w wyroku z 8 stycznia 2025 r. (sygn. akt IV SA/Po 819/24) wskazał, że „kompensacyjny charakter diety, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., wyklucza możliwość jej przyznawania w każdej sytuacji, w której radny nie realizuje ciążących na nim obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a zatem także w przypadku, gdy radny jest nieobecny na sesji nadzwyczajnej czy posiedzeniu komisji przed sesją nadzwyczajną. Nieobecny radny nie wykonuje bowiem swoich powinności związanych z mandatem, a zatem nie powstają wydatki lub straty, które dieta ta miałaby rekompensować” ( por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 21 października 2024 r., nr PN-II.4131.348.2024) [wzór].
• czy można potrącać dietę tylko radnym funkcyjnym. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 23 września 2024 r. (nr P-II.4131.2.326.2024) wojewoda podkarpacki zakwestionował postanowienia w uchwale, w myśl których w przypadku pełnienia funkcji przez radnego przez niepełny miesiąc z powodu choroby lub z innej przyczyny dieta przysługuje w wysokości proporcjonalnej do okresu sprawowania funkcji w danym miesiącu.

Rada przewidziała zatem, zdaniem wojewody, obowiązek zmniejszenia diety w danym miesiącu wobec radnych pełniących funkcję w radzie, gdy tymczasem ta zasada powinna obejmować wszystkich radnych niezależnie od pełnionej funkcji. Jednocześnie rada nie przewidziała sytuacji, gdy radny nie wykonuje obowiązków w przypadku długotrwałej przeszkody (nieobecności) przez okres dłuższy niż miesiąc. Ponadto w ocenie organu nadzoru zapis uchwały, że łączna kwota zmniejszenia diety nie może przekroczyć 60 proc., przeczy zasadzie funkcji rekompensacyjnej diety ustalonej w formie ryczałtu. Dieta ma bowiem wyłącznie rekompensować poniesione przez radnego straty, które nie powstaną ze względu na nieobecność radnego na posiedzeniach rady i organów rady gminy.

• czy można odmiennie traktować przewodniczącego. Na wadliwie przyjęty w uchwale mechanizm potrąceń zwrócił również uwagę wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 8 sierpnia 2024 r. (nr NP-III.4131.1.279.2024.6). W badanej uchwale rada miejska ustaliła miesięczne diety ryczałtowe dla radnych oraz wprowadziła mechanizm potrąceń, zgodnie z którym potrąca się proporcjonalną część miesięcznej diety, jeżeli radny nie uczestniczył w obradach rady lub jej organów. Jednocześnie zastrzegła, że to postanowienie nie dotyczy przewodniczącego rady miejskiej. W ocenie organu nadzoru wyłączenie przewodniczącego rady miejskiej z mechanizmu potrąceń powoduje, że w jego przypadku dieta utraciła całkowicie swój charakter kompensacyjny, przyjmując postać stałego miesięcznego ryczałtu. W konsekwencji przyjęcie stałego miesięcznego ryczałtu dla przewodniczącego rady miejskiej przy jednoczesnym braku regulacji określających zasady potrącania tejże diety (ryczałtu) z tytułu jego nieobecności na posiedzeniach czy też innych przypadków, w których nie będzie on mógł realizować ciążących na nim obowiązków, zdaniem wojewody stanowi istotne naruszenie art. 25 ust. 4 u.s.g.
• jak powinien wyglądać mechanizm redukcji. Z kolei wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 sierpnia 2024 r. (nr PN-II.4131.286.2024) stwierdził, że nieprawidłowy jest zapis uchwały, w którym rada ustaliła wysokość diety dla wiceprzewodniczącego rady w wysokości 1400 zł miesięcznie, i kolejny, w którym określiła, że w przypadku niemożności pełnienia obowiązków wiceprzewodniczącego rady powyżej jednego miesiąca dieta nie przysługuje. W ocenie organu nadzoru przytoczone regulacje są sprzeczne z art. 25 ust. 4 u.s.g. Według wojewody delegacja ustawowa zawarta w art. 25 ust. 4 u.s.g. nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtowej, jednak podejmując taką uchwałę, trzeba mieć na uwadze to, że ma ona stanowić ekwiwalent utraconych korzyści oraz wydatków poniesionych w związku z pełnieniem funkcji radnego. W przedmiotowej uchwale brak jest takich kompleksowych regulacji, co stanowi istotne naruszenie prawa. Kwestionowane zapisy odnoszą się bowiem do sytuacji niewykonywania mandatu przez okres dłuższy niż jeden miesiąc, natomiast obowiązkowy mechanizm potrąceń w ustalonej przez radę w sposób ryczałtowy diecie powinien przewidywać redukcję kwoty tego ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego także w przypadku, gdy dotyczy to okresu krótszego niż miesiąc. Zdaniem wojewody zasada określona w uchwale powoduje, że jeśli wiceprzewodniczący nie będzie podejmować żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), i tak otrzyma dietę, dopiero bowiem upływ miesięcznego okresu braku takiej aktywności spowoduje, że nie przysługuje mu dieta. W ocenie organu nadzoru w kontekście tej sprawy prawidłowy sposób ustalania potrąceń z określonej przez radę diety ryczałtowej powinien zatem obejmować zarówno nieobecność wiceprzewodniczącego na posiedzeniach rady gminy i komisji, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej w danym miesiącu.
• czy ryczałt przysługuje, jeśli sesja się nie odbyła? Wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 25 lipca 2024 r. (nr NPII.4131.1.632.2024) zakwestionował regulacje w uchwale, w których rada postanowiła, że za każdą nieobecność radnego na posiedzeniu komisji, której radny jest członkiem, wysokość miesięcznej zryczałtowanej diety ulega zmniejszeniu o 12 proc. należnej diety, a za każdą nieobecność na sesji rady miasta wysokość miesięcznej zryczałtowanej diety ulega zmniejszeniu o 20 proc. należnej diety. Rada ustaliła jednak, że potrącenia te odnoszą się do sytuacji, w której sesja rady lub posiedzenie komisji się odbywa, a radny w nich nie uczestniczy. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że rada, ustalając wysokość diety w formie miesięcznego ryczałtu, jest zobowiązana do uwzględnienia również sytuacji, w której w danym miesiącu sesja rady lub posiedzenia komisji w ogóle się nie odbędą. Brak takich regulacji oznacza, że w takich okolicznościach nie znajdą zastosowania przepisy uchwały dotyczące obniżenia wysokości diety z powodu nieobecności radnego na sesji lub posiedzeniu, a w konsekwencji radnemu powinna przysługiwać dieta w pełnej wysokości – co należy uznać za niedopuszczalne. Istotne jest to, że w przypadku gdy w danym miesiącu nie odbywa się w ogóle posiedzenie rady bądź komisji, to stopień i wysokość utraconych dochodów przez radnych – z tytułu wykonywania przez nich mandatu radnego – są niższe niż w przypadku miesięcy, w których te posiedzenia się odbywają. Tym samym w uchwale brakuje postanowień dotyczących zasad potrącenia diety w przypadku braku prac radnego i działania samego organu w danym miesiącu (np. z powodu przerwy wakacyjnej). Brak odpowiednich regulacji sprawia, że dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Przedmiotowa uchwała nie zawierała również regulacji dotyczących niewykonywania w ogóle w danym miesiącu obowiązków przez radnych „funkcyjnych” (np. przewodniczącego rady). Omawiane postanowienia uchwały i ograniczenie możliwości potrąceń przesądzają o tym, że dieta radnych ewidentnie będzie stanowiła miesięczne wynagrodzenie z tytułu bycia radnym.

Usprawiedliwianie nieobecności radnego

Częstym powodem unieważniania uchwał przez wojewodów jest wprowadzanie regulacji o braku potrąceń diety w przypadku usprawiedliwionej nieobecności radnego.

Na przykład wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 15 lipca 2024 r. (nr NP-III.4131.1.252.2024.4) zakwestionował zapis uchwały, w którym rada ustaliła, że: „Jeżeli radny wykonywał inne obowiązki związane z pełnieniem funkcji radnego, które uniemożliwiały mu obecność na posiedzeniu rady gminy lub komisji stałej oraz jeżeli radny złoży na ręce przewodniczącego rady gminy pisemne usprawiedliwienie swojej nieobecności spowodowanej chorobą lub inną niezależną od niego przyczyną, dieta nie ulega obniżeniu”. Na podstawie tego zapisu rada postanowiła, że nie uznaje się za nieobecność na sesji rady gminy lub komisji stałej „jeżeli radny złoży na ręce przewodniczącego rady gminy pisemne usprawiedliwienie swojej nieobecności spowodowanej chorobą lub inną niezależną od niego przyczyną”. Zdaniem wojewody w przypadku gdy radny w czasie swojej nieobecności podczas prac rady lub jej organów nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem mandatu, to nie powinien otrzymać diety, chociażby ta nieobecność była usprawiedliwiona. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem określonej funkcji, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku z jej wykonywaniem, a nie z tytułu samego bycia taką osobą. W ocenie wojewody gdyby przyjąć inaczej, dieta straciłaby charakter rekompensaty, a stałaby się miesięcznym wynagrodzeniem, co stoi w sprzeczności z jej naturą.

Podobnie wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 27 czerwca 2024 r. (nr 42/2024) zakwestionował postanowienie uchwały, w którym rada ustaliła, że dieta radnego ulega obniżeniu za każdą jego nieusprawiedliwioną nieobecność na posiedzeniu komisji stałej, której jest członkiem, o 10 proc. od przysługującej mu diety miesięcznej. W kolejnym przepisie przewidziano, że dieta ulega obniżeniu za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność radnego na posiedzeniu sesji rady gminy o 15 proc. od przysługującej mu diety miesięcznej. Powyższe postanowienia uchwały w ocenie organu nadzoru nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.g. radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Z powyższego przepisu nie wynika zatem konieczność usprawiedliwiania przez radnych nieobecności na sesji rady czy na posiedzeniu komisji.

Termin wypłaty

Czy rada może ustalić w regulaminie termin wypłaty diety? Organy nadzoru wskazują, że nie ma do tego podstaw prawnych.

Wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 25 lipca 2024 r. (nr NPII.4131.1.632.2024) stwierdził, że rada gminyna podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. jest upoważniona wyłącznie do określenia zasad, na jakich diety będą przysługiwały radnym, a nie do określenia sposobu ich wypłacania (np. terminu wypłaty, formy wypłaty itd.). Dlatego uznał, że regulacja uchwały dotycząca terminu wypłaty diet dla radnych, jak również sposobu ich wypłaty została podjęta z przekroczeniem ww. delegacji ustawowej. Przy czym to przekroczenie upoważnienia ustawowego wojewoda zakwalifikował jako istotne naruszenie prawa. W zakwestionowanym postanowieniu uchwały rada ustaliła, że diety i zwrot kosztów podróży są przekazywane na wskazany rachunek bankowy w dniach od 5. do 7. miesiąca kalendarzowego następującego po miesiącu obliczeniowym.

Publikacja uchwały

Z orzecznictwa wynika, że uchwała w sprawie określenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych stanowi akt prawa miejscowego, musi być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wymaga 14-dniowego okresu vacatio legis.

Pogląd ten potwierdza m.in. NSA w wyroku z 16 lipca 2024 r. (sygn. akt III OSK 62/23), w którym stwierdził, że uchwała ta zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Zdaniem NSA przepisy te mają także charakter generalny, ponieważ ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, ale jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. NSA dodał jeszcze jeden argument: wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący (por. wyrok NSA z: 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21 i 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16).

Zwrot kosztów podróży

Radnemu przysługuje zwrot kosztów podróży służbowych, ale tylko wtedy gdy owa podróż została uzgodniona z przewodniczącym rady gminy.

Z art. 25 ust. 4 u.s.g. wynika nie tylko prawo do diety, lecz także do zwrotu kosztów podróży służbowych „na zasadach ustalonych przez radę gminy”. W orzecznictwie podnosi się jednak (np. w wyroku WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 995/6), że rada może podejmować rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych radnym, ale tylko w takim zakresie, w jakim nie pozostaje to w sprzeczności z treścią rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (dalej: r.s.u.n.). Analogiczne rozporządzenia zostały wydane w stosunku do radnych powiatu i województwa.

Rozporządzenia te są aktami wykonawczymi do ustaw samorządowych i zarazem aktami prawa powszechnie obowiązującego. Rozporządzenie jest hierarchicznie wyższym aktem prawnym wobec uchwały rady gminy. Tym samym rady gmin (rady powiatu, sejmik), podejmując uchwały w zakresie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży radnym, nie mogą tych zagadnień regulować sprzecznie do treści wskazanych rozporządzeń. Konsekwencją powyższego jest, że w praktyce często rady gmin, ustalając zasady zwrotu kosztów podróży służbowych radnych, przyjmują w uchwale postanowienie odsyłające do rozporządzenia, np.:

• „Diety oraz zwrot kosztów z tytułu podróży służbowej dla radnych rady….. ustala się według przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów służbowych radnych gminy” albo
• „Radnym przysługują należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych w wysokości i na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy”.

Kwestie dotyczące podróży służbowych regulowane są w praktyce często w tych samych uchwałach, które zawierają zasady dotyczące diet.

Definicja

Zgodnie z definicją zawartą w par. 1 r.s.u.n. podróżą służbową jest wykonywanie przez radnego zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, określonego przez przewodniczącego rady gminy, poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady.

Przymiotu podróży służbowej nie ma zatem dojazd na posiedzenie rady lub spotkanie z wyborcami, bo to się mieści w wykonywaniu obowiązków radnego. Zwrot wydatków ponoszonych przez radnego w związku z pełnieniem funkcji radnego, tj. uczestnictwem w pracach organów rady powiatu, spotkaniach z wyborcami itp., obejmuje dieta radnego (tak: uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z 16 czerwca 1999 r. nr 56/99).

Termin i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej określa przewodniczący rady gminy w poleceniu wyjazdu służbowego. Natomiast w stosunku do przewodniczącego rady czynności tych dokonuje wiceprzewodniczący wskazany przez radę.

Dieta podczas podróży

Dieta to ekwiwalent pieniężny na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej i wynosi 1 proc. nieprzekraczalnej wysokości diety przysługującej radnemu z tytułu wykonywania mandatu, o której mowa w art. 25 ust. 6 u.s.g. Obecnie nieprzekraczalna wysokość diety to 4509,33 zł, czyli 1 proc. tej kwoty wynosi 45,09 zł.

Należność z tytułu diety przysługuje radnemu za czas od rozpoczęcia podróży służbowej do powrotu po wykonaniu zadania.

Zasady obliczania

Przy obliczaniu diety stosuje się następujące zasady:

• jeżeli podróż służbowa trwa nie dłużej niż dobę i wynosi:

– od 8 do 12 godzin – przysługuje połowa diety,

– powyżej 12 godzin – przysługuje dieta w pełnej wysokości,

• jeżeli podróż służbowa trwa dłużej niż dobę, za każdą dobę przysługuje dieta w pełnej wysokości, a za niepełną, ale rozpoczętą dobę:

– do 8 godzin – przysługuje połowa diety,

– powyżej 8 godzin – przysługuje dieta w pełnej wysokości.

Dieta nie przysługuje radnemu za czas wykonywania zadania w miejscowości, w której zamieszkuje, albo gdy ma zapewnione bezpłatne całodzienne wyżywienie.

Zwrot kosztów przejazdu

Środek transportu właściwy do odbycia podróży służbowej określa przewodniczący rady gminy w poleceniu wyjazdu służbowego. Przepisy rozporządzenia regulują szczegółowo zasady zwrotu kosztów w zależności od środka transportu.

• Komunikacja zbiorowa. Zwrot kosztów przejazdu obejmuje cenę biletu określonego środka transportu, z uwzględnieniem przysługującej radnemu ulgi na dany środek transportu (bez względu na to, z jakiego tytułu ulga ta przysługuje).
• Samochód. Na wniosek radnego przewodniczący rady gminy może wyrazić zgodę na przejazd w podróży służbowej pojazdem samochodowym niebędącym własnością gminy. W takim przypadku w myśl par. 5 ust. 3 r.s.u.n. radnemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu według stawek za jeden kilometr przebiegu, określonych przez radę gminy na podstawie przepisów w sprawie warunków ustalania i zasad dotyczących warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy.
• Komunikacja miejska. Radnym przysługuje ryczałt na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej (par. 6 r.s.u.n.). Za każdą rozpoczętą dobę pobytu w podróży służbowej radnemu przysługuje ryczałt na pokrycie kosztów dojazdów środkami komunikacji miejscowej w wysokości 20 proc. diety. Ryczałt ten się nie należy, gdy radny odbywa podróż służbową pojazdem samochodowym (służbowym lub prywatnym).

Noclegi

Zwrot kosztów noclegu reguluje par. 7 r.s.u.n. I tak za nocleg przysługuje radnemu zwrot kosztów w wysokości stwierdzonej rachunkiem. Radnemu, któremu w czasie podróży służbowej nie zapewniono bezpłatnego noclegu i który nie przedłożył rachunku z kwatery prywatnej lub z hotelu, przysługuje ryczałt za każdy nocleg w wysokości 150 proc. diety. Przy czym ryczałt za nocleg przysługuje, gdy nocleg trwał co najmniej 6 godzin pomiędzy godzinami 21.00 a 7.00. Zwrot kosztów i ryczałt za nocleg nie przysługują:

• za noc, w czasie której radny korzystał z wagonu sypialnego lub kuszetki, albo
• w przypadku wykonywania zadania w miejscowości, w której radny zamieszkuje.

Poza granicami

W myśl par. 8 r.s.u.n. do sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowej radnych poza granicami kraju stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju.

Czy funkcja pełniona w radzie ma wpływ na wysokość przysługującego zwrotu kosztów podróży służbowych?

Zgodnie z orzecznictwem nie można różnicować zasad zwrotu kosztów podróży służbowych w zależności od funkcji pełnionych w radzie. Przykładowo WSA w Krakowie w wyroku z 12 kwietnia 2007 r. (sygn. akt III SA/Kr 995/06) stwierdził, że różnicowanie zasad przyznawania zwrotu kosztów podróży służbowych radnym nie znajduje uzasadnienia w u.s.g. Według krakowskiego WSA akt ten nie przyznaje przewodniczącemu rady gminy żadnych dodatkowych uprawnień w zakresie sposobu rozliczania kosztów jego podróży służbowych na zasadach innych niż dla pozostałych członków rady gminy.

Czy radnemu, który często odbywa podróże służbowe, rada może przyznać dietę z tytułu podróży służbowych w postaci miesięcznego ryczałtu dodawanego do diety radnego?

W orzecznictwie przyjęto, że nieważny jest zapis uchwały, w którym mowa o diecie zryczałtowanej jako rekompensacie diet i zwrotu kosztów podróży radnych. Przepisy u.s.g. nie upoważniają bowiem do takiego sposobu obliczania diet łącznie ze zwrotem kosztów podróży. Oczywiste jest, że kwot kosztów podróży służbowych nie można włączyć do kwot diet, a tym bardziej do jakiejś zryczałtowanej ogólnej kwoty, obejmującej obie wartości (wyrok NSA z 8 września 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/03).

Ponadto w orzecznictwie się podkreśla, że prawo do zwrotu kosztów przysługuje jedynie w stosunku do faktycznie odbytej podróży służbowej (wyrok NSA z 5 października 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 812/99). ©℗