W uchwale o dotacjach dla żłobków rada gminy musi wymagać konkretnych dowodów na poniesione wydatki

Regionalna Izba Obrachunkowa podważyła legalność nowej uchwały w sprawie dotacji dla żłobków. Według RIO rada gminy nie ustaliła w niej kompleksowo zasad rozliczenia dotacji przez niepubliczne żłobki. We wzorze załącznika wskazano: liczbę dzieci, kwotę dotacji i kwoty poniesionych wydatków. RIO stwierdziła, że gmina powinna też wymagać dokumentów źródłowych, np. faktur, rachunków, przelewów, aby zweryfikować wszystkie kwoty z rozliczenia. Czy stanowisko RIO jest słuszne?

Uchwały dotacyjne podejmowane są na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W myśl tego przepisu „podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 (dziennych opiekunów prowadzących działalność na własny rachunek – przyp. red.), mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy”. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały.

Zatem powyższe przepisy w ramach upoważnienia ustawowego dla rady gminy przewidują określanie zasad rozliczania dotacji celowej.

Rozliczenie dotacji - co mówią przepisy

Ustawodawca nie sprecyzował jednak, co się kryje pod pojęciem „rozliczanie dotacji”. W tym kontekście nadal aktualne pozostaje stanowisko z uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 28 października 2014 r. (znak 26.297.2014). Kolegium stwierdziło, że określenie zasad rozliczania dotacji celowych, które mogą być udzielone przez organ wykonawczy gminy uprawnionym podmiotom, należy do kompetencji rady gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. W związku z tym powyższe zasady powinny być jednakowe dla wszystkich podmiotów obowiązanych do rozliczenia dotacji celowej oraz znane tym podmiotom przed ubieganiem się o udzielenie dotacji. Organ dotujący, w związku ze złożonym rozliczeniem dotacji celowej, musi ustalić, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem oraz pobrana należnie, a także pobrana w należnej wysokości (art. 251 ust. 1 i art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). W przypadku ustalenia, że dotacja celowa nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, organ dotujący wydaje decyzję o zwrocie dotacji celowej do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w trybie art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.).

Dlaczego konieczne sa faktury

W analizowanej sytuacji szczególnie jednak użyteczne będzie stanowisko przedstawione w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 17 stycznia 2025 r. (nr KI.411.13.2025). W sprawie tej organ nadzoru weryfikował uchwałę rady miejskiej w sprawie określenia wysokości, zasad udzielania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobek na terenie gminy. Rada ujęła przepisy dotyczące rozliczenia dotacji zarówno w części normatywnej uchwały, jak i w ramach specjalnego załącznika służącego rozliczeniu dotacji. W części normatywnej postanowiła, że podmiot prowadzący żłobek sporządza rozliczenie otrzymanej dotacji celowej w terminie do 15 stycznia 2026 r. lub w terminie 15 dni od dnia zakończenia działalności związanej z prowadzeniem żłobka. Natomiast w ramach wspomnianego załącznika ujęto podstawowe grupy danych, w tym:

• nazwę placówki z danymi podmiotu prowadzącego żłobek;
• liczbę dzieci w żłobku;
• rozliczenie otrzymanej dotacji z podaniem kwot;
• zestawienie wydatków z otrzymanej dotacji.

Co istotne, wspomniany załącznik nie przewidywał jednak dołączania jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o poniesionych przez żłobek wydatkach, np. faktur, rachunków czy innych dokumentów. Organ nadzoru stwierdził, że w ramach rozliczenia dotacji celowej rada miejska wymaga od podmiotu prowadzącego żłobek wskazania między innymi danych dotyczących liczby dzieci, kwoty otrzymanej, wykorzystanej i niewykorzystanej dotacji oraz wskazania zestawienia wydatków sfinansowanych z otrzymanej dotacji celowej poprzez wskazanie rodzaju wydatku i kwoty sfinansowanej z dotacji. Zdaniem RIO opisany sposób nie zapewni jej właściwego rozliczenia. RIO powołała się na art. 126 u.f.p., w myśl którego dotacje to „podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych”.

Jak stwierdziła RIO: „(….) wskazanie w rozliczeniu jedynie rodzaju wydatku, bez żądania jego udokumentowania jakimikolwiek dokumentami (np. faktury, rachunki, listy płac, przelewy) nie gwarantuje prawidłowości rozliczenia dotacji celowej, gdyż przy takiej konstrukcji rozliczenia dotacji nie sposób stwierdzić, czy rodzaj wydatku opisany w rozliczeniu został przez beneficjenta dotacji faktycznie poniesiony”. W ocenie RIO wskazany sposób rozliczania dotacji dla podmiotów prowadzących żłobki nie jest prawidłowy, bowiem rada miejska nie wywiązała się z ustawowego obowiązku wynikającego z art. 60 ustawy o opiece na dziećmi w wieku do lat 3, dotyczącego określenia w uchwale zasad rozliczenia dotacji.

Sądy o rozliczaniu dotacji

Konieczność precyzyjnego dokumentowania sposobu wydatkowania dotacji była również akcentowana w orzecznictwie sądowym. Warto odnotować wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r. (sygn. akt I GSK 1520/19). NSA podkreślił w nim, że środki przyznane w ramach dotacji mają znaczony charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu, chyba że pozwalają mu na to przepisy szczególne. Zatem środki z dotacji przekazane na konto beneficjenta nie uzyskują przymiotu wartości prywatnej, co stwarzałoby możliwość swobodnego nimi dysponowania. Mają one nadal charakter publiczny i w konsekwencji można je wykorzystać jedynie w sposób ściśle określony przez dotującego.

Podsumowując: elementy uchwały dotacyjnej w zakresie rozliczenia dotacji powinny być określone kompleksowo. W uchwale rada musi wprowadzić wymóg przedłożenia w ramach rozliczenia dokumentów świadczących o poniesionych wydatkach, czyli m.in. faktur, rachunków. ©℗