Czy w statucie gminy rada może wprowadzić możliwość organizowania sesji w trybie zdalnym? [poradnia samorządowa]

Czy w statucie gminy rada może wprowadzić możliwość organizowania sesji w trybie zdalnym? Jak prawidłowo określić w uchwale zasady przyjmowania odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych? Czy gmina może doprecyzować krąg osób korzystających z usług sąsiedzkich? Dlaczego w uchwale o zasadach wynajmowania lokali trzeba wpisać wymóg złożenia deklaracji o dochodach, a nie złożenia zaświadczenia?

Przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: specustawa o COVID-19) już nie obowiązują, co oznacza, że nie mogą być podstawą regulacji statutowych upoważniających do organizowania sesji rady w formie zdalnej lub hybrydowej za pomocą elektronicznych środków komunikacji na odległość. Przypomnijmy, że samodzielną podstawę do przeprowadzenia zdalnej sesji organu stanowiącego gminy stanowił art. 15zzx ust. 1 specustawy o COVID-19. Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Powyższy przepis specustawy o COVID-19 miał charakter regulacji szczególnej. Nie został on dodany do przepisów ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym (ani do ustaw o samorządzie powiatu i województwa), lecz do ustawy regulującej zagadnienia związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 28 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 613/22, regulacje te mogły być stosowane wyłącznie w okresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 (por. z par. 1 rozporządzenia ministra zdrowia w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, wynika iż stan zagrożenia epidemicznego został odwołany 1 lipca 2023 r.). Tym samym, w obecnym stanie prawnym, art. 15zzx specustawy o COVID-19 nie obowiązuje (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 2 stycznia 2025 r., nr NP-II.4131.1.359.2024.5).

Dodać należy, że art. 15zzx specustawy o COVID-19 był przepisem szczególnym, bo ograniczał przewidzianą w art. 11b ust. 2 u.s.g. jawność działania rady w zakresie wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji. Rada gminy nie może w statucie zastosować konstrukcji podobnej do tej, której użył ustawodawca w art. 15zzx ust. 1 specustawy o COVID-19. Nie może bowiem uchwalić w statucie jako akcie niższego rzędu wobec ustawy, normy sprzecznej z art. 11b ust. 2 u.s.g., tym bardziej, że w art. 11b ust. 1 u.s.g. wprost wskazano, że ograniczenia jawności sesji rady mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Na kwestię tę zwrócił uwagę WSA w Poznaniu w wyroku z 10 kwietnia 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 138/24). Sąd wskazał, że brzmienie art. 11b ust. 1 u.s.g. przy uwzględnieniu nieobowiązującego już art. 15zzx ust. 1 specustawy o COVID-19 oznacza, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia w statucie gminy jakichkolwiek regulacji odnoszących się do prowadzenia obrad rady gminy, komisji gminy w trybie zdalnym i hybrydowym. Ponadto odbywaniu sesji w trybie zdalnym lub hybrydowym sprzeciwia się art. 14 u.s.g., który normuje sposób przeprowadzania głosowania nad uchwałami rady gminy. W szczególności ust. 1 tego artykułu przesądza, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów „w obecności” co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Nie jest prawidłowe, gdyż rada w uchwale nie uregulowała wymagań w stosunku do odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, lecz dla odpadów budowlanych i rozbiórkowych. A jest do tego zobowiązana w świetle art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.u.c.p.g.). Z u.u.c.p.g. wynika obowiązek określenia w uchwale szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania tych odpadów od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK). Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą w sposób umożliwiający łatwy dostęp wszystkim mieszkańcom gminy PSZOK-i, które „zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych”.

Co istotne termin „odpady budowlane i rozbiórkowe z gospodarstw domowych” tożsamy z terminem „odpady budowlane i rozbiórkowe”. Oznacza to, że rada w celu prawidłowego wypełnienia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 6r ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna określić w uchwale m.in. sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie m.in. odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, a nie omawianych wymagań dla odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Jak wyjaśnił wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 22 stycznia 2025 r. (nr NPII.4131.1.9.2025) ustawodawca wyłączył w ustawie o odpadach (dalej: u.o.) z definicji odpadów komunalnych odpady budowlane i rozbiórkowe (art. 3 ust. 1 pkt 7 u.o.) i wprowadził do u.o. również ich odrębną definicję. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6a u.o. odpady budowlane i rozbiórkowe to odpady powstałe podczas robót budowlanych. Natomiast w u.u.c.p.g., stanowiącej podstawę do podjęcia omawianej uchwały, ustawodawca odmiennie niż w u.o. postanowił wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i przyjmowania przez PSZOK odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych. Wprawdzie odpady budowalne i rozbiórkowe z gospodarstw domowych nie stanowią odpadów komunalnych, to jednak należy stosować do postępowania z nimi przepisy dotyczące postępowania z odpadami komunalnymi.

Nie, rada nie ma upoważnienia do zawężania kręgu adresatów usług sąsiedzkich. W myśl art. 50 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) usługi opiekuńcze, w tym w formie usług sąsiedzkich w miejscu zamieszkania, przysługują osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, a także osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W przepisach tych ustawodawca nie określił warunku „dorosłości” beneficjenta usług opiekuńczych, w tym usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich, co pozwala przyjąć, że korzystać z takich usług mogą również osoby nieletnie wymagające pomocy innych osób. „Skoro przepisy powszechnie obowiązującego prawa określają komu przysługują usługi opiekuńcze, nie ma podstaw do regulowania tej kwestii przez organ stanowiący gminy, zwłaszcza w sposób odmienny niż ustawodawca (…). Działanie takie stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisów usytuowanych wyżej w hierarchii źródeł prawa” – stwierdził wojewoda zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 24 stycznia 2025 r. (nr P-1.4131.44.2025.AS). Jak dodał, rolą rady gminy jest określenie w drodze uchwały szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi) oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (co wynika z art. 50 ust. 6 u.p.s.). Dodatkowo w przypadku organizowania przez gminę usług opiekuńczych w formie usług sąsiedzkich rada gminy w uchwale określa także szczegółowe warunki przyznawania usług sąsiedzkich, ich wymiar i zakres oraz sposób rozliczania ich wykonywania (ust. 6a).

Radni mogli wprowadzić taki wymóg, ale niewłaściwie go zredagowali. W świetle art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (dalej: u.o.p.l.) najemca ubiegający się o obniżkę czynszu obowiązany jest przedstawić deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego. Przy czym w tej sprawie oraz wzoru deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego i rodzaju dokumentów, które powinny być przez składających deklaracje przechowywane w celu udostępnienia na żądanie właściciela, stosuje się przepisy o dodatkach mieszkaniowych. Tymczasem radni uregulowali tę kwestię odmiennie. Wymagane przez radnych bliżej nieokreślone „zaświadczenie o wysokości dochodów członka gospodarstwa domowego” ma inne znaczenie niż wskazana w art. 7 ust. 4 i 5 u.o.p.l. „deklaracja o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego”. W powszechnym rozumieniu bowiem „zaświadczenie” odnosi się do dokumentu wydanego przez uprawniony do tego podmiot, podczas gdy intencją ustawodawcy było nałożenie na najemcę obowiązku dostarczenia deklaracji określonej przez art. 7 ust. 1 i ust. 1d ustawy o dodatkach mieszkaniowych (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 23 stycznia 2025 r., nr P-1.4131.31.2025.AKS). W świetle tych przepisów do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres trzech miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Ponadto deklaracja ta zawiera:

• dane osobowe wnioskodawcy: imię i nazwisko, adres zamieszkania, datę urodzenia, miejsce pracy lub nauki i źródła dochodu oraz jego wysokość;
• dane osobowe osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego: imię i nazwisko, datę urodzenia, stopień pokrewieństwa z wnioskodawcą, miejsce pracy lub nauki i źródła dochodów oraz ich wysokość;
• informację o sumie dochodów członków gospodarstwa domowego;
• informację o wysokości średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego. ©℗