Zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odpowiadamy na pytania najczęściej zadawane przez JST

Ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa) stosuje się do wszystkich dróg publicznych, o których mowa w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.). Dotyczy ona zatem dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych (art. 2 ust. 1 u.d.p.).

Specustawa drogowa, czyli kilka procedur w jednej

Określenie „specustawa drogowa” jest związane z tym, że zawiera ona w sobie wiele regulacji, które dotyczą m.in.:

• szczegółowych zasad w zakresie przygotowania, realizacji inwestycji budowlanej,
• przeniesienia prawa własności nieruchomości,
• ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu.

W piśmiennictwie podkreśla się, że „szczególność omawianej ustawy polega przede wszystkim na tym, iż ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. W decyzji tej orzeka się również o niezwłocznym wydaniu nieruchomości dla inwestora w celu rozpoczęcia robót budowlanych, a niekiedy także o ponownym dokonaniu oceny oddziaływania inwestycji drogowej na środowisko” (M. Wolanin, „Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz”, Legalis).

Dlaczego ustawodawca zdecydował się na połączenie kilku inwestycji w jednym postępowaniu? Odpowiedź jest prosta: z uwagi na złożoność prowadzenia inwestycji w zakresie dróg publicznych jako inwestycji liniowej (tj. obiektu liniowego rozumianego zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: p.b.) jako „obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, droga kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego”). Specustawa drogowa ma przyśpieszyć wspomniany proces inwestycyjny w taki sposób, by poszczególne nieruchomości leżące na trasie inwestycji drogowej objęte były jednym postępowaniem.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 20 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 173/19), „celem ustawy jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, a konieczność uproszczenia procedur wynika z faktu, że inwestycje drogowe, jako inwestycje liniowe, przebiegają najczęściej przez wiele nieruchomości. Dlatego też ustawodawca zdecydował się na kumulację kilku postępowań i zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, wydzieleniu geodezyjnym i prawnym obszaru podlegającego zajęciu pod przyszłą drogę publiczną, przejmowaniu wydzielonych pod inwestycję nieruchomości na własność publiczną, ocen technicznych projektu budowy drogi i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego”.

Interes społeczny ponad prywatnym

WSA w Gdańsku zauważył jeszcze jedną ważną kwestię: specustawa drogowa niewątpliwie ogranicza prawa właścicieli nieruchomości. To ograniczenie jest jednak uzasadnione, bo podyktowane ważnym interesem społecznym. WSA wyjaśnił: „Nie można przy tym pominąć, że w tak skonstruowanym postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP”.

► Przedmiot decyzji ZRID

PYTANIE 1. Jak rozumieć użyte w tytule ustawy określenie „realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych”? Czy decyzja ZRID może być wydana również w przypadku przebudowy i remontu dróg?

Specustawa drogowa nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Choć ten zwrot jest podstawowy dla funkcjonowania tej ustawy, prawodawca go nie zdefiniował. Także inne ustawy nie regulują tego zagadnienia. W doktrynie zauważa się, że „polskie prawo nie zawiera definicji pojęcia «inwestycja w zakresie dróg publicznych», zatem należy to pojęcie interpretować, jako «budowa drogi» w rozumieniu, w jakim zostało to przyjęte w u.d.p.” (E. Szafranko „Procedura związana z przygotowaniem inwestycji drogowej w świetle specustawy” w Czasopismo Techniczne, Wydawnictwo Politechniki Krakowskiej, 1-B/2010, zeszyt 2). Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.d.p. określenie „budowa drogi” oznacza „wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę”. Podkreśla się także, że „specustawa drogowa nie zawiera definicji pojęć «budowa», «przebudowa» czy «remont», stąd też niezbędne jest sięgnięcie do wykładni systemowej i posłużenie się definicją legalną tych pojęć zawartą w treści art. 3 p.b.” (M. Tetera -Jankowska, „Przygotowanie i realizacja inwestycji strategicznych w świetle nowelizacji ustawy środowiskowej”, Komentarze praktyczne, Lex). Na ten temat wypowiadało się również orzecznictwo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 1032/12) stwierdził, że „w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: «inwestycji», co oznacza, że desygnat tego pojęcia obejmuje nie tylko budowę, ale też przebudowę bądź remont drogi publicznej. Pod pojęciem inwestycji drogowej należy też rozumieć realizację infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Specustawę stosuje się zatem do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. Interpretacja normy odsyłającej do ustawy o drogach publicznych prowadzi też do wniosku, że chodzi tu o inwestycje tylko w zakresie dróg publicznych w rozumieniu u.d.p.”.

Specustawa w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw, które zawierałyby interpretację tego zwrotu. W odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury – z upoważnienia ministra – na interpelację nr 7446, z 9 lutego 2009 r., zauważył on słusznie, że „pojęcie inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zostało zdefiniowane ani w przepisach specustawy ani w u.d.p. Wobec tego wyjaśnienia znaczenia pojęcia inwestycji należy szukać w definicjach zawartych w ustawie o drogach publicznych, tj. budowy, przebudowy oraz remontu drogi” (https://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/65AA2642_). Także najnowsze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 17 kwietnia 2024 r.; sygn. akt II OSK 101/24) wskazuje, że „w zakresie tego pojęcia w sposób oczywisty mieści się urządzenie chodnika, ścieżki rowerowej, czy też oddzielającego pasa zieleni. Specustawę stosuje się zatem do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status dróg publicznych”.

► Drogi wewnętrzne

PYTANIE 2. Czy w ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (ZRID) można wybudować drogę wewnętrzną?

Nie. Artykuł 1 ust. 1 specustawy drogowej określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu u.d.p. Artykuł 2 ust. 1 u.d.p. stwierdza, że drogami publicznymi są drogi: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe. Natomiast w myśl art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Powyższe oznacza, że specustawa ma zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych. Spotykany jest pogląd, że „przy ustaleniu publicznego charakteru drogi, istotne jest określenie przez organ wnioskujący rodzaju drogi i funkcji, jaką w sieci drogowej dana droga ma pełnić, przy spełnieniu pozostałych wymogów formalnych” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 173/19), co ma uzasadniać możliwość stosowania ZRID także do dróg wewnętrznych. Takie stanowisko należy uznać za niewłaściwe, mając na uwadze zasadę zawężającej interpretacji przepisów wywłaszczeniowych (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 657/20), a także zasadę racjonalnego ustawodawcy, który posługuje się w tekstach prawnych tymi samymi pojęciami, nadając im to samo znaczenie. Skoro specustawa drogowa nie zawiera definicji drogi publicznej, a taka znajduje się w u.d.p., to należy przy interpretacji przepisów specustawy odwołać się do u.d.p.

► Wymagana forma zezwolenia na ZRID

PYTANIE 3. W jakiej formie musi być wydane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID)? Czy ZRID i wysokość odszkodowania ustala ten sam organ?

Zarówno wydanie decyzji ZRID, jak i ustalenie wysokości odszkodowania z tego tytułu następuje w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 11a ust. 1 specustawy drogowej „wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi”. Natomiast zgodnie z art. 11 c specustawy drogowej „do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy”. Jak stanowi art. 12 ust. 4a specustawy drogowej „decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej”.

► Uprawniony do złożenia wniosku o wydanie ZRID

PYTANIE 4. Kto może złożyć wniosek o wydanie decyzji ZRID?

W myśl art. 11a ust. 1 specustawy drogowej „decyzję ZRID wydaje się na wniosek właściwego zarządcy drogi”. Zgodnie z art. 11b ust. 1 „właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta)”.

Przepisy specustawy drogowej nie regulują terminu „zarządca drogi”. Zatem należy sięgnąć do przepisów u.d.p. W myśl art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. „organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg są dla dróg:

• krajowych – generalny dyrektor dróg krajowych i autostrad;
• wojewódzkich – zarząd województwa;
• powiatowych – zarząd powiatu;
• gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Jak stanowi art. 19 ust. 5 u.d.p. „w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a (w standardzie wymaganym dla transeuropejskiej sieci transportowej [TEN-T]), jest prezydent miasta.

► Decyzja ZRID z urzędu

Pytanie 5. Czy właściwy organ może wydać decyzję ZRID z urzędu?

Nie. Postępowanie w sprawie ZRID jest postępowaniem wnioskowym. Przesądza o tym wprost art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, który stwierdza, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

► Co wskazać we wniosku

PYTANIE 6. Co powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji ZRID?

Choć procedura związana z realizacją inwestycji drogowej w ramach ZRID została zebrana w jednej ustawie i jej zapisy pozwalają na uproszczenie postępowania w tym zakresie, to ustawodawca bardzo drobiazgowo określił wymagania, jakie powinien spełnić wiosek o wydanie decyzji ZRID. W myśl art. 11b ust. 1 specustawy drogowej „właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta)”. Natomiast szczegółowe elementy wniosku o wydanie decyzji ZRID zostały wymienione w art. 11d ust. 1. Zatem najwłaściwsze będzie dokładne przytoczenie tej wyliczanki. W myśl omawianego przepisu „wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

5) trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu;

7a) w przypadku drogi lub jej odcinka, o których mowa w art. 24ga ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p. (drogi lub ich odcinki w transeuropejskiej sieci drogowej; autostrady i drogi ekspresowe lub ich odcinki poza transeuropejską siecią drogową:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego,

b) uzasadnienie zarządcy drogi,

7aa) w przypadku drogi krajowej lub jej odcinka innych niż wymienione w art. 24ga ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) albo drogi wojewódzkiej lub jej odcinka należy ponadto przedstawić:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także uzasadnienie zarządcy drogi, albo

b) oświadczenie zarządcy drogi, że nie ubiega się i nie będzie się ubiegał o dofinansowanie zamierzenia budowlanego z budżetu Unii Europejskiej;

7b) w przypadku inwestycji, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa – załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, o ile dołączenie tego załącznika było wymagane przez przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności mapę, o której mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1940);

8) opinie:

a) ministra właściwego do spraw zdrowia – w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami,

b) dyrektora właściwego urzędu morskiego – w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

c) właściwego organu nadzoru górniczego – w odniesieniu do terenów górniczych,

ca) ministra właściwego do spraw środowiska – w odniesieniu do złóż strategicznych,

d) dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

e) dyrektora właściwej regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – w odniesieniu do gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych,

f) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków – w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów,

g) właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej – w odniesieniu do linii kolejowej,

ga) podmiotu zarządzającego w rozumieniu ustawy z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach (t.j. Dz.U. poz. 1716) – w odniesieniu do obszaru portu lub przystani morskiej,

h) innych organów wymaganych przepisami szczególnymi;

9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne”.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga zgody wodnoprawnej, odpowiednio Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej udzielają tej zgody w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie. W sprawach dotyczących zgody wodnoprawnej nie stosuje się art. 396 ust. 1 pkt 7, art. 407 ust. 2 pkt 3 oraz art. 422 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (dalej: p.w.). Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o których mowa w art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. e p.w., siedziby i adresy właścicieli tych nieruchomości określa się według katastru nieruchomości” (art. 11d ust 4 specustawy drogowej).

► Treść decyzji

PYTANIE 7. Jakie elementy musi zawierać decyzja ZRID?

W myśl art. 107 par. 1 k.p.a. „decyzja zawiera:

• oznaczenie organu administracji publicznej;
• datę wydania;
• oznaczenie strony lub stron;
• powołanie podstawy prawnej;
• rozstrzygnięcie;
• uzasadnienie faktyczne i prawne;
• pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
• podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;w przypadku decyzji, w stosunku, do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego – pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy”.

Natomiast zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej „decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

• wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;
• określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zawiera określenie granic tych pasów;
• warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;
• wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;
• zatwierdzenie podziału nieruchomości,
• oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;
• zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.

Ponadto powyższy przepis dodaje, że w razie potrzeby w decyzji ZRID zawiera się „inne ustalenia” dotyczące:

• określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,
• określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,
• określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,
• określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,
• obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,
• obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,
• obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,
• obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,
• określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości,
• zezwolenia na wykonanie obowiązków.

Katalog w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu „w szczególności”. Również w orzecznictwie wskazuje się na „przykładowy charakter wyliczenia” (wyrok Sądu Rejonowego w Ostrołęce z 24 sierpnia 2015 r.; sygn. akt I C 112/15) lub też „niewyczerpujący charakter zawartego wyliczenia” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 lutego 2020 r.; sygn. akt IV SA/PO 917/19).

► Czas na wydanie

PYTANIE 8. W jakim terminie musi zostać wydana decyzja ZRID? Jakie są konsekwencje zwłoki?

Zgodnie z art. 11h ust. 1 specustawy drogowej „W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki”. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Tym samym trzeba przyjąć, że termin na wydanie omawianej decyzji wynosi 90 dni od dnia złożenia wniosku o ZRID.

► Skutki decyzji

PYTANIE 9. Jakie skutki wywołuje decyzja ZRID?

Do najważniejszych skutków prawnych ZRID należą:

► 1. Podział i scalenie nieruchomości zgodnie z potrzebami inwestora.

W myśl art. 12 ust. 1 i 2 specustawy drogowej „decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości”.

► 2. Przeniesienie własności nieruchomości.

Po tym jak decyzja ZRID stanie się ostateczna, nieruchomości objęte decyzją ZRID stają się zgodnie z art. 12 ust. 4 ZRID z mocy prawa:

• własnością Skarbu Państwa – w odniesieniu do dróg krajowych,
• własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego – w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

► 3. Udzielenie pozwolenia na budowę drogi.

Jak potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2013 r. (sygn. akt. II SA/Wr 251/13), „decyzja ZRID zastępuje pozwolenie na budowę (art. 11f ust. 1 pkt 7 i art. 11i ust. 1)”.

Ponadto zgodnie z art. 11f ust. 2a ZRID „decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg (…) właściwym zarządcom dróg”.

Dodatkowo w myśl art. 12 ust. 3 „Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości”.

Szczegółowe następstwa wydania decyzji ZRID wskazuje art. 11f ust. 1 specustawy drogowej (przytoczony w odpowiedzi na wcześniejsze pytanie).

► Przejście praw

PYTANIE 10.Czy wydanie ZRID pozbawia właścicieli nieruchomości prawa własności?

Tak. Na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości objęte decyzją ZRID stają się z mocy prawa:

• własnością Skarbu Państwa – w odniesieniu do dróg krajowych;
• własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego – w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

– z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

► Moment wywłaszczenia

PYTANIE 11. Kiedy decyzja o wywłaszczeniu staje się ostateczna?

W tym zakresie zastosowanie mają ogóle reguły wynikające z k.p.a. Zgodnie z art. 16 k.p.a. „decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych”.

W myśl art. 129 par. 2 k.p.a. „odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie”.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 26 września 2024 r. wskazał (sygn. akt II SA/Wr 514/24), że „zgodnie z art. 11f ust. 3 ZRID wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Natomiast zgodnie z art. 129 par. 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni, przy czym w przypadku decyzji ZRID termin ten dla stron postępowania innych niż wnioskodawca liczy się od dnia publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, a nie od indywidualnego zawiadomienia dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego o wydaniu decyzji”.

A zatem jeśli żadna ze stron nie wniesie w terminie środków odwoławczych lub organ drugiej instancji nie przychyli się do wniesionych odwołań i utrzyma decyzję w mocy – decyzja ZDRID staje się ostateczna.

► Zmiana decyzji

PYTANIE 12. Czy decyzję ZRID można zmienić?

Tak. Zgodnie z art. 155 zd. pierwsze k.p.a. „decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony”.

Treść art. 155 zd. pierwsze wskazuje, że zgoda na zmianę ostatecznej decyzji powinna zostać udzielona przez wszystkie strony objęte decyzją. „Jeżeli decyzja dotyczyła więcej niż jednej strony, wówczas niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania” – R. Hauser (red.), M. Wierzbowski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Legalis. Jednak w przypadku ZRID jest inaczej. Ustawodawca dokonał w specustawie w tym zakresie modyfikacji i w myśl art. 11f ust. 8 specustawy drogowej stwierdza, że „do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej”. Jak wynika z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, organem tym jest właściwy zarządca drogi.

► Termin ważności ZRID

PYTANIE 13. Czy decyzja ZRID jest bezterminowa, czy ma charakter terminowy, skoro zawiera pozwolenie na budowę?

Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. „decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata”. Jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów specustawy drogowej i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 251/13), decyzja ZRID zastępuje pozwolenie budowlane.

Może się zatem wydawać, że art. 37 p.b. ma także zastosowanie do decyzji ZRID. Należy jednak podkreślić, że specustawa drogowa jako ustawa specjalna jedynie w części odnosi się do reguł prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 23 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl747/22) stwierdził, że „decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnoprawnych. Jakkolwiek w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ustawie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 (art. 11i ust. 1 specustawy drogowej), to jednak decyzja taka ma przedmiotowo szerszy charakter niż pozwolenie na budowę. Konsekwencją jej wydania jest nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego, ale i szereg innych skutków prawnych”.

Kwestię tę wyjaśniło w 2015 r. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w toku prac nad projektem ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw. W druku nr 3575, który został przekazany do prac w Senacie, oprócz projektu ustawy uchwalonego przez Sejm znalazł się Raport z publicznych konsultacji, w którym resort wskazał: „odnosząc się do kwestii ważności decyzji ZRID, należy wyjaśnić, iż jest ona ważna bezterminowo i nie ma potrzeby doprecyzowania przepisów w tym zakresie”. Wyjaśnił, że „decyzja ZRID ma przedmiotowo szerszy charakter niż pozwolenie na budowę, natomiast odesłanie do przepisów ustawy p.b. dotyczy jedynie kwestii materialnoprawnych rozstrzyganych w drodze decyzji ZRID, a nie formalnych (procesowych), jak np. termin ważności decyzji. Zakres przedmiotowy decyzji ZRID jest o wiele szerszy aniżeli decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś konsekwencją jej wydania jest nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego, lecz także wiele innych skutków prawnych – w tym w zakresie stosunków własnościowych nieruchomości przejętych pod realizację inwestycji drogowej. Przyjęcie interpretacji stanowiącej, że do decyzji ZRID należy odnosić powołany art. 37 ust. 1b. prowadziłoby do wątpliwości, czyją własność po upływie tego terminu stanowią nieruchomości, których dotyczyła dana decyzja ZRID. Należałoby uznać, iż wygaśnięcie decyzji ZRID będącej podstawą przejścia tytułu prawnego do nieruchomości na inwestora powinno skutkować automatycznym odzyskaniem praw do nieruchomości przez ich byłych właścicieli, co z kolei łączyłoby się z koniecznością zwrotu odszkodowania, które uzyskali na podstawie przepisów specustawy. Przyjęcie takiej interpretacji na podstawie obowiązujących przepisów prowadziłoby zatem do licznych wątpliwości związanych z prawidłowym ukształtowaniem stosunków własnościowych dotyczących objętych decyzją ZRID. W obecnie obowiązujących przepisach ustawodawca nie uregulował wyżej omówionej kwestii, zatem uznać należy, iż nie było jego intencją ukształtowanie decyzji ZRID jako decyzji ważnej jedynie przez okres wskazany w ustawie. Reasumując należy zatem stwierdzić, iż ze względu na skutki prawnorzeczowe decyzji ZRID przepisy ustawy p.b. dotyczące okresu ważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają do niej zastosowania, a zatem jest ona ważna bezterminowo”.

► Strony postępowania

PYTANIE 14. Kto jest stroną postępowania o wydanie decyzji ZRID?

Zgodnie z art. 28 k.p.a. „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”. Z uwagi na specyfikę ZRID zasadne jest twierdzenie, że stronami postępowania są zarówno byli właściciele nieruchomości objętej decyzją ZRID, jak i zarządcy dróg. W wyroku z 8 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/GL 1782/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że „właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową (przebudową określonej działki) wpłyną na jego sytuację prawną”. Ponadto podkreślił, iż „Należy przyjąć, że jeżeli na gruncie prawa materialnego (specustawy drogowej) ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania. W takim przypadku ich interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego (dalej: k.c. – red.)”.

Użyte przez NSA pojęcie „obszaru oddziaływania” jest zdefiniowane przez art. 2 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym „należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu”.

► Specustawa drogowa a wyłączenie stosowania k.p.a.

PYTANIE 15. Jakie przepisy k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały wyłączone przez spec ustawę drogową?

Wobec tego, że postępowanie w zakresie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest prowadzone w trybie postępowania administracyjnego, a specustawa ma charakter lex specialis w odniesieniu do wielu ustaw, należy także zauważyć, że wskazana ustawa zawiera samodzielne regulacje wyłączające stosowanie k.p.a. we wskazanym w niej zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 30 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 100/19) zauważył, że „decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera bowiem (…) rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnoprawnych. Realizacji wskazanych celów regulacji służy wprowadzenie odrębnych rozwiązań procesowych, poczynając od sposobu dokonywania przez organ administracji zawiadomień, a kończąc na ograniczeniu kompetencji sądu administracyjnego w zakresie częściowego uchylenia wydanej w takim postępowaniu decyzji. Nie można również pominąć istotnej dla sprawy kwestii, która odnosi się do związanego charakteru decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Niewątpliwie taka konstrukcja regulacji prawnej, wyłącza możliwość oceny przez organ administracji racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Żaden przepis nie przyznaje organowi takich uprawnień. Zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Co do zasady decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego”.

Wśród odmiennych reguł procesowych należy wskazać art. 11ea ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z nim w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów:

• art. 30 par. 5 k.p.a. (który stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd nad majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej);
• art. 34 k.p.a. (dotyczącego wystąpienia przez organ o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony);art. 97 par. 1 pkt 1–3 k.p.a. (dotyczy on zawieszenia postępowania przez organ w następujących przypadkach: w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 par. 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.); w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych).

Ustawodawca zdecydował się w przypadku podstępowań o wydanie decyzji ZRID na zastosowanie przepisów szczególnych. Jak bowiem wynika z art. 11 ea ust. 2 specustawy drogowej, „W przypadkach określonych w art. 30 par. 5 i art. 34 k.p.a. wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wyznacza z urzędu przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu, jeżeli jest to konieczne do przeprowadzenia postępowania”.

► Procedura odwoławcza od decyzji

PYTANIE 16. Czy można odwołać się od decyzji ZRID? Jeśli tak, co powinno zawierać odwołanie i jaki organ je rozpatruje?

Specustawa drogowa nie ogranicza stron w zakresie prawa odwołania się od decyzji ZRID. Warto jednak zwrócić uwagę, że jej przepisy ustalają w odmienny sposób organy wyższego stopnia, niż to wynika z k.p.a. Zgodnie z art. 11g ust. 1 „od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronie służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest:

1) wojewoda – w przypadku wydania decyzji przez starostę;

2) minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w przypadku wydania decyzji przez wojewodę”.

Natomiast w myśl art. 11g ust. 1a specustawy drogowej odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera zarzuty odnoszące się do tej decyzji;

• określa istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz
• wskazuje dowody uzasadniające to żądanie.

Ta regulacja stanowi zatem odmienne ukształtowanie prawa strony do wniesienia odwołania, niż to wynika z k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 128 zd. pierwsze k.p.a. „odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji”.

Ponadto odwołanie na podstawie ogólnych reguł procesowych wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. W przypadku decyzji ZRID natomiast odwołanie wnosi się bezpośrednio do organu wyższego stopnia.

W myśl art. 11g ust. 2 specustawy drogowej „odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy”. Składający skargę musi jednak pamiętać, że zgodnie z art. 11g ust. 3 w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

► Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji ZRID

PYTANIE 17. Kiedy możliwe jest nadanie decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności?

Zgodnie z art. 108 par. 1 k.p.a. „decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia”.

Uwarunkowania nadania rygoru natychmiastowej wykonalności należy interpretować w sposób ścisły i nie może tu być mowy o wykładni rozszerzającej. Jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 19 lutego 2019 r. (sygn. akt I SA/Wr 851/13), „instytucja przewidziana w art. 108 par. 1 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przesłanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni. Omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 par. 1 k.p.a. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej”.

Jednak specustawa drogowa idzie dalej. Na podstawie art. 17 ust. 1 „wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym.

► Skutki nadania rygoru a odszkodowanie

Pytanie 18. Czy nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ma wpływ na termin wypłaty odszkodowania i jego wysokość?

Bezpośrednimi skutkami nadania rygoru jest wydłużenie terminu wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, co znajduje wyraz w art. 12 ust. 4g. Zgodnie z nim „jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności”.

Drugim ze skutków jest podwyższenie wartości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej „w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji;

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

– wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 proc. wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

► Wydanie nieruchomości

PYTANIE 19. Ile czasu mają właściciele nieruchomości objętej ZRID na jej wydanie zarządcy drogi? Jaki wpływ na ten czas ma nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności?

Właściciele nieruchomości otrzymują zawiadomienie o wydaniu decyzji ZRID. W myśl art. 16 ust. 2 specustawy drogowej „Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna”.

Jednak w praktyce często decyzji ZRID jest nadawany rygor natychmiastowej wykonalności. Zmienia to sytuację zarówno dotychczasowego właściciela nieruchomości, jak i zarządcy drogi. Dotychczasowy właściciel w myśl art. 17 ust. 3 specustawy drogowej w przypadku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności musi „niezwłocznie wydać nieruchomość, opróżnić lokal i inne pomieszczenia”. Z kolei zarządca drogi dzięki rygorowi natychmiastowej wykonalności zyskuje prawo „do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie”. Ponadto decyzja uprawnia „do rozpoczęcia robót budowlanych” i „do wydania przez właściwy organ dziennika budowy”.

► Odszkodowanie a podatek dochodowy

PYTANIE 20. Czy odszkodowanie za wywłaszczenie w ramach ZRID wypłacone osobie fizycznej jest opodatkowane?

Nie. W odniesieniu do osób fizycznych, w myśl interpretacji podatkowych, odszkodowanie takie uważa się za przychód, który jest zwolniony z podatku dochodowego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (dalej: u.p.d.o.f.) „osoby fizyczne, jeżeli mają miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podlegają obowiązkowi podatkowemu od całości swoich dochodów (przychodów) bez względu na miejsce położenia źródeł przychodów (nieograniczony obowiązek podatkowy)”. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 2b u.p.d.o.f. „za dochody (przychody) osiągane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez podatników, uważa się w szczególności dochody (przychody) z:

1) pracy wykonywanej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie stosunku służbowego, stosunku pracy, pracy nakładczej oraz spółdzielczego stosunku pracy, bez względu na miejsce wypłaty wynagrodzenia;

2) działalności wykonywanej osobiście na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bez względu na miejsce wypłaty wynagrodzenia; (…)

4) położonej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości lub praw do takiej nieruchomości, w tym ze zbycia jej w całości albo w części lub zbycia jakichkolwiek praw do takiej nieruchomości (…)”.

Tym samym można przyjąć, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia stanowi źródło dochodu podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Ustawodawca przewiduje jednakże w u.p.d.o.f. zwolnienia z tego podatku. Artykuł 21 ust. 1 pkt 29 stwierdza, że „wolne od podatku dochodowego są: przychody uzyskane z tytułu odszkodowania wypłacanego stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami lub z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie oraz z tytułu sprzedaży nieruchomości w związku z realizacją przez nabywcę prawa pierwokupu, stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami; nie dotyczy to przypadków, gdy właściciel nieruchomości, o której mowa w zdaniu pierwszym, nabył jej własność w okresie 2 lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego bądź odpłatnym zbyciem nieruchomości za cenę niższą, o co najmniej 50 proc. od wysokości uzyskanego odszkodowania lub ceny zbycia nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie lub w związku z realizacją prawa pierwokupu”.

Wątpliwości może rodzić to, że wskazany przepis u.p.d.o.f. bezpośrednio nie odwołuje się do specustawy drogowej. Jednakże orzecznictwo organów podatkowych w tej kwestii jest zgodne. Jako przykład można wskazać interpretację indywidualną z 13 grudnia 2023 r. dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej (nr 0112-KDIL2-1.4011.806.2023.2.AK), w której jednoznacznie stwierdził on, że „odszkodowanie za zajęcie części nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej, stanowi przychód w rozumieniu przepisów u.p.d.o.f. Przychód ten korzysta ze zwolnienia z opodatkowania określonego w art. 21 ust. 1 pkt 29 u.p.d.o.f.”.

Z kolei w interpretacji indywidualnej z 27 października 2023 r. (nr 0113-KDIPT2-2.4011.574.2023.2.KK) dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej dodatkowo wyjaśnił, że „w przypadku nabywania nieruchomości pod drogi, na zasadach określonych w ZRID prawodawca zdecydował się na całkowite oddzielenie od siebie postępowań o wywłaszczenie i o odszkodowanie. Z chwilą wejścia w życie ww. ustawy, do katalogu zawartego w art. 2 u.g.n. dodany został zapis, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym omawianej specustawy drogowej. Przywołany art. 2 u.g.n. zawiera ogólne wyłączenie stosowania jej przepisów, ale tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to zasad określonych w wymienionych ustawach. Ustawodawca przyznał, zatem pierwszeństwo w stosowaniu regulacjom zawartym w ustawach wymienionych w tym przepisie, przed zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy przepis ma charakter normy kolizyjnej, co oznacza, że przepisy u.g.n. mają charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie spraw nieuregulowanych w tych ustawach. Tym samym, nabywanie nieruchomości pod drogi, na zasadach określonych w «specustawie» drogowej, ma charakter szczególny wobec wywłaszczenia regulowanego przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami; przepisy specustawy drogowej stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. O takiej relacji wymienionych wyżej aktów prawnych świadczy również kompleksowość regulacji zawartej w «specustawie» drogowej oraz odesłanie zawarte w art. 23 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 23 specustawy drogowej „w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami”.

Z powyższej interpretacji wynika ponadto, że „zwolnienie nie przysługuje jednak jeżeli łącznie spełnione zostaną następujące warunki:

– nabycie nieruchomości nastąpi w okresie 2 lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego lub odpłatnym zbyciem oraz

– cena jej nabycia będzie o co najmniej 50 proc. niższa od wysokości odszkodowania lub ceny zbycia. Zatem w przypadku, gdy spełniony zostanie jeden z warunków albo niespełniony żaden z nich, uzyskany przychód będzie korzystał ze zwolnienia”.

► Wypłacone odszkodowanie a VAT

PYTANIE 21. Czy od wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość trzeba zapłacić VAT?

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (dalej: ustawa o VAT) opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlegają:

1) odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju;

2) eksport towarów;

3) import towarów na terytorium kraju;

4) wewnątrzwspólnotowe nabycie towarów za wynagrodzeniem na terytorium

kraju;

5) wewnątrzwspólnotowa dostawa towarów.

Jednocześnie ustawodawca w ustawie o VAT zakłada, że „zwalnia się od podatku m.in. dostawę towarów wykorzystywanych wyłącznie na cele działalności zwolnionej od podatku, jeżeli z tytułu nabycia, importu lub wytworzenia tych towarów nie przysługiwało dokonującemu ich dostawy prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego; oraz dostawę terenów niezabudowanych innych niż tereny budowlane”.

Najwłaściwsze w odpowiedzi na powyższe pytanie będzie przytoczenie interpretacji indywidualnej dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej. W interpretacji z 29 listopada 2023 r. (nr 0113-KDIPT1-2.4012.611.2023.1.PRP) uznał on, że „stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel, w tym również przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie. Na mocy art. 2 pkt 6 ustawy o VAT ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o towarach – rozumie się przez to rzeczy oraz ich części, a także wszelkie postacie energii. W myśl art. 2 pkt 22 ustawy o VAT ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o sprzedaży – rozumie się przez to odpłatną dostawę towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju, eksport towarów oraz wewnątrzwspólnotową dostawę towarów. Zgodnie z ww. przepisami grunty spełniają definicję towaru wynikającą z art. 2 pkt 6 ustawy o VAT, a ich sprzedaż jest traktowana, jako czynność odpłatnej dostawy towarów na terytorium kraju. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy przedmiotem dostawy są towary w rozumieniu powołanego wyżej przepisu i gdy czynność ta prowadzi do przeniesienia prawa do rozporządzania tymi towarami jak właściciel, mamy do czynienia z dostawą w ujęciu art. 7 ust. 1 ustawy o VAT, podlegającą opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Należy zauważyć, że dostawa towarów rozumiana jako przeniesienie prawa do rozporządzania towarem jak właściciel obejmuje każdą czynność polegającą na przeniesieniu dobra materialnego przez stronę, która przyznaje drugiej stronie prawo do faktycznego dysponowania nim, jakby była właścicielem tego dobra, a ponadto musi to być czynność odpłatna. Zatem, w oparciu o definicję zawartą w art. 2 pkt 6 ustawy o VAT, zbycie nieruchomości, dokonywane przez podatnika, traktowane jest, jako czynność odpłatnej dostawy towarów i na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Co do zasady dla uznania, że dostawa towarów oraz świadczenie usługi podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, bezwzględnym warunkiem jest «odpłatność» za daną czynność, co wynika wprost z powołanego wyżej przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT. Odpłatność oznacza wykonanie czynności (dostawy towarów oraz świadczenia usług) za wynagrodzeniem. W znaczeniu potocznym wynagrodzenie to zapłata za pracę, należność, a także odszkodowanie. (…) Z przywołanego przepisu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT wynika, że czynność polegająca na przeniesieniu z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa własności towarów (np. nieruchomości) w zamian za odszkodowanie, stanowi dostawę towarów. W tej sytuacji bez znaczenia jest fakt, że dostawa nie jest de facto następstwem decyzji właściciela, lecz wynika z nakazu organu władzy publicznej lub z mocy samego prawa. Odszkodowanie w tym przypadku pełni funkcję wynagrodzenia za przeniesienie własności towarów, czyniąc tego rodzaju dostawę faktycznie odpłatną. W konsekwencji należy stwierdzić, że przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa, prawa własności towarów (w tym np. nieruchomości) w zamian za odszkodowanie – na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT – podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Zatem, opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług nie podlega samo odszkodowanie, lecz stanowiące dostawę towarów przeniesienie własności towarów w zamian za wynagrodzenie przyjmujące formę odszkodowania. (…) Oznacza to, że przeniesienie z mocy prawa własności towarów nabiera odpłatnego charakteru dopiero w momencie otrzymania przez stronę wywłaszczoną zapłaty odszkodowania z tego tytułu (...) biorąc pod uwagę szczególny rodzaj dostawy towarów, jakim jest przeniesienie prawa własności towarów z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa należy uznać, że ma miejsce dostawa towarów w zamian za odszkodowanie, natomiast odszkodowanie pełni funkcję wynagrodzenia za przeniesienie własności towarów, czyniąc tego rodzaju dostawę faktycznie odpłatną – objętą opodatkowaniem podatkiem od towarów i usług. Ponadto zaznaczyć należy, że opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług nie podlega samo odszkodowanie, lecz stanowiące dostawę towarów przeniesienie własności nieruchomości w zamian za wynagrodzenie przyjmujące formę odszkodowania”.

Na nieco inny aspekt opodatkowania odszkodowania VAT-em zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 492/18), zauważając, że „specustawa drogowa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania o składniki nieprzewidziane w ustawie, w tym o inne daniny publiczne i podatki. Określenie wartości rynkowej nieruchomości jest dokonywane w trybie uregulowanym w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 w/w ustawy wartość nieruchomości ustala się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Z przepisów tych nie wynika możliwość zwiększenia wartości nieruchomości o podatek od towarów i usług”.

► Wypłacający odszkodowanie

PYTANIE 22. Kto wypłaca odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości ze specustawy drogowej?

Odpowiadając na to pytanie, trzeba mieć na uwadze m.in. art. 11b ust. 1, art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 4f specustawy drogowej.

W myśl jej art. 11b ust. 1 „Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta)”.

Z kolei art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przyznaje uprawnienie do odszkodowania wskazanym podmiotom za „nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6”.

W myśl zaś art. 12 ust. 4 specustawy drogowej „nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

– z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna”.

A zatem biorąc treść powyższych przepisów – podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego.

► Ustalenie wysokości odszkodowania dla właściciela

PYTANIE 23. Ile wynosi odszkodowanie za wywłaszczenie? Jak się ustala jego wysokość?

Specustawa drogowa bezpośrednio nie określa konkretnych kwot odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości objętych decyzją ZRID. Wskazuje ona jedynie ramy w oparciu o które następuje określenie wysokości odszkodowania. W pierwszej kolejności specustawa drogowa odsyła w tym zakresie do u.g.n. Zgodnie z art. 12 ust. 5 u.g.n. „o ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18”. W myśl zaś tego ostatniego przepisu wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli na nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.

Jednocześnie przepis zastrzega, że suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jeżeli na nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami.

Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały.

Ustawodawca przewidział też kilka przypadków, gdy kwoty odszkodowania odpowiednio się zwiększa:

► Premia za szybkie opróżnienie nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

– wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 proc. wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

► Budynki mieszkalne. W myśl art. 18 ust. 1f spec ustawy drogowej w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, „wysokość odszkodowania, przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu, powiększa się o kwotę 10 000 zł w odniesieniu do tej nieruchomości”.

► Ogrody działkowe. Zgodnie z art. 18 ust. 1g specustawy drogowej w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest:

1) wypłacić działkowcom – odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach;

2) wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu – odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu;

3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego.

Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

► Zaniechanie realizacji inwestycji a wyplata odszkodowania

PYTANIE 24. Gmina uzyskała decyzję ZRID, ale nie doszło do realizacji inwestycji, gdyż nie otrzymała spodziewanego dofinansowania. Czy pomimo tego po uzyskaniu decyzji ZRID trzeba wypłacić odszkodowanie?

Tak. W orzecznictwie podkreśla się, że to, iż nie dochodzi do faktycznego realizowania inwestycji drogowej objętej decyzją ZRID, nie ma związku z okolicznością wywłaszczenia nieruchomości na podstawie wspomnianej decyzji.

W celu wyjaśnienia tego zagadnienia należy sięgnąć po wykładnię literalną stosownych przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z jej art. 12 ust. 4 nieruchomości lub ich części, objęte zapisami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Tym samym decyzja ta skutkuje obowiązkiem ustalenia i wypłacenia odszkodowania z tego tytułu, o czym wprost stanowi art. 12 ust. 4a, ust. 5, art. 18 specustawy drogowej.

Taki związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy faktem wywłaszczenia a ustaleniem i wypłatą odszkodowania potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zauważył, że „z regulacji art. 12 ust. 4, art. 12 ust. 4a, art. 12 ust. 4f, art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wynika, że za przejęte z mocy prawa w trybie specustawy drogowej nieruchomości lub ich części przysługuje dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości odszkodowanie, które ustala w drodze decyzji organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej” (wyrok z 13 września 2023 r.; sygn. akt II SA/Bd 1204/22).

Także doktryna jest zgodna z powyższym stanowiskiem. Między innymi wskazuje się, że obowiązek zapłaty odszkodowania aktualizuje się dopiero w momencie zaistnienia wywłaszczenia. „Nie może bowiem być mowy o odszkodowaniu wywłaszczeniowym, jeśli nie doszło do równoczesnego lub uprzedniego wywłaszczenia, skoro odszkodowanie to ma rekompensować wartość utraconego prawa” (J. Forystek, „Odszkodowanie za wywłaszczenie jako prawo dziedziczne”, Palestra 12/2021).

Analiza zarówno przepisów, jak i poglądów orzecznictwa oraz literatury, prowadzi do jednoznacznego wniosku: jedyną przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych jest fakt wywłaszczenia na jej podstawie dotychczasowych właścicieli.

Decyzja ustalająca wysokość odszkodowania zależy od wcześniejszego wydania decyzji ZRID.

Takie stanowisko wynika również z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zauważył, że „decyzja, o której mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej ma charakter decyzji związanej, a więc takiej, której «byt prawny» uzależniony jest od wcześniejszego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzenia podziału nieruchomości” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r.; sygn. akt I OSK 2244/17).

Okoliczność, że inwestycja nie będzie realizowana lub będzie realizowana w późniejszym terminie, nie ma wpływu na postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania. Jak ponadto zauważa Gerard Bieniek (w: „Wywłaszczenie nieruchomości”, G. Bieniek, S. Rudnicki, „Nieruchomości: problematyka prawna”, Warszawa 2004, s. 700)., nieodzownym elementem wywłaszczenia jest odszkodowanie.

► Decyzja o ustaleniu odszkodowania

PYTANIE 25. Czy właściwy organ wydaje decyzję o ustaleniu odszkodowania z urzędu, czy właściciel nieruchomości musi złożyć odpowiedni wniosek w tej sprawie?

Decyzja o ustaleniu odszkodowania wydawana jest z urzędu. W myśl bowiem art. 12 ust. 4a specustawy drogowej „decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej”. Z kolei w myśl art. 12 ust. 4b tej ustawy „decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna”.

► Wydłużenie terminu na wydanie decyzji

PYTANIE 26. Czy możliwe jest wydłużenie terminu na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania?

W myśl art. 12 ust. 4b specustawy drogowej „decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna”. Jednakże przepis ten nie wyklucza możliwości, o jakiej mowa w art. 36 par. 1 k.p.a., czyli przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z tym przepisem o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Potwierdza to orzecznictwo. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 4 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1621/12) zauważył, że „termin trzydziestodniowy z art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, jako termin proceduralny, może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a.”. Również w literaturze wskazuje się jednomyślnie, że „w przypadku zaś, gdy upłynie termin 30 dni do wydania decyzji o odszkodowaniu i decyzja ta nie zostanie jeszcze wydana, organ orzekający zobowiązany jest zastosować art. 36 k.p.a., zawiadamiając strony postępowania odszkodowawczego o przyczynach zwłoki w wydaniu decyzji, wskazując nowy termin jej wydania oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia” (M. Wolanin „Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz”, Legalis).

► Prace przygotowawcze

PYTANIE 27. Kto wydaje decyzję o ustaleniu odszkodowania za szkody związane z wejściem na teren cudzej nieruchomości w celu wykonania prac przygotowawczych?

Realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych wiąże się nie tylko z koniecznością wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli (użytkowników wieczystych), co prowadzi do obowiązku wypłaty odszkodowania z tytułu utraty prawa własności, ale może się również wiązać z koniecznością wejścia w trakcie prowadzenia prac budowlanych na teren nieruchomości stanowiących własność prywatną, a niepodlegających wywłaszczeniu.

Taka sytuacja została przewidziana w art. 21a ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym „w przypadku gdy inwestycja drogowa wymaga wejścia na teren cudzej nieruchomości objętej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w celu wykonania prac przygotowawczych polegających na:

1) przeprowadzeniu badań archeologicznych, prac geologicznych lub określeniu geotechnicznych warunków posadowienia obiektu lub wykonaniu innych czynności niezbędnych do sporządzenia dokumentacji technicznej bezpośrednio związanej z inwestycją drogową,

2) przeprowadzeniu pomiarów, badań lub innych prac niezbędnych do sporządzenia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

3) wycince drzew lub krzewów,

4) wykonaniu kompensacji przyrodniczej

− właściwy zarządca drogi występuje do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości o zgodę na wejście na teren nieruchomości lub jej części oraz uzgadnia z nim przewidywany sposób, zakres i termin korzystania z nieruchomości.

Na podstawie art. 22b ust. 1 – ust. 3 specustawy drogowej „właściwy zarządca drogi po zakończeniu prac przygotowawczych, jest obowiązany przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości przysługuje odszkodowanie, z wyłączeniem nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, które zostały przejęte pod drogę na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, odpowiada wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek poniesionych szkód zmniejszy się wartość nieruchomości, w odszkodowaniu uwzględnia się kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, wydaje wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi może na podstawie odrębnego porozumienia zawartego z wojewodą albo starostą pokryć koszty powstałe w związku z ustaleniem wysokości odszkodowań”.

► Ograniczenie korzystania z nieruchomości

PYTANIE 28. Kto wydaje decyzję o ustaleniu odszkodowania za szkody związane z ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości?

Podobnie jak to ma miejsce w przypadku prac przygotowawczych, odszkodowanie będzie należne także z tytułu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Należy wskazać, że w myśl art. 11f ust. 1 spec ustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. W związku z tym że specustawa drogowa nie reguluje zagadnienia kwestii odszkodowania z tego tytułu, zastosowanie znajdą przepisy u.g.n.

W myśl art. 112. ust. 2 u.g.n. „wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości”. Tym samym prowadzi to do wniosku, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji (art. 129 u.g.n.), odpowiednio stosując przy tym art. 124–126 i 130 u.g.n.

► Trwały zarządca bez praw

PYTANIE 29. Czy trwały zarządca nieruchomości zajętej pod budowę drogi jest uprawniony do odszkodowania z tytułu wydania decyzji ZRID?

Nie. Krąg podmiotów został przez specustawę drogową precyzyjnie wskazany. W myśl jej art. 12 ust. 4f odszkodowanie za nieruchomość przysługuje:

• dotychczasowym właścicielom nieruchomości,
• użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz
• osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Natomiast jak stanowi art. 244 par. 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (dalej: k.c.) ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Trwały zarząd nie jest prawem rzeczowym, „lecz publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną” (tak: „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz”. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Legalis), nie stanowi także ograniczonego prawa rzeczowego. Trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną (art. 43 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Dodatkowo uprawnionymi do wypłaty odszkodowania są wierzyciele hipoteczni. Na podstawie art. 18 ust. 1 c specustawy drogowej „jeżeli na nieruchomościach, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami”.

► Grunty rolne

PYTANIE 30. Czy w ramach postępowania o wydanie decyzji ZRID organ musi uwzględnić ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów rolnych zlokalizowanych w ciągu inwestycji i wydać decyzję o odrolnieniu?

Na podstawie art. 21 ust. 1 specustawy drogowej „do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych”. Tym samym starosta nie ma obowiązku wydania decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a organ prowadzący postępowanie w sprawie ZRID – nie ma obowiązku uzyskiwania takiej decyzji.

► Zrzeczenie się odszkodowania

PYTANIE 31. Czy jednostka samorządu terytorialnego, która jest właścicielem gruntu zajętego pod budowę drogi powiatowej, lub Skarb Państwa może zrzec się należnego odszkodowania i na jakich zasadach?

Przepis art. 12 ust. 7 i ust. 8 specustawy drogowej stwierdza, że, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy, Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego może zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do właściwego organu. W przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości:

1) przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania – postępowania nie wszczyna się;

2) w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania – postępowanie umarza się;

3) po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania – decyzję wygasza się.

W komentarzach podnosi się, że „oświadczenie nie jest jednak składane inwestorowi drogi publicznej (dłużnikowi), ale organowi właściwemu do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, co jest o tyle oczywiste, że ustalenie odszkodowania dokonywane jest z urzędu i dla uniknięcia wszczęcia postępowania w tym zakresie istotne jest, aby to właśnie ten organ uzyskał wiążące oświadczenie publicznego wierzyciela roszczenia odszkodowawczego o zrzeczeniu się odszkodowania” (M. Wolanin, „Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz”, Legalis). Jest to oczywistą konsekwencją brzmienia art. 12 ust. 4a specustawy drogowej stanowiącego, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych – art. 11f ust. 3 specustawy drogowej).

Przepis o możliwości zrzeczenia się odszkodowania został dodany do specustawy drogowej na podstawie ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 poz. 1590). Wnioskodawcy w uzasadnieniu projektu nowelizacji zauważyli, że „przyjęcie, że organ, na rzecz, którego ustalane jest odszkodowanie, zrzeknie się jego przyjęcia, budzi wśród organów działających za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego obawy naruszenia wyrażonej w art. 12 u.g.n. zasady prawidłowej gospodarki. Jednocześnie należy zauważyć, iż projekt ustawy przewiduje jedynie możliwość zrzeczenia się odszkodowania. Zatem organ działający w imieniu Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego może, ale nie musi dokonać zrzeczenia się odszkodowania”.

Przesłanką możliwości zrzeczenia się odszkodowania jest istnienie interesu społecznego w takim działaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zwrot ten ma charakter klauzuli generalnej, co oznacza, że nie został on przez ustawodawcę zdefiniowany i ma charakter uznaniowy.

J. J. Zimmermann, w kontekście art. 7 k.p.a., gdzie ustawodawca także powołuje się na interes społeczny, twierdzi, że „jest to określenie interesu publicznego używane w dawniejszym ustawodawstwie PRL – dziś nie ma przeszkód, żeby utożsamiać te pojęcia i posługiwać się pojęciem interesu publicznego” (J. Zimmermann, „Prawo administracyjne”, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2012, s. 276).

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 26 sierpnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 1372/24) zauważył, że „pojęcie interesu społecznego jest trudne do sprecyzowania. Przyjmuje się, że «interes społeczny» jest klauzulą generalną, tj. stanowi zwrot językowy będący częścią przepisu prawnego, służący uelastycznieniu tekstu aktu prawnego, który celowo jest niedookreślony, ma charakter oceniający oraz odsyła do kryteriów pozaprawnych. (...) Pojęcie to uzyskuje treść poprzez odniesienie do konkretnego przypadku. Powołanie się przez organ administracji na interes społeczny wymaga wskazania, na czym polega interes społeczny w konkretnej sytuacji”.

Warto zauważyć, że przepis dotyczy podmiotów publicznoprawnych, a tym samym zasadna jest teza, że nie obejmuje własności prywatnej. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, „możliwość zrzeczenia się odszkodowania nie dotyczy osób fizycznych lub innych podmiotów” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2023 r.; sygn. akt VIII SA/Wa 695/23).

Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego każdorazowo muszą dokonać oceny możliwości zrzeczenia się należnego odszkodowania, mając na względzie art. 12 u.g.n., ustawę z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ustawę z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Warto przy tym mieć na uwadze jednocześnie to, że niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych jest traktowane jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych

► Nieuregulowany stan prawny

Pytanie 32. Czy można prowadzić postępowanie w sprawie ZRID w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym?

W postępowaniu administracyjnym związanym z wydaniem decyzji ZRID kwestia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w zasadzie nie stoi na przeszkodzie skutecznego zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Należy zaznaczyć, że sama specustawa drogowa nie definiuje, co należy rozumieć pod terminem „nieuregulowany stan prawny nieruchomości”. Mając na względzie treść art. 23 specustawy drogowej, który odsyła w sprawach nieuregulowanych do przepisów u.g.n., po wyjaśnienie rozumienia tego pojęcia należy sięgnąć do art. 113 ust. 6 i ust. 7 u.g.n. Zgodnie z przywołanym przepisem „przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Przepis stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe”. Zatem nieuregulowany stan prawny nieruchomości może dotyczyć jedynie nieruchomości, co do której nie można ustalić osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, lub co do której nie zostało uregulowane postępowanie spadkowe.

Mając na uwadze treść przepisów ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, zasadna jest teza, w myśl której „stan prawny musi być stwierdzony określonym przez prawo dokumentem. Nie wystarczy, więc przeprowadzenie na okoliczność istnienia prawa rzeczowego określonego dowodu, skoro dowodem istnienia prawa (przysługiwania określonemu podmiotowi) jest stosowny dokument lub wpis w księdze wieczystej (J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodzięcki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Legalis).

W przepisach specustawy drogowej kwestia, o której mowa, odnosi się do: ogłaszania/doręczania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11d ust. 7 specustawy drogowej);

• doręczania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 5 specustawy drogowej);wydania decyzji o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości lub jej części w celu wykonania prac przygotowawczych (art. 21a ust. 8 spec ustawy drogowej).

Zagadnienie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości ma także odniesienie do wypłaty ustalonego w decyzji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W tym przypadku także należy odpowiednio stosować przepisy u.g.n. W myśl art. 133 pkt 2 u.g.n. odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli dotyczy ono nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Kwotę należnego odszkodowania składa się do depozytu sądowego na 10 lat (art. 118a ust. 3 u.g.n.).

► Użytkowanie wieczyste

PYTANIE 33. Jeśli decyzja ZRID obejmuje prawo użytkowania wieczystego, to właściwy zarządca drogi nabywa nieruchomość z tym prawem, a następnie musi przeprowadzić postępowanie związane z rozwiązaniem umowy użytkowania wieczystego?

Nie. Właściwy zarządca drogi, który nabył prawo własności nieruchomości objętej decyzją ZRID, nie musi prowadzić postępowania o wygaszenie prawa użytkowania wieczystego, które było ustanowione na wywłaszczonej nieruchomości.

Na skutek wydania decyzji ZRID nieruchomości objęte omawianą decyzją stają się z mocy prawa:

• własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,
• własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. 12 specustawy drogowej).

Przepisy specustawy drogowej wprost wskazują, że takie nieruchomości przechodzą na własność właściwego zarządcy drogi wolne od obciążeń wynikających z ograniczonych praw rzeczowych (służebności, hipotek). Prawa te wygasają „z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna” (art. 12 ust. 4c specustawy drogowej). Natomiast w przypadku prawa użytkowania wieczystego to na podstawie art. 12 ust. 4d specustawy drogowej „użytkowanie wieczyste wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna”. Nie ma przy tym znaczenia, w jakim trybie prawo użytkowania wieczystego było ustanowione, czy to na podstawie decyzji administracyjnej, czy też w drodze umowy (art. 12 ust. 4e specustawy drogowej) zawartej w formie aktu notarialnego.

► Doręczenie decyzji

PYTANIE 34. Czy decyzja ZRID musi być dostarczona fizycznie w formie papierowej lub na adres do doręczeń elektronicznych wszystkim stronom postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej?

Nie. Przepisy specustawy drogowej w tym zakresie stanowią lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. w zakresie doręczeń (art. 39–art. 49b k.p.a. i art. 109 par. 1 k.p.a.).

Wspomniane przepisy generalnie przyjmują, że doręczenie decyzji administracyjnej stronie może nastąpić:

• na adres do doręczeń elektronicznych (art. 39 par. 1 k.p.a.);
• przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby czy organ (art. 39 par. 2 k.p.a.);
• przesyłką rejestrowaną (art. 39 par. 3 k.p.a.);
• osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 429 par. 1 k.p.a.).

Natomiast jak stanowi art. 109 par. 1 k.p.a., „decyzję doręcza się stronom na piśmie”.

Natomiast przepisy specustawy drogowej przewidują, że „wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 specustawy drogowej (inwestycja drogowa realizowana na obszarze dwóch lub więcej województw albo powiatów), zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (art. 11f ust. 3 i ust. 4 specustawy drogowej).

Tym samym stronie (były właściciel wywłaszczonej nieruchomości) doręcza się zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a decyzję otrzymuje wnioskodawca. Wykładnia tego przepisu pozwala przyjąć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, że „wyraźnie rozróżnia dwie kategorie stron postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej – wnioskodawcę oraz pozostałe strony i w odniesieniu do każdej z tych kategorii stron postępowania przyjmuje odmienny sposób realizacji doręczenia decyzji. W przypadku kategorii pierwszej, obejmującej wyłącznie wnioskodawcę, specustawa drogowa zakłada (nakazuje) doręczenie decyzji w formie właściwej. Formą doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji przyjętą w art. 11f ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w odniesieniu do kategorii określonej przez ustawodawcę mianem «pozostałych stron postępowania» jest obwieszczenie, a więc forma publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Wskazać należy, że art. 11 ust. 3 zdanie pierwsze specustawy drogowej w sposób kompletny wskazuje formy doręczeń, jakie stosuje się przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 k.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych. Omawiany art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w zdaniu drugim reguluje kwestię wysłania zawiadomienia dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym o wydaniu decyzji, jednakże w żaden sposób nie nadaje tejże czynności znaczenia równoważnego doręczeniu decyzji” (wyrok z 14 sierpnia 2024 r.; sygn. akt II SA/Sz 370/24). W komentarzach podkreśla się, że „ze względu na wielość stron postępowania w sprawie wydania ZRID, a jednocześnie w celu uproszczenia i przyśpieszenia postępowania, ustawodawca wyodrębnia dwie kategorie stron postępowania, odmiennie kształtując wymagania w kwestii formy zawiadamiania ich o wydaniu decyzji (doręczenia decyzji ZRID)” (M. Tetera-Jankowska, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz , Lex).

W związku z przyjętą przez ustawodawcę publiczną formą ogłoszenia w praktyce organów wydających decyzje ZRID pojawiają się wątpliwości interpretacyjne co do terminów korzystania przez byłych właścicieli (użytkowników wieczystych) ze środków zaskarżania decyzji. W tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 5 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 234/11) uznał, że „istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia (...) jest zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób, o ile przepisy szczególne na to zezwalają. Zatem bieg terminu, o którym mowa w omawianym przepisie, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia decyzji administracyjnej. Chodzi, zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie”.

► Wpis w księdze wieczystej

PYTANIE 35. Kto jest uprawniony/zobowiązany do ujawnienia przejścia prawa własności nieruchomości lub ich części objętych decyzją ZRID w księgach wieczystych byłych właścicieli i księgach wieczystych właściwego zarządcy drogi? Organ wydający decyzję ZRID czy publicznoprawny podmiot, który nabył nieruchomości lub ich części?

Przepisy specustawy drogowej nie wskazują, który podmiot powinien wystąpić o wpis w księdze wieczystej zmian wynikających z decyzji ZRID. Jedynie art. 12 ust. 3 specustawy drogowej stwierdza, że „decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości”.

Jednoznaczną odpowiedź daje w tym względzie natomiast ustawa z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej: u.k.w.h.). Ponieważ w wyniku wydania decyzji ZRID dochodzi do zmiany właściciela nieruchomości w drodze wywłaszczania, a decyzja z chwilą ziszczenia przesłanki ostateczności ma charakter konstytutywny, zatem wpis do księgi wieczystej będzie miał skutek deklaratoryjny. Wobec tego publicznoprawny właściciel nieruchomości nabytej na podstawie decyzji ZRID podlega tym samym przepisom w zakresie ujawniania prawa własności w księdze wieczystej jak każdy inny właściciel.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.k.w.h. „właściciel nieruchomości jest obowiązany do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej”. Ten przepis nie pozostawia wątpliwości co do osoby zobowiązanej do złożenia wniosku o ujawnienie prawa. W doktrynie zauważa się, że wpis do księgi wieczystej obejmuje w tym przypadku zmianę podmiotową właściciela nieruchomości. „Jeżeli tylko część nieruchomości stała się własnością podmiotu publicznoprawnego, wtedy należy odłączyć od dotychczasowej księgi wieczystej tę część, która dotyczy nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja, i dokonać wpisu do księgi, w której wpisane są pozostałe działki, na których będzie budowana droga” (P. Antoniak, M. Cherka, Filip Elżanowski, K. Wąsowski, „Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz”, Lex).

Należy także wskazać na treść art. 36 ust. 1 o i art. 3 u.k.w.h., w myśl którego „sądy, organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego oraz notariusze sporządzający akty poświadczenia dziedziczenia zawiadamiają sąd właściwy do prowadzenia księgi wieczystej o każdej zmianie właściciela nieruchomości, dla której założona jest księga wieczysta. W razie otrzymania zawiadomienia sąd z urzędu dokonuje wpisu ostrzeżenia, że stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej stał się niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Zawiadomienie o wpisie ostrzeżenia zawiera pouczenie o obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie prawa własności w terminie miesiąca od daty doręczenia zawiadomienia.

Podobnie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: p.g.k.) regulują kwestie ujawniania zmiany właściciela w katastrze nieruchomości. Na podstawie art. 23 ust. 3 pkt 1 ppkt a i b p.g.k. „organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście: odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, w sprawie o nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także o nabyciu, zmianie lub utracie prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania tą nieruchomością, podziale nieruchomości”. „Omawiana decyzja stanowi, więc źródło zmian dotyczących oznaczenia nieruchomości równolegle wpisywanych do księgi wieczystej i do ewidencji gruntów i budynków. Istotne, zatem jest, aby inwestor drogi publicznej, po uzyskaniu ostatecznej decyzji w sprawie, niezwłocznie wystąpił o wprowadzenie zmian do księgi wieczystej, ponieważ wprowadzenie stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków z tej decyzji dokonywane jest z urzędu” (M. Wolanin, „Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz”, Legalis).

Co istotne, organ wydający decyzję ZRID w myśl przywołanego art. 36 ust.1 u.k.w.h. wykonuje ustawowy obowiązek zawiadomienia sądu wieczystoksięgowego o skutkach prawnorzeczowych wydanej decyzji (M. Wolanin, tamże).

► Hipoteka

PYTANIE 36. Co jeśli przed wydaniem decyzji ZRID nieruchomość była obciążona hipoteką? Przenosi się ona na wywłaszczoną część?

Zgodnie za art. 76 ust. 1 u.k.w.h. „w razie podziału nieruchomości hipoteka obciążająca nieruchomość obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział”. Co do zasady w myśl przywołanego artykułu, odpowiedź na zadane pytanie byłaby twierdząca. Jednak w art. 12 ust. 4c specustawy drogowej ustawodawca postanowił, że jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa to wygasają one z dniem, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna. Stąd wniosek, że Skarb Państwa lub samorząd przejmują nieruchomości bez obciążenia hipotecznego. Jest to następstwem charakteru dróg publicznych jako rzeczy wyłączonych z obrotu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2334/18) wyjaśnił: „rzecz wyłączona z obrotu nie może być (…) przedmiotem czynności prawnych powodujących odjęcie prawa własności tych rzeczy podmiotowi publicznemu. Działka gruntu stanowiąca część drogi publicznej nie może zatem stać się własnością żadnego innego podmiotu niż podmiot prawa publicznego”. Tymczasem hipoteka, jako podlegająca egzekucji, potencjalnie mogłaby doprowadzić do wywłaszczenia podmiotu publicznoprawnego. ©℗