Drogi publiczne a drogi wewnętrzne. Wojewodowie unieważniają uchwały samorządów

Samorządy próbują zmieniać drogi publiczne w wewnętrzne, jednak wojewodowie skutecznie kwestionują te decyzje. Wykładnia przepisów jasno wskazuje, że drogi publiczne mogą zmienić kategorię jedynie w określonych przypadkach, co wyklucza ich przeklasyfikowanie na wewnętrzne. Jakie zasady obowiązują w tym procesie i gdzie najczęściej popełnia się błędy?

Taka zmiana klasyfikacji ulicy nie jest możliwa – uważają wojewodowie i unieważniają uchwały w sprawie pozbawienia wybranych odcinków znajdującej się w mieście ulicy kategorii drogi gminnej.

Zakaz zmiany klasyfikacji drogi gminnej na drogę wewnętrzną nie został co prawda wprost zapisany w ustawie, ale wynika ze stosowanej wykładni przepisów. Zgodnie z art. 10 ust. 1–3 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe w dwóch przypadkach, a mianowicie:

• wyłączenia drogi z użytkowania,
• przeklasyfikowania jej do nowej kategorii.

Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej klasy. Przykładowo do wykluczenia drogi z kategorii dróg powiatowych jest uprawniona rada powiatu w porozumieniu z zarządem województwa i po zasięgnięciu opinii włodarzy gmin, przez które przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów. W ujęciu proceduralnym nadanie i pozbawienie drogi danej kategorii odbywa się w tym samym trybie, co oznacza, że obu czynności można dokonać nie później niż do końca III kw. danego roku, z mocą obowiązującą od 1 stycznia roku następnego. Tyle przepisy.

Szerszy kontekst

Stosowanie przywołanych przepisów niejednokrotnie nastręcza jednostkom samorządu terytorialnego określonych problemów praktycznych. Nie wystarczy bowiem odczytać ustawowej regulacji. Należy wyjść nieco poza jej literalne brzmienie. Przekonali się o tym ostatnio radni z Sanoka, którzy podjęli uchwałę w sprawie pozbawienia wybranych odcinków znajdującej się w mieście ulicy kategorii drogi gminnej. Wskazano, że następuje to w związku z wyłączeniem tych fragmentów z użytkowania. Tyle że z załącznika graficznego do uchwały jednocześnie wynikało, że wskazany do wyłączenia z użytkowania jeden odcinek drogi gminnej w istocie nadal będzie użytkowany, ale już jako droga wewnętrzna. Mieszkańcy przyległych do niej nieruchomości nadal mieliby z niej korzystać jako z dojazdowej drogi wewnętrznej.

Uchwałę zakwestionował wojewoda podkarpacki. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 listopada 2024 r. (nr P-II.4131.2.366.2024) stwierdził jej nieważność. Wyjaśnił, że przez „wyłączenie drogi z użytkowania”, o którym mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p., nie można rozumieć zmiany kategorii drogi z publicznej na wewnętrzną.

Jeszcze inny błąd popełniła niedawno Rada Miejska w Nowym Stawie (woj. pomorskie). W uchwale ograniczyła się do stwierdzenia, że wskazane w dokumencie fragmenty ulicy zostają pozbawione kategorii gminnej drogi publicznej. Rada tłumaczyła w uzasadnieniu do projektu uchwały, że w jej ocenie pozbawienie ulicy kategorii drogi gminnej oznacza jej równoczesną kwalifikację jako drogę wewnętrzną. Takie rozumienie podważył organ nadzoru.

„Podjęcie (…) uchwały o pozbawieniu drogi kategorii drogi gminnej bez jednoczesnego zaliczenia tej drogi do innej kategorii drogi publicznej lub bez wyłączenia drogi z użytkowania (…) w sposób istotny narusza art. 10 ust. 3 u.d.p.” – wyjaśnił wojewoda pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 10 października 2024 r. (nr PN-II.4131.80.2024.AR).

Jak prawidłowo działać

W praktyce jednostka samorządu terytorialnego, która chciałaby dokonać zmiany kategorii drogi publicznej, ma dwie możliwości:

► 1. Może pozbawić drogi publicznej nadanej jej wcześniej kategorii, jeżeli ma ona być wyłączona z użytkowania. W tym przypadku pozbawia się drogi publicznej określonej kategorii, ponieważ w ogóle nie będzie ona już służyła jako ciąg komunikacyjny. Chodzi tu jednak o całkowite i faktyczne zakończenie korzystania z niej przez uczestników ruchu (ustawowego wymogu wyłączenia użytkowania nie spełnia więc zamysł, aby droga z publicznej stała się wewnętrzną).

► 2. Może pozbawić drogę publiczną danej kategorii, jeśli jednocześnie, w tej samej uchwale organu stanowiącego, zdecyduje o zaklasyfikowaniu tej ulicy do innej klasy. Co prawda zmiana ta może przebiegać zarówno według schematu „przeklasyfikowania z kategorii niższej na wyższą”, jak i „z klasy wyższej na niższą”, ale tylko w obrębie kategorii dróg publicznych. Natomiast droga wewnętrzna nie stanowi rodzaju publicznej ulicy. Jednocześnie nic nie dzieje się automatycznie i samorząd musi w uchwale wprost wskazać, do jakiej innej kategorii dróg publicznych przeklasyfikowuje daną ulicę.

Prezentowany obecnie przez wojewodów w ramach nadzoru nad legalnością działań samorządowców sposób wykładni przepisów o drogach publicznych oznacza, że lokalni włodarze nie mają możliwości zamiany drogi publicznej na wewnętrzną. Innymi słowy: droga raz uznana za publiczną już zawsze musi nią pozostać. Całkowite pozbawienie jej takiego charakteru wymagałoby po prostu całkowitej likwidacji danej ulicy. ©℗