Czy burmistrz może wypłacić jednorazowy 
zasiłek powodziowy dla działkowca?

Taki wniosek płynie z analizy przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (dalej: specustawa powodziowa) oraz ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.), a także orzecznictwa.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 specustawy powodziowej rodzina lub osoba samotnie gospodarująca (w rozumieniu u.p.s.) „poszkodowana w wyniku wystąpienia powodzi, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może otrzymać jedno razowy zasiłek powodziowy w kwocie do 2 tys. zł”. Z kolei w myśl art. 2 specustawy powodziowej „określenie «poszkodowany» oznacza osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu”. Wykładnia celowościowa zacytowanych wyżej przepisów oraz analiza uzasadnienia projektu ustawy pozwalają przyjąć, że intencją ustawodawcy było udzielenie pomocy osobom, które utraciły przede wszystkim nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe. Tym samym udzielenie zasiłku celowego w odniesieniu do działkowca, który doznał szkód związanych z wystąpieniem powodzi, nie byłoby zgodne z celem ustawy. Choć należy zaznaczyć, że brzmienie przepisu nie odwołuje się jednoznacznie wyłącznie do nieruchomości o charakterze mieszkaniowym.

Niezbędne potrzeby bytowe

Zasiłek powodziowy, będący zasiłkiem celowym, udzielany jest jako pomoc państwa w nagłych i określonych ustawą sytuacjach. Jak stwierdza Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w wyjaśnieniach zamieszczonych na swoich stronach internetowych, „zasiłek celowy «to świadczenie fakultatywne przyznawane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej»” (https://www.gov.pl/web/rodzina/zasilki-celowe). Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 14 sierpnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Po 219/24), „celem pomocy państwa udzielonej w formie zasiłku celowego jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, która musi być oceniana na tle całokształtu sytuacji wnioskodawcy i innych potrzebujących”. Jednocześnie należy zauważyć, że ma on także charakter zasiłku specjalnego, a jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 11 czerwca 2024 r. (sygn. akt III SA/Kr 271/24), „specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym”. Ważnym elementem możliwości ubiegania się o zasiłek powodziowy jest objęcie danego terenu, miejscowości zapisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykazu gmin lub miejscowości poszkodowanych w wyniku wystąpienia powodzi, na których terenie stosuje się szczególne rozwiązania (art. 1 ust. 2 specustawy powodziowej).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany, by zaspokoić niezbędną potrzebę bytową. Ustęp 2 doprecyzowuje zaś, że może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Należy w tym miejscu stwierdzić, że specustawa powodziowa oraz u.p.s. mają zastosowanie do odmiennych sytuacji społecznych indywidualnej osoby, która wymaga pomocy państwa w zaspokajaniu jej potrzeb. Jednakże z uwagi na to, że obie ustawy używają tego samego pojęcia („niezbędna potrzeba bytowa”) i dotyczą materii pomocy społecznej państwa, należy przyjąć, iż możliwe jest ich wzajemne pomocnicze stosowanie.

Nieostre pojęcie

Ustawodawca formułując przytoczony wyżej art. 39 ust. 1 u.p.s., posłużył się nieostrym i niezdefiniowanym zwrotem „niezbędne potrzeby bytowe”. Wskazać przy tym należy, że wydatkowanie środków finansowych na usuwanie skutków powodzi z terenu ogrodu działkowego nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej. Tym bardziej że ustawodawca wskazał na wydatki noszące cechy niezbędnych potrzeb bytowych (środki spożywcze, leki, odzież), ale mają one charakter przykładowy, o czym świadczy użycie zwrotu „w szczególności”. Zatem rozumienia pojęcia „niezbędne potrzeby bytowe” należy poszukiwać w orzecznictwie. WSA w Poznaniu w wyroku z 4 lipca 2023 r. (sygn. akt II SA/Po 150/23) zauważył, że „przez pojęcie «niezbędnej potrzeby bytowej» należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny” (tak też: I. Sierpowska, Komentarz do art. 39 [w:] I. Sierpowska, „Pomoc społeczna. Komentarz”, LEX/el. 2023). Sąd wyjaśnił, że jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Innymi słowy, niezbędna potrzeba to taka, bez której zaspokojenia osoba nie może egzystować; to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, jej zaspokojenie jest niezbędne do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym.

WSA w przytoczonym wyżej wyroku dodał, że „ustawodawca wskazał katalog szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku celowego, które mieszczą się w ramach «niezbędnych potrzeb życiowych». Zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. (...) Pomoc społeczna oparta jest na zasadzie pomocniczości i choć jej celem jest wspieranie osób w trudnej sytuacji życiowej, to nie może być ona traktowana jako stałe źródło dochodu, służące zaspokajaniu wszystkich zgłoszonych potrzeb”. Przytoczony wyrok wskazuje ponadto, że w odniesieniu do niezbędnych potrzeb bytowych należy dokonać ich hierarchizacji. W pierwszej kolejności winny być brane pod uwagę potrzeby związane bezpośrednio z bieżącą egzystencją poszkodowanego. Natomiast te potrzeby, które mogą być zaspokojone w dalszej kolejności, nie powinny być podstawą do wypłaty zasiłku powodziowego.

Kluczowe słowo: „może”

Artykuł 5 ust. 1 specustawy powodziowej stanowi, że poszkodowany może otrzymać świadczenie. Posłużenie się taką konstrukcją powoduje, że świadczenie, o którym mowa, ma charakter fakultatywny. Organ może udzielić świadczenia lub odmówić jego udzielania. WSA w Łodzi w wyroku z 19 lutego 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 929/13) odniósł się do tego zagadnienia i zauważył, że „pomoc w formie zasiłku celowego jest świadczeniem fakultatywnym. W przeciwieństwie do świadczeń o charakterze obligatoryjnym, które muszą być przyznane przez organ, gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe, w przypadku świadczeń o charakterze fakultatywnym na decyzję w sprawie przyznania tego świadczenia wpływ mają wszelkie okoliczności danej sprawy, takie jak możliwości finansowe organu, celowość finansowania danego wydatku, jak i to, czy wnioskodawca wykorzystuje w pełni swoje możliwości w celu poprawy swojej sytuacji życiowej i przezwyciężenia występujących trudności. Środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie w pełni wszystkich potrzeb wnioskodawców. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba osób potrzebujących”. Taka teza potwierdza treść art. 1 specustawy powodziowej, zgodnie z którym „wykaz gmin lub miejscowości poszkodowanych w wyniku wystąpienia powodzi, na terenie których stosuje się szczególne rozwiązania wynikające z ustawy, określony w rozporządzeniu Rady Ministrów, powinien mieć na względzie zakres niezbędnej do udzielenia pomocy, uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego”.

Podsumowując: analiza przepisów specustawy powodziowej i u.p.s. pozwala stwierdzić, że wziąwszy wyłącznie pod uwagę literalną wykładnię przepisów, działkowcom, którzy ucierpieli wskutek powodzi, nie przysługuje zasiłek celowy. Jednak mając na uwadze, że przepisy w tym względzie mają charakter fakultatywny („zasiłek może być przyznany”), i z uwagi na użycie przez ustawodawcę zwrotu nieostrego („niezbędne potrzeby bytowe”), a także posłużenie się wyliczeniem przykładowym („w szczególności”), przyznanie zasiłku, o którym mowa, ma charakter ocenny i jest uzależnione od indywidualnej sytuacji poszkodowanego. To organ rozpatrujący konkretny wniosek musi ocenić, czy możliwość przyznania zasiłku powodziowego dla działkowca, w świetle np. niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych powodzian, będzie społecznie celowa i nie będzie udzielona z poszkodowaniem najbardziej potrzebujących. ©℗