Jak reforma planistyczna wpłynęła na planowanie instalacji OZE przez gminę?

Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: nowelizacja) od 24 września 2023 r. wprowadziła istotne zmiany w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: u.p.z.p.), w tym w zasadach lokalizacji odnawialnych źródeł energii (dalej: OZE).

Strategia i plan ogólny

Nowelizacja zmieniła podejście w zakresie lokalizacji instalacji OZE.

► W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium) ustalało się rozmieszczenie obszarów, na których będą realizowane urządzenia wytwarzające energię z OZE o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki – w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1762);

2) urządzeń innych niż wolnostojące (art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu do 23 września 2023 r.)

– w strategii rozwoju gminy lub w strategii rozwoju ponadlokalnego będzie określana polityka przestrzenna gminy przesądzająca o wielu elementach regulowanych dotychczas w studium. Trzeba będzie w niej wskazać w szczególności m.in. model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy, rozumiany jako docelowy układ elementów składowych przestrzeni, oraz ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie dotyczące np. zasad lokalizacji urządzeń wytwarzających energię o mocy zainstalowanej przekraczającej 500 kW (art. 10e ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 721; dalej: u.s.g.).

Uwaga: Od 1 stycznia 2026 r. każda gmina będzie musiała opracować strategię rozwoju gminy. Nie będzie musiała tego robić, jeżeli obszar gminy będzie objęty strategią rozwoju ponadlokalnego (art. 10e ust. 1 i 1a u.s.g. w brzmieniu od 1 stycznia 2026 r.).

Zgodnie z nowelizacją dotychczasowe studium zastąpi plan ogólny gminy (dalej: plan ogólny), który będzie aktem prawa miejscowego. Plan ogólny będzie sporządzany i uchwalany przez radę gminy obowiązkowo dla całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego ds. transportu, które będą wyłączone z władztwa planistycznego gminy (art. 13a ust. 1 u.p.z.p.). Normatywna część planu ogólnego będzie dotyczyła najważniejszych ustaleń w zakresie strefowania obszaru gminy oraz ustalania nieprzekraczalnych warunków realizacji inwestycji w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych określonych w gminnych standardach urbanistycznych. Zgodnie z art. 13a ust. 4 u.p.z.p. plan ogólny będzie musiał określać strefy planistyczne oraz zawierać gminne standardy urbanistyczne. Dodatkowo gmina będzie mogła w nim określić obszary uzupełnienia zabudowy i obszary zabudowy śródmiejskiej. Zgodnie z rozporządzeniem ministra rozwoju i technologii z 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz.U. poz. 2758) w niektórych strefach planistycznych ma być dopuszczalna realizacja urządzeń OZE. Na przykład w strefie handlu wielkopowierzchniowego, w ramach dodatkowego profilu funkcjonalnego strefy planistycznej, będzie można ustalić teren elektrowni słonecznej.

Plan ogólny będzie musiał być zgodny ze strategią rozwoju gminy lub strategią rozwoju ponadlokalnego. Do 31 grudnia 2025 r. ustalenia planu ogólnego określa się przy uwzględnieniu polityki przestrzennej gminy zawartej w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego, o ile gmina dysponuje strategią rozwoju gminy lub strategią rozwoju ponadlokalnego, których opracowanie zostało wszczęte od dnia wejścia w życie nowelizacji (art. 51 nowelizacji). Jeżeli gmina nie ma obowiązującej strategii lub obowiązująca strategia powstała na podstawie dotychczasowych przepisów, do 31 grudnia 2025 r. nie będzie obowiązku uwzględniania ustaleń strategii rozwoju gminy w planach ogólnych.

Plan miejscowy

Zgodnie z nowym art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu dotycząca niezamontowanych na budynku instalacji OZE lokalizowanych:

• na użytkach rolnych klasy I–III i gruntach leśnych;
• na użytkach rolnych klasy IV, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 150 kW lub wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej;
• na gruntach innych niż wskazane powyżej, o mocy zainstalowanej elektrycznej większej niż 1000 kW

– będzie musiała nastąpić na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy).

Instalacje OZE niespełniające ww. kryteriów będą mogły być lokalizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Ustawodawca uzasadnił tę zmianę potrzebą zachowania ładu przestrzennego i przeciwdziałania konfliktom społecznym przy lokalizacji instalacji OZE o dużej mocy. Lokalizacja instalacji OZE w planach miejscowych może bowiem wywoływać protesty i niezadowolenie ze strony mieszkańców, natomiast w ramach procedur dotyczących partycypacji społecznej będą mogli oni się wypowiedzieć o tego typu inwestycjach.

Plan miejscowy przewidujący możliwość lokalizacji budynków umożliwi również lokalizację zamontowanych na budynku instalacji OZE wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego oraz mikroinstalacji w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1361; dalej: u.o.ź.e.), również w przypadku innego przeznaczenia terenu niż produkcyjne. Plan miejscowy może jednak zakazywać lokalizacji takich instalacji, co może być podyktowane np. ochroną obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków (art. 15 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu od 24 września 2023 r.). Dodajmy, że mikroinstalacją w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 19 u.o.ź.e. jest: „instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączona do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW” . Taki zakaz lokalizacji ww. instalacji OZE może się spotkać z niezadowoleniem mieszkańców, którzy wobec wysokich cen energii poszukują sposobów na zmniejszenie kosztów. Rada gminy będzie musiała wykazać, że zakaz lokalizacji takich instalacji OZE nastąpił w ramach władztwa planistycznego gminy oraz dokonanego prawidłowego ważenia interesu społecznego i interesów właścicieli prywatnych nieruchomości.

Postępowanie uproszczone

Co jednak istotne, omawiana nowelizacja wprowadziła postępowanie uproszczone do sporządzania i uchwalania planu miejscowego albo jego zmiany (nowy art. 27b u.p.z.p.). Określa przypadki, w których może to nastąpić, a także wskazuje konkretne kroki procedury. Postępowanie to będzie obejmować również niewielkie zmiany ustaleń planu miejscowego, które nie zwiększają oddziaływania na środowisko ani uciążliwości lub ograniczeń dla terenów sąsiednich.

Postępowanie uproszczone będzie można zastosować przy uchwaleniu planu miejscowego albo jego zmianie dotyczącej wyłącznie lokalizacji instalacji OZE innych niż elektrownie wiatrowe w rozumieniu ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 317). Należy przypomnieć, że elektrownia wiatrowa to instalacja OZE składająca się z części budowlanej, stanowiącej budowlę w rozumieniu prawa budowlanego, oraz urządzeń technicznych, w tym elementów technicznych, w której energia elektryczna jest wytwarzana z energii wiatru, o mocy większej niż moc mikroinstalacji w rozumieniu ww. definicji zawartej w art. 2 pkt 19 u.o.ź.e.

Dodatkowo postępowanie uproszczone znajdzie zastosowanie do zmiany planu miejscowego, m.in. dotyczącej wyłącznie uchylenia zakazu lokalizacji zamontowanych na budynku instalacji OZE wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię słoneczną bądź mikroinstalacji w rozumieniu ww. definicji zawartej w art. 2 pkt 19 u.o.ź.e.

Celem tego rozwiązania jest przyspieszenie procesu inwestycyjnego związanego z instalacjami OZE wobec objęcia ww. instalacji niezamontowanych na budynkach i o dużych mocach obowiązkiem lokalizacji na podstawie planu miejscowego.

Postępowanie uproszczone nie będzie stosowane, jeżeli plan miejscowy albo jego zmiana będą dotyczyły:

• lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;
• przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688);
• obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości;
• obszarów szczególnego zagrożenia powodzią;
• terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy;
• inwestycji lokalizowanych na obszarze parków narodowych i ich otulin, rezerwatów przyrody i ich otulin;
• obiektów i obszarów uznanych za pomniki historii;
• gruntów zmeliorowanych.

Dodatkowo tego trybu nie będzie można zastosować, jeżeli zmiany planu miejscowego będą dotyczyły lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegających wyłącznie na uchyleniu zakazu lokalizacji zamontowanych na budynku instalacji OZE wykorzystujących do wytwarzania energii wyłącznie energię promieniowania słonecznego lub mikroinstalacji w rozumieniu ww. definicji zawartej w art. 2 pkt 19 u.o.ź.e.

Z tego względu postępowanie uproszczone nie będzie obejmowało wszystkich instalacji OZE i będzie ograniczone do ściśle wskazanych przypadków, co nie uprości oraz nie przyspieszy ich lokalizacji i realizacji.

Warunki zabudowy

Nowelizacja też przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie co do zasady dopuszczalne dla terenu położonego na obszarze uzupełnienia zabudowy, który zostanie wyznaczony w planie ogólnym.

Zawarto w niej też wyjątek od wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji OZE. Nie muszą one spełniać tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, warunku położenia na obszarze uzupełnienia zabudowy wyznaczonym w planie ogólnym i dostępu terenu do drogi publicznej (nowe brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), z zastrzeżeniem, że ww. instalacje OZE niezamontowane na budynkach będą mogły być lokalizowane wyłącznie na podstawie planu miejscowego. Dopuszczalne będzie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy na sytuowanie instalacji OZE zamontowanych na budynkach oraz dla niezamontowanych na budynkach instalacji OZE na użytkach rolnych klasy IV o mocy zainstalowanej elektrycznej do 150 kW, o ile nie będą wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej. Nowelizacja ogranicza zatem możliwość lokalizacji instalacji OZE na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. WZ-ki były dotychczas (choć nie bez problemów) instrumentem pozwalającym na planowanie takich instalacji w przypadku braku pokrycia gmin planami miejscowymi.

Przepisy przejściowe

W nowelizacji przewidziano wiele przepisów przejściowych, w tym także odnoszących się do lokalizacji instalacji OZE. I tak:

► Do spraw opracowania i uchwalania planów miejscowych albo ich zmian wymogi ustalone w art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p., dotyczące projektu planu miejscowego i jego uchwalenia, będą stosowane w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie (zastępującego studium).

► Wyłączony został obowiązek sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu planu miejscowego zgodnie z zapisami studium. Wyłączony jest także obowiązek stwierdzenia przez radę gminy, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, m.in. w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie nowelizacji.

► Wyżej wymienione ustalenia studium dotyczące określenia obszarów rozmieszczenia instalacji OZE oraz ich stref ochronnych w brzmieniu dotychczasowym nie obowiązują przy uchwalaniu planów miejscowych od dnia wejścia w życie nowelizacji. Zatem nie będzie obowiązku wykazywania zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie ww. obszarów i ich stref ochronnych (art. 67 ust. 3 pkt 2 nowelizacji). To może wywołać niezadowolenie lokalnej społeczności, która na podstawie zapisów obowiązującego studium oczekiwała, że instalacje OZE nie powstaną lub zostaną zlokalizowane na innym obszarze. Gminy w takich sytuacjach będą zatem musiały wyjaśnić mieszkańcom, z jakich względów zmieniły się potrzeby w zakresie inwestycji w instalacje OZE.

► Do dnia utraty mocy przez studium w danej gminie (co nastąpi w momencie wejścia w życie planu ogólnego, choć studium będzie obowiązywało nie dłużej niż do 31 grudnia 2025 r.) zmiana zagospodarowania terenu dla niezamontowanych na budynkach instalacji OZE spełniających ww. znowelizowane warunki dla ich lokalizacji na podstawie planu miejscowego może nastąpić również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 58 nowelizacji). Wielu wątpi w lokalizację na tej podstawie instalacji OZE na najcenniejszych użytkach rolnych klasy I–III i gruntach leśnych, albowiem decyzja musi być uzgodniona choćby z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, a przepis przejściowy nowelizacji nie wprowadza żadnych modyfikacji choćby do stosowania u.o.g.r.l. W myśl art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwego organu, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. (np. w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III, wymagałoby zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.), dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III, położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów u.p.z.p. (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Przepis ten jednak będzie stosowany dopiero po uchwaleniu planu ogólnego i ewentualnym wyznaczeniu w nim obszaru uzupełnienia zabudowy. ©℗