Jakie możliwości ochrony zabytków na swoim terenie ma gmina

Niedawne wydarzenia w podwarszawskiej gminie Ząbki, w której doszło do wyburzenia ponadstuletniej willi przez inwestora, przypomniały wszystkim, że przepisy dotyczące ochrony zabytków nie są doskonałe. Urząd miasta dopiero w trakcie prac rozbiórkowych dowiedział się, że budynek został wykreślony z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Okazuje się, że to tylko wierzchołek góry lodowej. Nawet w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków wykreśla budynek z rejestru zabytków, wójt, burmistrz lub prezydent miasta – jeśli nie jest stroną – jest o tym informowany dopiero po dokonaniu tej czynności i nie ma wpływu na treść decyzji. Problemów, z jakimi muszą się mierzyć samorządy, jest znacznie więcej. Już od wielu lat trwa dyskusja na temat ewidencji zabytków, m.in. o tym, jaka jest konsekwencja takiego wpisu oraz jakie obiekty mogą być wpisywane. Przypominamy zatem przepisy i wskazujemy najważniejsze obowiązki po stronie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wyjaśniamy, czy te obowiązki sprowadzają się głównie do prowadzenia gminnej ewidencji zabytków oraz czy i w jaki sposób wójt powinien współpracować z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przytaczamy przy tym najnowsze orzecznictwo.

Zakres i formy ochrony zabytków określa ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1904; dalej: ustawa o zabytkach).

podstawowe zasady

Zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową – tak stanowi definicja zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy o zabytkach. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 3937/19), „o uznaniu danego dobra za zabytek przesądzają względy materialne, nie formalne. W konsekwencji o tym, czy mamy do czynienia z zabytkiem, decydują cechy obiektu (lub przedmiotu) i jego właściwości”. Inaczej mówiąc, o tym, czy mamy do czynienia z zabytkiem, decydują cechy obiektu i jego właściwości, nie zaś decyzja administracyjna (czyli wpis do rejestru zabytków lub do ewidencji).

Ma to istotne znaczenie przy rozstrzyganiu przez sądy sporów między wojewódzkim konserwatorem zabytków a właścicielami nieruchomości, którzy nie zawsze są zainteresowani tym, aby ich budynek lub inny obiekt został wpisany do rejestru zabytków.

Jak wskazał NSA w wyroku z 3 listopada 2022 r. (sygn. akt II OSK 193/20), „decyzja w tym zakresie (wpisu do rejestru –red.) ma charakter konstytutywny i przesądza o objęciu zabytku ochroną konserwatorską. W ramach dokonywania wykładni terminów ustawowych i ustalania, czy konkretny obiekt wypełnia przesłanki uznania go za zabytek, niezbędne jest odniesienie się do wszystkich kryteriów wskazanych w definicji. Oznacza to, że objęcie określonej nieruchomości ochroną przez wpisanie jej do rejestru zabytków wymaga jednoznacznego wykazania, że jej zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową”. Warto też dodać, że zabytki podlegają ochronie i opiece niezależnie od stanu ich zachowania (art. 6 ust. 1 ustawy o zabytkach).

Działania organów administracji

Pojęcia zabytku nie można jednak zrównywać z pojęciem ochrony zabytku oraz opieki nad zabytkiem. Wszelkie ograniczenia prawne odnoszące się do zabytku mają znaczenie dopiero wówczas, gdy zostanie objęty działaniem określonej instytucji prawnej. A zatem co oznacza w praktyce objęcie zabytku ochroną?

Zgodnie z art. 4 ustawy o zabytkach ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Zacytowane wyliczenie sposobów ochrony zabytków (a nie form – o czym dalej) nie ma charakteru zupełnego.

Opieka

Za opiekę nad zabytkiem odpowiada jego właściciel lub posiadacz. Zgodnie z art. 5 ustawy o zabytkach opieka ta polega w szczególności na zapewnieniu warunków:

• naukowego badania i dokumentowania zabytku;
• prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku;
• zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie;
• korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości;
• popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Zadania właściciela

Właściciel zabytku powinien poczynić wszelkie określone prawem starania, aby ochronić wartość, jaką prezentuje dany obiekt. Rola dysponenta sprowadza się do:

• starannego postępowania w stosunku do zabytku,
• jak najdłuższego utrzymania go w jak najlepszym stanie oraz
• jak najlepszego jego wykorzystania dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe.

Zatem zabytek przestaje być wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela (tak: wyrok WSA w Olsztynie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 859/19).

Formy

Ustawodawca w art. 7 ustawy o zabytkach wyraźnie wskazuje, że formami ochrony zabytków są:

1) wpis do rejestru zabytków;

1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Wyliczenie ma charakter ścisły. Zauważmy, że w tym wyliczeniu form ochrony prawnej zabytków nie ma mowy o ewidencjach, w szczególności gminnej ewidencji zabytków.

Podsumowując: ustawodawca wyraźnie odróżnia dane gromadzone w rejestrze zabytków od danych gromadzonych w ewidencjach. To, czy określona nieruchomość została ujęta w rejestrze zabytków, czy w ewidencji, decyduje o zakresie ochrony prawnej.

Inaczej mówiąc: ewidencje zabytków tworzą jedynie zbiór danych, ale nie są formą ochrony. Z kolei wpis do rejestru zabytków stanowi już o udzieleniu ochrony prawnej. Na tym polega podstawowa różnica pomiędzy rejestrem a ewidencją. Nie oznacza to jednak, że wpis do ewidencji nie rodzi określonych konsekwencji prawnych. Ma on wpływ chociażby na zasady prowadzenia robót budowlanych (o czym szerzej piszemy w dalszej części).

wpis do rejestru zabytków

Rejestr zabytków dla obiektów znajdujących się na terenie danego województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków (art. 8 ust. 1 ustawy o zabytkach). Do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez niego:

• z urzędu bądź
• na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się dany obiekt (art. 9 ust. 1 ustawy o zabytkach).

Informację o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru oraz o ostatecznym zakończeniu tego postępowania wojewódzki konserwator zabytków przekazuje niezwłocznie właściwemu staroście.

Czy wójt, burmistrz lub prezydent powinien być informowany, że zostało wszczęte postępowanie o wpis do rejestru zabytków obiektu z terenu gminy?

Postępowanie w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru – określone ustawą o zabytkach – nie przewiduje udziału w nim wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy, na terenie której zabytek jest położony. Krąg stron postępowania jest wyznaczany zgodnie z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.). Właściciel nieruchomości będzie zatem uznany za stronę postępowania. Jeżeli gmina będzie właścicielem takiej nieruchomości, to wówczas będzie jej oczywiście przysługiwał przymiot strony w opisywanym postępowaniu.

Czy wójt, burmistrz lub prezydent może żądać wpisania zabytku położonego na jego terenie do rejestru zabytków?

Wójt nie jest uprawniony do żądania wpisania zabytku (ujawnionego np. w gminnej ewidencji zabytków) do rejestru, gdy gmina nie jest jego właścicielem. Może jedynie przekazać wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków informację, że w przypadku danego obiektu warto rozważyć wszczęcie postępowania z urzędu.

Poinformowanie gminy

Zasady prowadzenia rejestru zabytków i ewidencji wynikają również z rozporządzenia ministra kultury i dziedzictwa narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 56; dalej: rozporządzenie).

Zgodnie z par. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków dokonuje wpisu w księdze rejestrowej (w takiej formie prowadzi się rejestr zabytków), jeżeli decyzja o wpisie zabytku do rejestru stała się ostateczna.

Niezależnie od doręczenia stronom postępowania decyzji i pouczenia o skutkach wpisu do rejestru konserwator przesyła potwierdzoną kopię decyzji o wpisie zabytku do rejestru do Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz – w przypadku gdy gmina nie jest stroną tego postępowania – właściwemu ze względu na miejsce położenia zabytku wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Przywołane regulacje stosuje się odpowiednio do decyzji o skreśleniu zabytku z rejestru (o tym piszemy w dalszej części).

Publiczna informacja

Przepisy nakazują ponadto, by po wszczęciu procedury wpisu zabytku do rejestru i po jej zakończeniu wojewódzki konserwator podjął określone działania związane z upublicznieniem informacji. I tak:

• wojewódzki konserwator zabytków przekazuje niezwłocznie właściwemu staroście informację o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru oraz o ostatecznym zakończeniu tego postępowania;
• informację o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania podaje się do publicznej wiadomości na stronie podmiotowej BIP starostwa powiatowego, na obszarze którego znajduje się zabytek (zamieszcza ją starosta), a ponadto w siedzibie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości, w której znajduje się zabytek;
• wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości – odbywa się to na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wpisie zabytku do rejestru;
• informację o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru wojewódzki konserwator ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym (przyjmuje się, że to działanie jest obowiązkiem konserwatora).

wpis do ewidencji

Jaką rolę zatem pełni ewidencja zabytków, skoro nie daje ochrony prawnej? Dlaczego gmina musi ją prowadzić? Otóż ewidencjonowanie zabytków ma kluczowe znaczenie przede wszystkim dla skutecznego tworzenia programu ochrony zabytków. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy o zabytkach „Ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy”. Ta rola została szeroko opisana w doktrynie i orzecznictwie. „Tworzone przez gminy gminne ewidencje zabytków (dla zabytków nieruchomych) stanowią podstawę do formułowania programów opieki nad zabytkami oraz obejmowania ochroną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Równolegle ewidencjonowanie zasobu prowadzone jest przez wojewódzkich konserwatorów zabytków w formie wojewódzkiej ewidencji zabytków (dla zabytków ruchomych i nieruchomych) przez województwa, powiaty i gminy (…)” – wskazała K. Zalasińska w komentarzu do art. 21 ustawy o zabytkach (w: „Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz”, Warszawa 2020, Legalis).

W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że celem ewidencji zabytków, w szerokim tego słowa rozumieniu, jest rozpoznanie obiektów zabytkowych w terenie i ich udokumentowanie, zebranie i opracowanie podstawowych informacji merytorycznych o nich, zebranie informacji administracyjno-adresowych, tworzenie opracowań dla obiektów zagrożonych rozbiórką, destrukcją lub gruntowną przebudową, monitoring zasobu zabytkowego. Z powodu stale rozszerzającego się o kolejne grupy zakresu zainteresowań konserwatorskich ewidencja rozumiana jako sporządzanie dokumentacji jest działaniem ciągłym i nigdy nie zostanie definitywnie zakończona (tak: wyrok WSA w Gdańsku z 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 399/14).

Z kolei WSA w Gdańsku w wyroku z 1 października 2014 r. (sygn. akt II SA/Gd 399/14) wskazał, że: „Jedynie właściwie prowadzona ewidencja zabytków, jako podstawowe źródło wiedzy o zasobie zabytkowym, powinna być podstawą prowadzenia planowej polityki administracyjnej, w tym w ramach działań, o których mowa w art. 18 i 19 ustawy o zabytkach. Zgodzić się należy przy tym z poglądem, że dokumentacja nie ochroni obiektu zabytkowego przed zniszczeniem, ale jej istnienie umożliwia rozeznanie, co i jak należy chronić. Ułatwia też identyfikację zagrożeń. Umożliwia podejmowanie odpowiedzialnych decyzji, dotyczących prac przy obiektach zabytkowych. Przedłuża trwanie naszego dziedzictwa, a w przypadku zniszczenia może posłużyć do rekonstrukcji zabytku. Dlatego tak istotne jest rzetelne opracowanie dokumentacji każdego obiektu zabytkowego”.

Podsumowując: ewidencje oraz dodatkowo dokumentacja konserwatorska tworzą zasób wiedzy niezbędny dla realizacji procesu zarządzania dziedzictwem. Ich brak uniemożliwiłby zarówno planowanie prac przy zabytkach, jak i ich właściwą realizację.

Prowadzenie ewidencji

Ewidencje zabytków są prowadzone na trzech poziomach:

• krajowym,
• wojewódzkim,
• gminnym.

Jak już wspomniano, nie są one formą ochrony zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o zabytkach, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte (art. 22 ust. 5 ustawy o zabytkach):

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru – tego prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W tym miejscu trzeba jednak zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18; Dz.U.2023.951) uznał art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o zabytkach za częściowo niezgodny z Konstytucją RP. Równocześnie uznał, że wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia.

Trybunał argumentował to tym, że przepis ten nie daje właścicielowi nieruchomości gwarancji ochrony prawnej. Ujęcie zabytku w gminnej ewidencji następuje bowiem na podstawie zarządzenia wójta (lub burmistrza albo prezydenta). Nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, a więc nie wydaje się decyzji administracyjnej, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego. Właściciel dowiaduje się, że nieruchomość ma być wpisana do gminnej ewidencji zabytków i nie ma możliwości zajęcia stanowiska oraz zakwestionowania działań organów administracji.

Podstawa do działania: sądy niejednomyślne

Orzecznictwo nie jest jednolite, gdy chodzi o stanowisko co do podstaw merytorycznych ujęcia zabytku w gminnej ewidencji. Z jednej strony mamy orzeczenia, które mówią, że wójt gminy dokonuje tego niejako automatycznie na podstawie m.in. wojewódzkiej ewidencji, ale są też wyroki, w których sądy wskazują odmiennie – że skoro jakiś obiekt jest opisywany jako zabytek, to powinno się w stosownej procedurze ustalić jego cechy jako zabytku (wówczas o automatyzmie działania wójta nie może być mowy). Przykłady przedstawiamy poniżej.

► NSA w wyroku z 13 grudnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 2086/21) stwierdził, że ze względu na automatyzm w działaniu organu gminy nie ma podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem spełniania ustawowych przesłanek uznania nieruchomości za zabytek. Jedyną przesłanką wpisania obiektu do GEZ jest jego wcześniejsze włączenie do WEZ.

► Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z 10 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Ol 169/21) wskazał, że umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Konieczne jest zatem sformułowanie oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność może skontrolować sąd administracyjny. Zastosowane w danej sprawie przepisy muszą odpowiadać ustalonym faktom. Sąd dodał, że dokonanie wpisu do ewidencji kształtuje sytuację prawną właściciela nieruchomości. Wobec tego trzeba w tym działaniu uwzględnić zasadę legalizmu – działanie organu w tym zakresie nie może polegać na ujęciu zabytku w gminnej ewidencji zabytków bez jakiejkolwiek analizy potrzeb uzasadniających taką decyzję, jak też jej udokumentowania chociażby w uproszczonej formie. Co więcej, to przed wpisaniem do ewidencji zabytków organ winien dokonać oceny wartości historycznych, naukowych lub artystycznych układu urbanistycznego. W przeciwnym razie działania organu mają charakter dowolny, albowiem nie wyjaśniają, co stanowiło podstawę wyznaczenia określonego układu urbanistycznego, a w konsekwencji również spornego budynku do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków.

 Czy burmistrz może włączyć obiekt do gminnej ewidencji zabytków bez porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków?

Do gminnej ewidencji zabytków nie można włączyć obiektów, których nie zaaprobował i nie zaakceptował wojewódzki konserwator zabytków. Orzecznictwo ostatnich lat potwierdza, że wymagane jest porozumienie gminy oraz WKZ. „Istotą każdego porozumienia jest dojście do takiego samego stanowiska w danej sprawie; innymi słowy istotne dla spełnienia przesłanek art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o zabytkach jest zaistnienie pozytywnego efektu w postaci zgodnych stanowisk organów” (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1703/18).

Orzecznictwo wyjaśnia też, jak rozumieć użyte określenie „porozumienie”. Mianowicie WSA w Lublinie w wyroku z 21 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Lu 731/19) wskazał, że porozumienie z WKZ oznacza uzyskanie zgodnego stanowiska organu prowadzącego ewidencję gminną oraz organu współdziałającego. Dodał, że stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może być dorozumiane, ale powinno być wyrażone w piśmie urzędowym. Oznacza to, że do ewidencji gminnej nie można włączyć, ani tym bardziej wyłączyć obiektów bez uzyskania uprzednio w tej kwestii wymaganego „porozumienia” z WKZ. „Prezydent nie jest władny do określania samodzielnie co jest zabytkiem, a jego rozstrzygnięcie w tym zakresie może zapaść wyłącznie w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Innymi słowy, prezydent nie był upoważniony do samodzielnej oceny i stwierdzenia utraty wartości historycznych, artystycznych lub naukowych zabytku, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o zabytkach, bez uzyskania w tym zakresie aprobującego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków” – wskazał WSA.

 Czy burmistrz może samodzielnie wykreślić obiekt z gminnej ewidencji zabytków?

Nie. Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z 21 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Lu 731/19), „skoro ustawodawca wykluczył wyraźnie możliwość samodzielnego uznawania przez organ wykonawczy gminy, jakie inne zabytki mogą zostać ujęte w gminnej ewidencji zabytków, nakazując w tym zakresie działanie «w porozumieniu» z WKZ, to oczywiste jest, że taki tryb postępowania wymagany jest z istoty rozstrzyganej kwestii również w przypadku wyłączenia zabytku z GEZ”.

Założenie: w formie zarządzenia

Artykuł 22 ustawy o zabytkach przesądza wyraźnie, że założenie gminnej ewidencji zabytków jest kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a nie rady gminy (tak:. K. Zalasińska, „Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz”, Warszawa 2020, Legalis/el., komentarz do art. 22 ustawy o zabytkach).

W praktyce gminna ewidencja jest przyjmowana w formie zarządzenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 79/19). Kwestię tę poddał szczegółowej analizie WSA w Gliwicach w wyroku z 12 marca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1306/13), którą również przyjął rozpoznający skargę kasacyjną NSA w wyroku z 5 listopada 2014 r. (sygn. akt II OSK 2329/14). Jak wskazał WSA, a za nim NSA: „Zarządzenie w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków lub ujęcia konkretnego obiektu w gminnej ewidencji zabytków stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 par. 2 pkt 6 p.p.s.a.)”.

Wymóg założenia ewidencji

Dla omawianych tutaj zagadnień istotne znaczenie mają zmiany wprowadzone do ustawy o zabytkach, które weszły w życie 5 czerwca 2010 r. na podstawie ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. nr 75, poz. 474). Z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej wynikało, że w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy (czyli od 5 czerwca 2010 r.) generalny konserwator zabytków i wojewódzcy konserwatorzy zabytków mieli obowiązek założyć odpowiednio krajową i wojewódzką ewidencję zabytków.

Z kolei w art. 7 ustawy zmieniającej postanowiono, że w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy zmieniającej (czyli m.in. tych, które powinny być ujęte w nowych gminnych ewidencjach) oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 w terminie dwóch lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora powyższych wykazów zabytków wójt (burmistrz, prezydent miasta) mieli obowiązek założyć gminną ewidencję zabytków.

Sama ustawa nie wskazała jednak wprost konsekwencji prawnych nieprzekazania wójtowi w zakreślonym terminie danych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków.

Warto również zwrócić uwagę na art. 8 ustawy zmieniającej. Wprowadza on przepisy przejściowe, które stanowią, że:

1. Do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej (chodzi o wykaz przekazany gminom przez wojewódzkiego konserwatora).

2. Do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego wydaje się po uzyskaniu opinii WKZ – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej.

3. Do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 (czyli o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego niewpisanego do rejestru zabytków, a ujętego w gminnej ewidencji zabytków) i w art. 49 ust. 1 prawa budowlanego (tj. legalizującą), w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Dotkliwa konsekwencja zaniechania

Co jednak w przypadku, gdy gminna ewidencja zabytków nie powstanie w terminie wynikającym z opisanych wyżej przepisów? Czy zastosowanie mają wówczas nadal regulacje z art. 8 ustawy zmieniającej? A może jednak należy przyjąć, że w odniesieniu do danego zabytku po prostu nie mamy do czynienia z „ochroną prawną” wynikającą z gminnej ewidencji? Nad tymi pytaniami również pochylały się sądy. I tak: NSA w wyroku z 29 listopada 2018 r. (sygn. akt II OSK 25/17) stwierdził, że: „Ochrona wynikająca z art. 8 ust. 3 ustawy zmieniającej obowiązywała do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, nie dłużej jednak niż dwa lata od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora wykazu zabytków, o których mowa w art. 7. W sytuacji braku wykonania obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej ochrona konserwatorska wygasa. Niedopuszczalnym jest przyjęcie, że w razie bezczynności wójta (burmistrza gminy, prezydenta miasta) w tworzeniu GEZ ochrona z art. 8 ust. 3 ustawy zmieniającej trwa w nieskończoność”.

Opieszałość działania wojewódzkiego konserwatora zabytków ma zatem znaczenie jedynie dla terminu zrealizowania obowiązku przez wójta. Zaniechanie zaś włodarza rodzi już konsekwencje w zakresie podstaw do przyjęcia ochrony prawnej zabytku.

Warto także dodać, że skutkiem zmiany przepisów z 2010 r. było m.in. to, że gminna ewidencja zabytków zyskała status nienazwanej, tzn. niewymienionej w art. 7 ustawy o zabytkach, prawnej formy ochrony zabytków. Wcześniej takiego statusu nie miała (wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2015 r.; sygn. akt II SA/Gd 790/14). Stanowisko to nie jest kwestionowane w aktualnym orzecznictwie, które jednocześnie bardzo podkreśla, że konieczne jest zapewnienie właścicielowi zabytku udziału w procedurze ujęcia zabytku w ewidencji. Na przykład WSA w Lublinie w wyroku z 16 stycznia 2024 r. (sygn. akt II SA/Lu 1032/23) wskazał gminom, że: „Dokonywanie czynności związanych z ujęciem zabytku w gminnej ewidencji (włączenie karty adresowej, jej aktualizacja, wyłączenie karty adresowej) musi odbywać z zapewnieniem właścicielowi (posiadaczowi) zabytku przynajmniej takich gwarancji proceduralnych, które umożliwią mu podjęcie skutecznej polemiki z materiałem dowodowym, na którym opiera się organ ewidencyjny. Właściciel musi mieć zatem realną możliwość odniesienia się do tego materiału oraz zgłaszania własnych wniosków dowodowych na okoliczności podważające wnioski płynące z materiału zgromadzonego przez organ. Ponadto – w razie przedstawienia przez właściciela takich alternatywnych dowodów – organ powinien dokonać ich oceny i podjąć rozstrzygnięcie (oczywiście – w formie czynności materialno-technicznej) po wszechstronnym rozważeniu tego materiału. Analiza organu prowadząca do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, musi zostać zakomunikowana właścicielowi”. Sąd podsumował, że:„Jakkolwiek zatem nadal nie ma podstaw do bezpośredniego stosowania zasad jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w toku czynności związanych z ujęciem zabytku w gminnej ewidencji, to powyższe, podstawowe standardy gwarantujące właścicielowi (posiadaczowi) zabytku możliwość realnej obrony (w szczególności: zasada prawdy materialnej, swobodnej oceny dowodów, przekonywania, czynnego udziału w czynnościach), muszą być stosowane odpowiednio, tzn. zastosowane w sposób odpowiadający specyfice procedury i formy podejmowanych czynności”.

 Jakie są konsekwencje wadliwego prowadzenia kart zabytków przez burmistrza?

Wadliwości karty GEZ nie powodują jej nieważności i nie unieważniają wpisu zabytku do gminnej ewidencji. Tak: wyrok NSA z 16 lutego 2023 r. (sygn. akt II OSK 2875/21).

Wpływ na prowadzenie robót budowlanych

Zmiana ustawy o zabytkach z 2010 r. ma istotne znaczenie dla zasad prowadzenia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 834; dalej: p.b.) prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków (lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków) wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z kolei decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydana po uzyskaniu decyzji generalnego konserwatora zabytków działającego w imieniu ministra właściwego ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków (art. 39 ust. 2 p.b.).

Konsekwencje nieopracowania gminnej ewidencji zabytków mogą się pojawić w związku z art. 39 ust. 3 p.b. Zgodnie z tym przepisem „w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków”. W ust. 4 dodano, że wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

NSA w wyroku z 1 grudnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 817/14) wskazał, że decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 p.b. wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków:

• w odniesieniu do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w GEZ, a nadto
• do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej.

skreślenie z rejestru zabytków: czy gmina powinna zostać poinformowana

Skreślenia z rejestru zabytków można dokonać tylko w określonych przypadkach. Te sytuacje oraz przebieg postępowania w sprawie skreślenia zabytku z rejestru określa art. 13 ustawy o zabytkach. Z jego ust. 1 wynika, że skreślenie jest możliwe, gdy zabytek wpisany do rejestru:

• uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo
• którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych.

Powyższe dotyczy także skreślenia z rejestru części zabytku.

Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 4 z rejestru skreśla się zabytek, który:

• został wpisany na Listę Skarbów Dziedzictwa,
• został wpisany do inwentarza muzeum albo
• wszedł w skład narodowego zasobu bibliotecznego.

Procedura

Skreślenie z rejestru następuje na podstawie decyzji ministra właściwego ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się:

• z urzędu bądź
• na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

 Kto jest stroną postępowania o skreślenie zabytku z rejestru?

Ustawodawca nie wskazuje wprost, jakie podmioty są stronami postępowania. Na pewno takim podmiotem jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Inne podmioty mogą być stroną postępowania, jeśli posiadają interes prawny (określany na podstawie art. 28 k.p.a.) Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 32/16) dla oceny uznania za stronę innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, objętej postępowaniem o wykreślenie wpisu do rejestru zabytków, tj. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o zabytkach, konieczne jest zbadanie, czy przedmiot tego postępowania dotyczy interesu prawnego tych podmiotów w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej wpisem wiąże się z ochroną prawa własności, jaką gwarantuje art. 140 k.c., stanowiący, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W orzeczeniu tym WSA przyjął, że dla uznania, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, nie wystarczy stwierdzenie, że nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o wykreślenie wpisu do rejestru zabytków można także wiązać z oceną, że nieruchomość wnioskodawcy jest położona w zasięgu oddziaływania tego rozstrzygnięcia.

 Czy gmina powinna być poinformowana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o tym, że wszczął on postępowanie w sprawie wykreślenia zabytku z rejestru?

Przepis nie przewiduje udziału gminy (na terenie której położony jest zabytek) lub wójta w postępowaniu, jeżeli nie posiada ona własnego interesu prawnego (postępowanie przebiega podobnie jak w przypadku wpisania zabytku do rejestru).

Regulacje rozporządzenia, odnoszące się i do wpisu zabytku do rejestru, i do skreślenia zabytku z rejestru, stanowią, że wojewódzki konserwator zabytków dokonuje wpisu w księdze rejestru zabytków, jeżeli decyzja o wpisie zabytku do rejestru stała się ostateczna. Niezależnie od doręczenia stronom postępowania decyzji i pouczenia o skutkach wpisu do rejestru wojewódzki konserwator zabytków przesyła potwierdzoną kopię decyzji o wpisie zabytku do rejestru do Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz właściwemu ze względu na miejsce położenia zabytku wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), w przypadku gdy gmina nie jest stroną tego postępowania.

Inaczej mówiąc: wójt jest zatem jedynie informowany o fakcie skreślenia zabytku z rejestru i nie ma wpływu na treść tej decyzji. Jednocześnie należy zauważyć, że prawodawca nie przewidział żadnej sankcji za niedopełnienie obowiązku informacji. ©℗

Ramka 1

Ramka 2

Ramka 3

Ramka 4