Zadań przypisanych osobom z działu księgowości nie wolno zlecać na zewnątrz

Regionalna izba obrachunkowa uznała za nieprawidłowość zlecanie osobie niebędącej pracownikiem urzędu miasta wykonywania przez kilka miesięcy (od września 2023 r. do stycznia br.) pewnych zadań w zakresie gospodarki finansowej – chodziło o pomoc przy sporządzaniu sprawozdań rocznych i inwentaryzacji. Zapłacono za to 5 tys. zł. W ocenie RIO było to bezpodstawne, bo te same zadania były ujęte w zakresie czynności pracowników urzędu (wydziału księgowości). Czy naruszyliśmy przepisy, skoro w ww. okresie mieliśmy przejściowe problemy z obsadą pracowników?

Z opisu wynika, że miasto zawarło krótkoterminowe umowy zlecenia na realizację niektórych zadań, które są przypisane do zadań wydziału księgowości urzędu miasta. Tymczasem nie ma podstaw prawnych do zlecania osobom zatrudnianym na podstawie umów cywilnoprawnych tych samych zadań, które są przypisane do stanowisk pracowników urzędu miasta.

Zasady zatrudniania w JST

Podstawowe zasady zatrudniania pracowników samorządowych określa ustawa o pracownikach samorządowych (dalej: u.p.s.). W jej art. 4 ust. 1, który wyznacza podstawy nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi, postanowiono, że pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie:

1) wyboru:

a) w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wicemarszałek oraz pozostali członkowie zarządu województwa – jeżeli statut województwa tak stanowi,

b) w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu – jeżeli statut powiatu tak stanowi,

c) w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydent miasta),

d) w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu – jeżeli statut związku tak stanowi,

e) w urzędzie m.st. Warszawy: burmistrz dzielnicy m.st. Warszawy, zastępca burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy i pozostali członkowie zarządu dzielnicy m.st. Warszawy;

2) powołania – zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa.

Kiedy nie można zawrzeć umowy cywilnej

Co istotne, w przytoczonych wyżej regulacjach nie wymieniono umów cywilnoprawnych. W konsekwencji w relacjach pracodawca samorządowy–pracownik obowiązują zasadniczo powyższe przepisy w powiązaniu z odpowiednimi regulacjami kodeksu pracy (dalej: k.p.). W tym zakresie na uwagę zasługują szczególnie art. 22 par. 12 oraz art. 22 par. 1 k.p. Z ich treści wynika, że nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy określonych w par. 1. W tej ostatniej regulacji podano zaś, że przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem.

W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że jeżeli w treści stosunku prawnego łączącego strony przeważają cechy charakterystyczne dla stosunku pracy określone w art. 22 par. 1 k.p. (wykonywanie za wynagrodzeniem pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę), to mamy do czynienia z zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy bez względu na nazwę umowy zawartej przez strony oraz ich wolę. Dodatkowo wskazuje się, że art. 22 par. 12 k.p. wyraża jasny zakaz zastępowania umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy określonych w art. 22 par. 1 k.p. Nie jest przy tym istotne, ile następujących po sobie stosunków pracy (z iloma pracodawcami) zostało z jego naruszeniem zawarte.

RIO kwestionują

Warto także odnotować stanowisko zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z 25 października 2021 r. (znak RIO.I.0820.14.2021). Czytamy w nim: „Kontrola wykazała, że od 27 grudnia 2019 r. do 27 lutego 2020 r. urząd miasta w zawarł dwie umowy cywilnoprawne (umowy zlecenia) z osobą niebędącą pracownikiem owego urzędu. Przedmiotem umów było «wykonanie zadań w siedzibie zleceniodawcy w zakresie pomocy w analizie i sporządzaniu sprawozdań rocznych z wydatków i dochodów za 2019 r. – Rb-28S, Rb-27S, Rb-N, Rb-Z, Rb-ZN, za które zleceniobiorcy w styczniu 2020 r. zapłacono wynagrodzenie brutto w wysokości 2 650,00 zł; amortyzacji środków trwałych za 2019 r., sporządzenia sprawozdań do GUS-u oraz bilansu wraz z załącznikami za 2019 r., za które zleceniobiorcy w lutym 2020 r. zapłacono wynagrodzenie brutto w wysokości 2 650,00 zł»”. Jednocześnie RIO ustaliła, że zlecone czynności mieściły się w zadaniach przypisanych referatom i były zapisane w zakresach czynności pracowników urzędu miejskiego zatrudnionych na stanowisku kierownika referatu oświaty, kultury i sportu, a także na stanowisku podinspektora ds. księgowości oświatowej w referacie finansowym. Zdaniem RIO wykonywanie ww. zadań przez osobę fizyczną na podstawie umów cywilnoprawnych naruszyło art. 22 par. 12 k.p. w związku z art. 22 par. 1 k.p. Dlatego w ramach wniosku pokontrolnego nakazano, by zaniechać powierzania osobom fizycznym niebędącym pracownikami urzędu realizacji czynności urzędniczych w formie umów cywilnoprawnych, w sytuacji gdy dane czynności powinny być wykonywane na podstawie umowy o pracę.

Dodajmy, że opisane w pytaniu działanie narusza nie tylko przepisy k.p., lecz także podstawowe zasady wydatkowe z ustawy o finansach publicznych, tj. te określone w art. 44 ust. 2 tego aktu prawnego, z którego wynika, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. ©℗