Sesje rady gminy: jak nie polec na proceduralnej szachownicy

Relacje ustrojowe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego to jeden z tematów warsztatów podczas tegorocznego Kongresu Perły Samorządu. W ich trakcie przeanalizujemy m.in. kompetencje organu wykonawczego (w gminie: wójta/burmistrza/prezydenta miasta) związane z procedurą sesyjną organu stanowiącego.

Rada gminy (rada miasta) obraduje wyłącznie na sesjach zwoływanych w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Sesje te zwołuje przewodniczący rady, ustalając jednocześnie porządek obrad. Trzeba podkreślić, iż wbrew praktyce utrwalonej w wielu jednostkach samorządu terytorialnego porządek obrad ustalony przez przewodniczącego nie podlega przyjęciu w drodze głosowania przez radę. Rada może jedynie przegłosować – bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady – zmiany w porządku obrad zaproponowanym przez przewodniczącego.

W labiryncie wyjątków

Od powyższej reguły dotyczącej zwoływania sesji i ustalania porządku obrad ustawa ustrojowa przewiduje jednak pewne wyjątki. Po pierwsze: na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Jednocześnie porządek obrad sesji zwołanej w tym trybie może zostać zmieniony wyłącznie za zgodą wnioskodawcy. Jeśli zatem tzw. sesję nadzwyczajną zwołuje się na wniosek wójta, to bez jego zgody – nawet przy jednomyślności rady w tym zakresie – nie można poszerzyć o dodatkowe punkty, jak również nie można żadnego z punktów pominąć.

Po drugie: na wniosek wójta przewodniczący rady gminy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej siedem dni przed dniem rozpoczęcia sesji. W tym przypadku rada gminy może jednak bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady zmienić porządek obrad, usuwając z niego projekty uchwał zgłoszone przez wójta. Projekty te mogą zostać ponownie zgłoszone w powyższym trybie na kolejną sesję lub też stać się przedmiotem obrad tzw. sesji nadzwyczajnej.

Inicjatywa uchwałodawcza

Zgodnie z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40, ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał. Ustawa ustrojowa nie przewiduje przy tym, aby wyłącznie wójt posiadał inicjatywę uchwałodawczą. Przepisy szczególne lub statut danej jednostki samorządu terytorialnego mogą przyznawać inicjatywę uchwałodawczą także innym organom i podmiotom. Niekiedy bywa i tak, że także przepisy szczególne przewidują wyłączną inicjatywę wójta, co wyklucza możliwość przedłożenia projektu uchwały w danej sprawie przez inny podmiot. Przykładowo: jedynie na wniosek wójta rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie powierzenia reprezentowania gminy w zgromadzeniu związku międzygminnego przez zastępcę wójta lub radnego.

Szczegółowe kwestie związane z przygotowywaniem projektów uchwał powinny zostać precyzyjnie uregulowane w statutach poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Należy przy tym podkreślić, iż statut jako akt prawa miejscowego jest bezwzględnie wiążący dla organów gminy. Rada gminy – na wniosek wójta lub innego podmiotu – może w granicach prawa statut zmieniać, w tym w zakresie procedury uchwałodawczej. Ani rada, ani wójt nie mogą natomiast pomijać czy naruszać obowiązującego statutu. Konsekwencją naruszenia procedury statutowej może być w skrajnym przypadku stwierdzenie nieważności podjętej uchwały – w przypadku uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez względu na okres, jaki upłynął od jej podjęcia (także po wielu latach jej obowiązywania).

Obsługa organizacyjna

W kontekście relacji pomiędzy organami gminy związani z procedurą sesyjną warto również zwrócić uwagę na kwestie dotyczące zapewnienia radzie gminy obsługi organizacyjnej przez organ wykonawczy. Niestety kwestia ta nie została należycie uregulowana w przepisach samorządowej ustawy ustrojowej. Występujące w tym zakresie problemy – zwłaszcza od czasu zmiany modelu wyboru organu wykonawczego – miała niwelować nowelizacja ustawy ze stycznia 2018 r. Pomimo – poniekąd słusznej – diagnozy wprowadzono skrajnie dysfunkcjonalne rozwiązanie, zgodnie z którym przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu. Rozwiązanie to wymaga pilnej nowelizacji i zapewnienia rzeczywistego wsparcia organizacyjno-merytorycznego organowi stanowiącemu gminy.

Na powyższe tematy będzie m.in. mowa podczas warsztatu „Relacje pomiędzy organami samorządu terytorialnego”, który odbędzie się drugiego dnia Kongresu Perły Samorządu 2024. W trakcie spotkania z ekspertami można będzie zadawać pytania i wyjaśniać wątpliwości związane z problemami pojawiającymi się w praktyce działalności JST. ©℗