Jaki charakter ma decyzja o zakończeniu rekultywacji gruntów

Właściciel zdegradowanych gruntów dokonał ich rekultywacji w kierunku przywrócenia im waloru gruntów rolnych. Czy w związku z tym decyzja o zakończeniu rekultywacji, o jakiej mowa w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, kończy postępowanie rekultywacyjne, czy też rekultywacja nastąpiła już z chwilą faktycznego przywrócenia wartości użytkowej gruntów?

Zagadnienie rekultywacji gruntów (np. zdegradowanych lub zdewastowanych) jest związane z ochroną gruntów rolnych, której wyrazem jest ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.). Reguluje ona m.in. zasady rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów, a także zasady przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolne oraz zasady związanych z tym odpłatności. Zgodzić się trzeba jednak z tezą, że „ustawodawca, regulując tę problematykę, sformułował przepisy dość ogólne, żeby nie powiedzieć ramowe” (B. Zydel, Ochrona gruntów rolnych, Związek Powiatów Polskich, Warszawa, 2019 r.; https://www.zpp.pl/storage/files/2020-05//61651cbdd09fb55181ceb0fd5cc594748881.pdf).

Do powodów występowania gruntów zdegradowanych i dewastowanych „zalicza się działalność: górniczą i kopalnictwo surowców (w tym energetycznych i innych niż energetyczne), związaną z produkcją metali, związaną z zaopatrzeniem w energię, gaz i wodę oraz działalność inną” (E. Gonda-Soroczyńska, H. Kubicka, Znaczenie rekultywacji i zagospodarowania gruntów w Polsce w kontekście ochrony środowiska, Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocławiu, nr I/1/2016, Polska Akademia Nauk, Oddział w Krakowie, s. 163–175, Komisja Technicznej Infrastruktury Wsi; https://yadda.icm.edu.pl/yadda/element/bwmeta1.element.agro-e4e90b38-bfdf-43b1-b4fb-8933d1396d4c/c/ZNACZENIE.pdf).

Ustawowe definicje

W myśl art. 3 pkt 18 u.o.g.r. przez rekultywację rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 3 pkt 18 u.o.g.r.). Gruntami zdegradowanymi są grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej (art. 3 pkt 16 u.o.g.r.). Natomiast gruntami zdewastowanymi są grunty, które utraciły całkowicie wartość użytkową w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej (art. 3 pkt 17 u.o.g.r.). Próżno jednak szukać w ww. definicjach odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie, a mianowicie, kiedy formalnie kończy się proces rekultywacji.

Ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, ile celowościowy – wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Jest to cecha wyróżniająca ustawową definicję rekultywacji gruntów, mającą służyć celom ustaw (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2004 r., sygn. akt II SA 4116/03).

Inaczej mówiąc, wskazana definicja na pierwszy plan wysuwa cel rekultywacji, który powinien zostać osiągnięty, nie zaś działania, które mają do tego celu doprowadzić. O zakończeniu zaś tego procesu można mówić wówczas, gdy gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe. Uznanie rekultywacji za zakończoną wymaga wydania stosownej decyzji przez starostę (art. 22 ust. 1 u.o.g.r.) – tak wskazano w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Go 365/23.

Podmiot zobowiązany

Z brzmienia art. 20 ust. 1 u.o.g.r. wynika, że obowiązanym do rekultywacji gruntów jest podmiot, który spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Oznacza to, że nie tylko właściciel lub podmiot, który ma skutecznie prawny tytuł do władania nieruchomością, może być odpowiedzialny za przeprowadzenie rekultywacji.

Orzecznictwo potwierdza, że wykonanie rekultywacji podlega kontroli administracyjnej. „Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r. uznanie rekultywacji za zakończoną jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej” – wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2004 r., sygn. akt II SA 4116/03).

W myśl bowiem art. 22 ust. 1 u.o.g.r. „decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną”.

Decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego – w odniesieniu do działalności górniczej; dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego – w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; wójta (burmistrza, prezydenta miasta). „Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, potwierdza jedynie formalne zakończenie tego procesu. Należy uznać, że to nie decyzja ostateczna starosty, jako taka statuuje moment, w którym rekultywacja została zakończona, ale zaistniały stan faktyczny, polegający na przywróceniu gruntom ich wartości użytkowych. Decyzja o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną jedynie stwierdza, że zamierzony cel został osiągnięty” – wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 8 lutego 2024 r. (sygn. akt I SA/Go 365/23).

Powołanie rzeczoznawcy

Jednocześnie należy zaznaczyć, że u.o.g.r. nie formułuje również jednoznacznych kryteriów, po spełnieniu których grunty mogą zostać uznane za zrekultywowane. „Odnośnie do kwestii uznania przez organ rekultywacji gruntów za zakończoną wskazać należy natomiast, że w ustawie nie określono okoliczności, których zaistnienie warunkuje wydanie decyzji uznającej rekultywację za zakończoną” – tak stwierdziła Delegatura Najwyższej Izby Kontroli w Olsztynie, w informacji o wynikach kontroli „Rekultywacja terenów po eksploatacji kopalin objętych prawem własności nieruchomości gruntowej” (LOL.430.004.2018, nr ewid. 167/2018/P/18/088/LO; https://www.nik.gov.pl/plik/id,19746,vp,22360.pdf).

Orzecznictwo wskazuje, że w związku z powyższym organ w postępowaniu administracyjnym winien powołać biegłego rzeczoznawcę, który w oparciu o wiedzę specjalną dokona oceny, czy faktycznie grunt został zrekultywowany, co umożliwi wydanie decyzji. Ocena, czy w konkretnym wypadku nastąpiła, czy też nie nastąpiła rekultywacja gruntu, nie może być uzależniona od zakresu wykonanych robót rekultywacyjnych. Jedynym kryterium przy tej ocenie może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów gruntu nadano lub przywrócono wartości użytkowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 1692/21).

„Konsekwencją zakończenia rekultywacji gruntów jest zmiana sposobu zagospodarowania gruntu. Przywrócenie wartości użytkowej gruntów może odbywać się poprzez rekultywację biologiczną, w ramach której wykonuje się również zabiegi agrotechniczne takie jak: uprawa mechaniczna gruntu, nawożenie mineralne, wprowadzenie mieszanek próchnicznych, głównie motylkowych i traw” – wskazuje Jolanta Pargieła w opracowaniu „Rekultywacja i zagospodarowanie gruntów przekształconych w wyniku odkrywkowej eksploatacji kopalin na podstawie koncesji udzielonej przez starostę” (Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy, https://www.pgi.gov.pl/en/dokumenty-przegladarka/geologia-samorzadowa/warsztaty-2018/7651-rekultywacja-i-zagospodarowanie-gruntow/file.html). W tym znaczeniu rekultywacja ma wymiar środowiskowy, bowiem pozwala ona na odbudowę ekosystemu i na nowo użytkować zrekultywowane tereny w sposób przyrodniczo neutralny. W znaczeniu prawnym w/w konsekwencjami są:

• zmiana wielkości opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej,
• zmiana zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków,
• zmiany natury podatkowej związane z przeobrażeniem przedmiotu opodatkowania z gruntów przemysłowych na grunty rolne.

Na gruncie podatkowym

W orzecznictwie podnosi się, że w ramach ustawy podatkowej znaczenie ma fakt zaprzestania wykorzystywania gruntów dla celów gospodarczych, a nie formalne zakończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie rekultywacji. „Organ podatkowy winien dokonać w tym względzie ustaleń faktycznych wraz z przeprowadzeniem ewentualnych dodatkowych dowodów w celu ustalenia, czy i kiedy zakończony został proces rekultywacji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd sądu pierwszej instancji, że ocena ta będzie miała przesądzające znaczenie dla przyjęcia istnienia bądź nie przesłanki zajęcia gruntów na prowadzenie działalności gospodarczej z konsekwencją w postaci opodatkowania podatkiem od nieruchomości, bądź podatkiem rolnym” – wskazano w wyroku NSA z 23 listopada 2022 r. (sygn. akt III FSK 2396/21).

Podsumowując: z uwagi na sformalizowanie procedur i faktyczne zabiegi rekultywacyjne, należy uznać, że zakończenie rekultywacji następuje z chwilą przywrócenia wartości użytkowej gruntów. Jednocześnie należy wskazać, że choć jak wspomniano sama decyzja o zakończeniu rekultywacji ma charakter deklaratoryjny, to dla celów dowodowych, w sensie formalnoprawnym, jej wydanie leży w interesie podmiotu, który dokonał rekultywacji. ©℗