Chociaż ogółem dochody samorządów w latach 2019–2023 r. rosły, to ich dochody własne spadały. Lekarstwem miały być przelewy z budżetu państwa, ale, jak wykazał NIK, najwięcej dostawały najbiedniejsze gminy kosztem największych ośrodków, które zanotowały straty.
Takie wnioski płyną z dwóch najnowszych raportów NIK: „Wsparcie finansowe samo rządów przez państwo w okresie reform podatkowych i odbudowy gospodarki po epidemii COVID-19” oraz „Prawidłowość zapewnienia jednostkom samo rządu terytorialnego finansowania zadań publicznych”.
Jeszcze w 2018 r. udział dochodów transferowych (czyli z budżetu państwa) w dochodach JST ogółem (bez dotacji na zadania zlecone) wynosił 41,3 proc. W 2023 r. sięgnął 50 proc. To efekt obniżenia stawek PIT, co spowodowało spadek dochodów samorządów z tego tytułu, co miało zostać zrekompensowane pieniędzmi przekazywanymi samorządom przez Ministerstwo Finansów. W latach 2021–2023 było to łącznie ponad 34,6 mld zł.
Sposób podziału tych pieniędzy premiował biedne wiejskie gminy, które otrzymywały przelewy wielokrotnie wyższe, niż wyniosły ich straty w PIT spowodowane reformami Polskiego Ładu, a niekiedy przekraczające planowane roczne wpływy z tego podatku. Działo się to kosztem przede wszystkim miast na prawach powiatu, którym ubytki rekompensowano w niewielkim stopniu. Dla przykładu Warszawa otrzymała łącznie we wszystkich latach tylko 23 proc. ubytków (w 2023 r. było to zaledwie niecałe 5 proc.), a gmina Przytuły (woj. podlaskie) aż 917 proc. (w 2022 r. – 1727 proc.).
– Środki te były często dzielone w sposób nieprzejrzysty i nietransparentny, a decyzje o ich przekazaniu samorządom podejmowane dopiero w trakcie roku budżetowego, co utrudniało samorządom planowanie budżetów – grzmiał prezes NIK Marian Banaś podczas wczorajszej konferencji prasowej.
Narastające problemy finansowe samorządów widać po liczbie tych, które były zmuszone planować deficyt między dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi. W latach 2018–2023 ta liczba wzrosła z 57 do ponad 1600 (patrz: infografika). W ocenie NIK przez nieprawidłowości w rekompensowaniu strat finansowych i uzależnianie JST od transferów centralnych stworzono mechanizm niezgodny z konstytucyjnymi zasadami decentralizacji władzy publicznej i adekwatnością finansowania zadań publicznych realizowanych przez samorządy.
Centralne sterowanie
Ówczesny wiceminister finansów Sebastian Skuza w odpowiedzi na pytania kontrolerów NIK wskazał, że algorytm podziału rekompensat był przygotowywany przez Departament Finansów Samorządu Terytorialnego. „Staraliśmy się dokonać podziału w oparciu o zasadę zrównoważonego rozwoju. Czysto proporcjonalny podział byłby odejściem od takiej zasady” – argumentował.
Doprowadziło to do dysproporcji w wypłacanych rekompensatach. W latach 2019–2022 Wołomin otrzymał 59 proc. rekompensaty (14,7 mln zł straty), Dęblin mógł liczyć na 50 proc. (-5,6 mln zł), a Pruszków na 60 proc. (-19,2 mln zł). Z kolei Stare Bogaczowice (woj. dolnośląskie) otrzymały 141 proc. ubytków, a więc zyskały 1 mln zł. Sytuacja powtórzyła się w 2023 r. przy podziale 13 mld zł dodatkowej subwencji – Warszawie przypadło 0,8 proc. jej udziału w PIT, dla Krakowa było to 2,8 proc., a dla Wrocławia 3,4 proc. Z tej samej puli środków 195 gmin otrzymało natomiast wsparcie przekraczające planowane przez nich roczne wpływy z PIT. Andrzej Kosztowniak, minister finansów w ostatnim rządzie PiS, przyznaje, że taki podział pieniędzy zastosowano, żeby wyrównać szanse najbiedniejszych JST.
– Gdybyśmy rozdzielali proporcjonalnie, dalej rozdźwięk między najbiedniejszymi a najbogatszymi zostałby utrzymany, a nawet, moim zdaniem, te nożyce bardziej by się rozwierały. Skazalibyśmy najbiedniejsze gminy na wymarcie – argumentuje poseł.
NIK zwróciła uwagę, że problemem była nie tylko wysokość rekompensat, lecz także ich nieprzewidywalność, co utrudniało samorządom przygotowywanie budżetów i wieloletnich prognoz finansowych. Aż 899 JST przyznało, że te dokumenty przestały być realistyczne i rzetelne. „Nie można realizować w sposób prawidłowy i terminowy zadań; planowanie i realizacja budżetu jest niestabilna; na etapie planowania nie jesteśmy w stanie nawet w przybliżeniu wyliczyć kwoty rekompensaty; brak podstawy prawnej do wprowadzenia rekompensaty do budżetu utrudnia planowanie wielkości zaciągania zobowiązań długoterminowych” – wskazywali urzędnicy ze Starostwa Powiatowego w Pruszczu Gdańskim.
NIK dopatrzył się również nieprawidłowości w przydzielaniu przez rząd wsparcia finansowego z różnego rodzaju programów. Kontrolerzy wskazali, że premier Mateusz Morawiecki „bez uzasadnienia usuwał i dodawał zadania znajdujące się na listach zadań drogowych przewidzianych do dofinansowania z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, a także zwiększał lub zmniejszał poziom dofinansowania tych zadań – bez wskazania przesłanek swoich decyzji”.
W ocenie NIK decyzje premiera w zakresie przyznawania – albo nie – poszczególnym samorządom wsparcia z rezerwy ogólnej również były pozbawione rzetelnego uzasadnienia. „Odmiennie rozpatrywał wnioski o przyznanie środków z rezerwy ogólnej na podobne rzeczowo zadania” – wskazują kontrolerzy. Najwyższa Izba Kontroli ma także zastrzeżenia do podziału środków z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Wsparcia nie otrzymało 36 proc. JST spośród tych, których realne dochody w latach 2020–2022 zmniejszyły się względem 2019 r.
Jest diagnoza, potrzeba reformy
Według samorządowców raporty NIK kończą dyskusję o sprzecznych diagnozach ówczesnego MF (który wskazywał głównie na rosnące dochody samorządów ogółem) dotyczących sytuacji finansowej JST i przedstawicieli lokalnych władz, którzy wyliczali straty.
– Druzgocące wyniki, które nie są dla nas niespodzianką, chociaż przecież przez lata słyszeliśmy, że tylu pieniędzy samorządy nie widziały nigdy. Niskie ukłony dla NIK za pokazanie prawdy – komentuje Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich (ZMP). I dodaje, że na bazie tego materiału trzeba stworzyć nowy, sprawiedliwy system, który zapewni finansowanie odpowiednie do zadań, ale zrekompensuje również ubytki z ostatnich lat. Ekspert ds. legislacyjnych ZMP podkreśla, że ten system powinien również zawierać zabezpieczenia chroniące JST przed skutkami podobnych reform w przyszłości. Na brak takiego mechanizmu w obecnej ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 356) wskazuje NIK i rekomenduje jego stworzenie. Dodatkowo kontrolerzy postulują zapewnienie konsultacji z samorządami i określenie skutków regulacji dla każdej JST z osobna, a nie dla wszystkich łącznie.©℗
/>
