Kogo wolno obciążyć opłatą za niezagospodarowanie w terminie nieruchomości w użytkowaniu wieczystym

Jan Nowak nabył prawo użytkowania wieczystego od Pawła Kowalskiego. Nieruchomość nie została zagospodarowana w terminie. Czy burmistrz może wszcząć postępowanie administracyjne na podstawie art. 62 ust. 1 i art. 63 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustalić opłatę dodatkową od drugiego użytkownika wieczystego, a nie od pierwszego?

Wielu wójtów i starostów błędnie zakłada, że opłata dodatkowa z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste może być stosowana tylko w odniesieniu do pierwszego użytkownika wieczystego. A tymczasem ma ona skuteczność także w stosunku do tego, kto nabył to prawo na skutek obrotu prawnego, potocznie mówiąc – „z drugiej ręki”.

Mechanizm dyscyplinujący

Zgodnie z art. 63 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62 (w tym terminu zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste), właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei art. 62 ust. 4 u.g.n. stanowi, że: termin zagospodarowania nieruchomości może być na wniosek użytkownika wieczystego przedłużony, „jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika”. A zatem w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości właściwy organ działając, jako właściciel nieruchomości, może:

• przedłużyć terminy zabudowy (art. 62 ust. 4 u.g.n.);
• wyznaczyć terminy dodatkowe na zabudowę (art. 63 ust. 1 u.g.n.);
• żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego (art. 33 ust. 3 u.g.n.).

Natomiast działając jak organ administracji, może on ustalić dodatkowe opłaty roczne (art. 63 ust. 2 u.g.n.). „Z powyższego zestawienia przepisów wynika, że z przewidzianych przez ustawodawcę czterech rodzajów rozwiązań dwa mają charakter niesankcyjny – przedłużenie terminu lub wyznaczenie terminu dodatkowego, a pozostałe dwa mają charakter sankcyjny – ustalenie dodatkowej opłaty rocznej lub rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego” (J. Kisiel, „Egzekwowanie terminów realizacji inwestycji – dodatkowe opłaty roczne jako sankcja dyscyplinująca użytkowników wieczystych”, Kontrola Państwowa nr 2015/60/3 (362), s. 109–122).

Jak wskazuje orzecznictwo, prawo użytkowania wieczystego jest prawem celowym. W umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania oraz zabudowy. W związku z tym ustawodawca przewidział możliwość dyscyplinowania użytkownika wieczystego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1537/15). Sąd Najwyższy dodał, że: „w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej występuje możliwość ustalenia opłaty dodatkowej. Wynika to z konstrukcji prawa użytkowania wieczystego, jako prawa celowego” (postanowienie SN z 6 kwietnia 2016 r.; sygn. akt IV CSK414/15.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1286/12) stwierdził zaś, że: „dodatkowa opłata roczna stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć”.

Ustalenie opłaty

Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10 proc. wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 proc. tej wartości. Obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji. Opłaty za dany rok wnosi się w terminie do 31 marca każdego roku. Ponadto, jak stanowi art. 65 u.g.n., nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w razie:

• niewybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji;
• złożenia do właściwego organu wniosku o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Ustalenie opłaty dodatkowej następuje w drodze postępowania administracyjnego. Decyzja wydana w jego wyniku (art. 64 u.g.n.) ma charakter prawotwórczy, co oznacza, że jej konstytutywny charakter kształtuje obowiązki użytkownika wieczystego od chwili, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie sankcja wynikająca z art. 63 u.g.n. nie może być przedmiotem umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W związku z tym, że ustawodawca wskazał specjalny tryb ustalania opłaty dodatkowej o charakterze następczym do umownego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i niedotrzymania jej warunków, taki umowny zapis w tym przedmiocie w umowie nie jest możliwy.

Obowiązek oceny

Wydanie decyzji nie stanowi obowiązku właściwego organu, lecz ma charakter uznania administracyjnego. Jednak nałożenie dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 u.g.n. nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, a tym samym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić przyczyny opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego. Wyznaczenie terminu dodatkowego jest uznaniową czynnością właściwego organu, który działa z urzędu, niezależnie od wniosku użytkownika, bądź w związku z wnioskiem nieuwzględnionym w trybie art. 62 ust. 4 u.g.n. Przyjmuje się, że termin ten może być wyznaczony z przyczyn niezależnych, a także zależnych od użytkownika. Formuła, jaką przyjęto w art. 63 ust. 1 u.g.n., „pozwala uznać, iż muszą istnieć uzasadnione przyczyny, które przemawiają za wyznaczeniem dodatkowego terminu” (G. Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz”, Warszawa 2008, s. 300). Omawiane przepisy pozwalają na przyjęcie tezy, że mamy do czynienia z trzema rodzajami terminów, które determinują możliwość ustalenia opłaty dodatkowej. „Opłaty dodatkowe, o których mowa w art. 63 ust. 2 u.g.n., mogą być zastosowane w każdym przypadku, gdy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie została zagospodarowana w terminie. Sytuacja taka wystąpi, gdy:

• nieruchomości nie zagospodarowano w pierwotnym terminie zawartym w umowie (a termin ten nie został przedłużony);
• nieruchomość nie została zagospodarowana po upływie terminu dodatkowego wyznaczonego na podstawie art. 63 ust. 1 u.g.n.;
• termin zawarty w pierwotnej umowie został przedłużony na podstawie art. 62 ust. 4 u.g.n., lecz po upływie przedłużonego terminu użytkownik wieczysty nieruchomości nie zagospodarował” (E. Bończak-Kucharczyk, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz”, LEX).

Z urzędu, do uznania organu

Nadanie uprawnień do wydania decyzji administracyjnej wobec brzmienia art. 63 ust. 2 u.g.n. uniemożliwia przyjęcie, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat powstaje z mocy prawa. W ramach zaistnienia obiektywnej okoliczności, o jakiej mowa w art. 63 ust. 2 u.g.n., do wyboru organu pozostaje, czy skorzysta on z przyznanych uprawnień. Jednakże ta okoliczność wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania mającego na celu ustalenie, czy dany podmiot był w ogóle zobowiązany do zagospodarowania nieruchomości, a jeżeli tak, to czy niewywiązanie się z tego obowiązku wypełnia dyspozycję art. 63 ust 2 u.g.n., tj. czy rodzi po stronie organu obowiązek ustalenia opłaty dodatkowej lub też uprawnienia do wystąpienia o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż w wypadku zaistnienia przesłanek z art. 63 ust. 2 organ administracji ma obowiązek dokonania jednej z tych czynności (wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2010 r., sygn. akt II Sa/Kr 1153/10).

W literaturze wskazuje się, że choć przepisy w tym zakresie nie rozróżniają przypadku niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości od przyczyn zależnych lub niezależnych od użytkownika wieczystego, to należy uznać, że: „nie jest dopuszczalne, gdy niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego było od niego niezależne. Nakładanie na użytkownika wieczystego dodatkowego represyjnego obowiązku finansowego za następstwa, które w żaden sposób nie wynikały z jego zachowań lub zaniechań (zwłaszcza w sytuacji, gdy niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości mogło być efektem bierności organów administracji w wydaniu stosownych rozstrzygnięć, jak również w przypadku braku planu miejscowego) nie wydaje się dopuszczalne” (M. Wolanin, Opłaty, ceny i wartość w gospodarce nieruchomościami, Legalis).

Literalna wykładnia art. 63 ust. 2 u.g.n. pozwala na formułowanie tezy, że ustawodawca możliwość ustanawiania opłaty dodatkowej uzależnia jedynie od tego, że nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym nie została zagospodarowana w terminie. Prawodawca nie ustanawia przy tym dodatkowych przesłanek w tym zakresie: w postaci różnicowania okoliczności mających wpływ na fakt niezagospodarowania, na które użytkownik wieczysty miał wpływ, i na takie, na które nie miał on wpływu. Jak wskazuje art. 65 u.g.n., ustawodawca dopuszcza możliwość, że organ uprawniony do wydania decyzji może nie pobierać dodatkowych opłat rocznych. Oznacza to, że organ nie tylko powinien ocenić, czy użytkownik wieczysty nie dokonał zagospodarowania nieruchomości w terminie, lecz także, czy jego działanie jest wynikiem zaistnienia sytuacji opisanych w art. 65 u.g.n. Wcześniej przytoczona teza M. Wolanina wydaje się, więc być zasadna i należałoby się z nią zgodzić.

Wskazać należy na rozbieżne orzecznictwo co do charakteru przedmiotowej decyzji. Sąd Najwyższy (uchwała z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt III CZP 116/08) ocenił, że decyzja administracyjna o nałożeniu opłaty dodatkowej ma charakter uznaniowy, organ zatem uzyskuje pozycję podmiotu działającego z mocy swej władzy zwierzchniej. Odmienne stanowisko prezentuje orzecznictwo wyrażone w tezach zawartych w wyroku WSA w Krakowie (wyrok z 15 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 543/07). Sąd uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. ma charakter fakultatywny, nie jest natomiast podejmowana w ramach „uznania administracyjnego”, a ustalenie dodatkowej opłaty rocznej nie jest zależne od braku zawinienia użytkowania wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy. Z analizy art. 33 ust. 3, art. 63 ust. 1 i 2, art. 64 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wynika, że „uznanie” organu może dotyczyć wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie, organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też będzie ustalać dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy. Należy stwierdzić, że decyzja o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych ma charakter decyzji fakultatywnej, a nie uznaniowej.

W stosunku do kolejnego nabywcy

Pewne wątpliwości budzi art. 63 u.g.n. – w zakresie możliwości ustalenia tej opłaty w stosunku do kolejnych użytkowników wieczystych. W szczególności problem rodzi kwestia, czy opłata dodatkowa dotyczy „pierwszego użytkownika wieczystego”, czyli tego, który zawarł umowę na ustanowienie prawa, czy też może ona być także nałożona na nowego użytkownika wieczystego, który nabył to prawo w obrocie wtórnym. Orzecznictwo w tym zakresie jasno stwierdza, że zgodnie z art. 237 k.c. do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Nabywając prawo użytkowania wieczystego, użytkownik wieczysty przejmuje zobowiązania, poprzedników prawnych wynikające z umowy o oddanie nieruchomości w wieczyste użytkowanie. Postanowienia umowy wiążą również następców prawnych pierwszego użytkownika wieczystego będącego stroną tej umowy. Wynika z tego, iż każdoczesny użytkownik wieczysty określonej nieruchomości gruntowej, a nie tylko pierwszy użytkownik wieczysty, jest zobowiązany do rozpoczęcia lub zakończenia budowy w terminie ustalonym w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji nabywca nabywa takie prawo, jakie przysługiwało zbywcy, a zatem termin rozpoczęcia i zakończenia budowy nie może być liczony od daty nabycia pochodnego, lecz od daty nabycia pierwotnego (wyrok WSA w Krakowie z 28 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1286/12).

Należy się także zgodzić z tezą, że: „zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej jest aktualny użytkownik wieczysty, tj. podmiot, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego w chwili wydawania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość dodatkowej opłaty rocznej” (G. Węgrzyn, „Dodatkowa opłata roczna – podmiot zobowiązany, przesłanka niedotrzymania terminu zagospodarowania gruntu”, LEX/el. 2014).

Podsumowując: opłata dodatkowa, o której mowa, może być skutecznie nałożona na każdego użytkownika wieczystego, a nie wyłącznie na użytkownika wieczystego, który to prawo nabył od publicznoprawnego właściciela nieruchomości. ©℗