Zmiany w nadzorze wojewodów nad gminami są potrzebne. Co do poprawy? [WYWIAD]

Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu: Bardzo ciekawym rozwiązaniem jest postępowanie sanacyjne. W praktyce rzeczywiście w wielu przypadkach wydawane rozstrzygnięcia nadzorcze są konsekwencjami niezamierzonych drobnych błędów.

Moje obserwacje w kontaktach z samorządami dotyczące nadzoru wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych nad podejmowanymi uchwałami i zarządzeniami przez organy samorządowe wskazują na dwa podstawowe problemy – jakość nadzoru oraz aspekt polityczny. Z punktu widzenia jakości niewątpliwie największym problemem jest brak jakichkolwiek działań koordynacyjnych na szczeblu centralnym odnoszących się do jednolitości prezentowanych stanowisk. Nierzadko zdarza się bowiem, że ten sam akt prawny (wręcz o tych samych albo analogicznych postanowieniach) w jednym rejonie Polski jest uznawany za prawidłowy, a w innym jest eliminowany. Na marginesie warto zauważyć, że ten brak jednolitości występuje również (aczkolwiek rzadziej) w ramach orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych. Drugim problemem obecnego modelu nadzoru są wskazane przeze mnie kwestie polityczne. Rozumiem pod tym nie tylko często słyszane wskazania „nasz wojewoda” – „ich wojewoda”, lecz także to, że czasami samorządy podchodzą do wydanych w stosunku do nich rozstrzygnięć nadzorczych na zasadzie „nie będziemy wnosić skargi, bo po co sobie robić problemy u wojewody na przyszłość”.

Przedstawione przez Fundację Batorego opracowanie jest bardzo ważnym głosem w dyskusji nad tym, jak powinien obecnie wyglądać nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Niewątpliwie nie jest on dziś doskonały, a w niektórych przypadkach bywa skrajnie polityczny. Z pewnością w najbliższych miesiącach będziemy obserwować, czy wraz ze zmianą władzy doszło do jakichkolwiek zmian w tym zakresie, czy też w dalszym ciągu mamy do czynienia z niezmienioną sytuacją uwypuklającą wady obecnego systemu. W udostępnionych założeniach do projektu ustawy jest wiele elementów, które mogłyby już teraz zostać wprowadzone do obecnego modelu nadzoru, a które mogłyby się przyczynić zwłaszcza do tego, aby prawo lokalne było lepszej jakości. Przedłożone propozycje w mojej ocenie jednak w niektórych aspektach albo są „przekombinowane”, albo mają dość istotne braki.

W pierwszej kolejności chciałbym dokonać pewnego zastrzeżenia, będącego zarzutem co do nie do końca właściwego prezentowania liczby rozstrzygnięć nadzorczych uchylanych przez sądy administracyjne. Fundacja Batorego bazuje na wartości rzędu jednej trzeciej rozstrzygnięć nadzorczych, które są uchylane przez sądy. Wartość ta jednak nie do końca odpowiada rzeczywistości, bowiem odnosi się ona wyłącznie do tych rozstrzygnięć nadzorczych, które zostały w ogóle do sądu administracyjnego zaskarżone. Dla rzetelności przygotowanego opracowania powinny zostać podane również wartości odnoszące się do tego, ile rozstrzygnięć w ogóle zostało zaskarżonych przez samorządy. Obecnie wydźwięk bowiem jest taki, że co trzeci wydany akt nadzorczy jest uchylany, co nie jest prawdą. Dodatkowo, w opracowaniu dotyczącym zmian wyłącznie w zakresie nadzoru wojewodów warto byłoby powoływać się na liczby odnoszące się do rozstrzygnięć wydawanych wyłącznie przez te organy – z wyłączeniem regionalnych izb obrachunkowych. Zresztą wyłączenie z zakresu zmian nadzoru dotyczącego spraw finansowych, prowadzonego przez RIO, uważam za jeden z większych mankamentów proponowanych rozwiązań.

Mam świadomość, że nadzór prowadzony przez RIO jest bardziej profesjonalny, chociażby z uwagi na określone kryteria, jakie muszą spełniać osoby pracujące w RIO, jednakże doprowadzenie do dualizmu w zakresie nadzoru może spowodować więcej szkód niż korzyści. Oceniane przez organy nadzoru uchwały (bez względu na ich przedmiot) powinny być traktowane jednolicie i nie powinniśmy dążyć do stanu prawnego, w którym w zależności od tego, który organ nadzoru jest właściwy w sprawie, inaczej będzie wyglądać ocena podjętej przez organ JST uchwały. Pamiętajmy przy tym, że w praktyce zdarzają się – choć rzadko – sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości co do właściwości organu nadzoru, zwłaszcza w kontekście oceny, czy podejmowana uchwała rzeczywiście dotyczy spraw finansowych.

Bardzo ciekawym rozwiązaniem jest postępowanie sanacyjne. W praktyce rzeczywiście w wielu przypadkach wydawane rozstrzygnięcia nadzorcze są konsekwencjami niezamierzonych drobnych błędów, które można byłoby poprawić niemalże od ręki przez szybką i prostą nowelizację dotychczas podjętego aktu, który poddawany jest nadzorowi. W wielu zaś przypadkach zarówno wojewodowie, jak i regionalne izby obrachunkowe nie mają innego wyjścia niż unieważnienie całego takiego aktu z uwagi na to, że wyeliminowanie wyłącznie wadliwego fragmentu spowodowałoby, że dany akt jest niekompletny, czy też mówiąc bardziej fachowo – nie wypełnia delegacji ustawowej. Na marginesie jedynie można zauważyć, że już teraz niektóre organy nadzoru nieformalnie dopuszczają „poprawienie” podjętej uchwały przed upływem terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego tak, aby ostatecznie to rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało wydane. Równie ciekawą propozycją jest włączenie mieszkańców w procedurę nadzorczą, aczkolwiek mam wątpliwości co do zainteresowania taką formą partycypacji społecznej. Powiązanie tego współudziału z możliwością wniesienia skargi na uchwałę w przypadku, gdy wojewoda zrezygnuje z takiej możliwości, wyłącznie do określonego czasu (i to bardzo krótkiego, bo jedynie 14 dni) uważam jednak za chybiony pomysł. To zbyt duże ograniczenie. Pamiętajmy bowiem, że procedura stanowienia prawa miejscowego jest inna niż stanowienie prawa przez parlament, gdzie podjęte ustawy muszą przejść przez ściśle określoną procedurę w Sejmie, a następnie w Senacie, by dopiero trafić do podpisu prezydenta. Na szczeblu lokalnym od momentu przygotowania projektu uchwały do jej przyjęcia nierzadko nie mija nawet tydzień. Działalność organów JST nie jest przy tym tak medialna jak działalność władz centralnych. Stąd też tego rodzaju ograniczenia mogą spowodować, że mieszkańcy nie zdążą się nawet zorientować, że został podjęty jakiś akt prawny, który ich dotyczy, i który może się okazać wadliwy. A to tylko jedna z wątpliwości, jakie się nasuwają w odniesieniu do tego rodzaju ograniczeń czasowych dotyczących zaskarżenia uchwał i zarządzeń organów JST.

Niewątpliwie zmiany w tym zakresie są potrzebne, ale te zaprezentowane są niewystarczające i zawierają sporo luk. Brakuje powiązania kwestii podejrzenia co do wadliwości danego aktu z jego publikacją w wojewódzkim dzienniku urzędowym (w odniesieniu do aktów prawa miejscowego i innych aktów wymagających takiej publikacji). Obecnie przepisy dotyczące ogłaszania aktów normatywnych nakazują niezwłoczne publikowanie aktów prawnych (pomijam już niejednolitość poglądów co do rozumienia terminu „niezwłocznie”). To z kolei oznacza, że w odniesieniu do klasycznego aktu prawa miejscowego, tj. takiego, który ma określony termin wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, zanim sąd zdecyduje o wstrzymaniu wykonania takiego aktu, może się okazać, że zdążył on już obowiązywać przez 7, 14 albo więcej dni. Co więcej, ani obecne przepisy, ani też propozycje Fundacji Batorego nie wskazują na konieczność publicznego informowania o wstrzymaniu wykonania danego aktu (najlepiej w miejscu, w którym ten akt jest opublikowany). To w praktyce powoduje, że mieszkańcy, czyli adresaci danego aktu, nie mają pojęcia, że określony akt w danym momencie nie może być stosowany – widzą oni bowiem jedynie uchwałę w wojewódzkim dzienniku urzędowym bez jakiejkolwiek adnotacji o tym, że wniesiono na nią skargę, czy też, że dodatkowo sąd wstrzymał jej wykonanie.

Tak, ale Fundacja Batorego proponuje z kolei, aby skarga na uchwałę lub zarządzenie organu JST mogła być wniesiona wyłącznie na etapie postępowania nadzorczego, czy to przez wojewodę w trybie podstawowym, czy też przez mieszkańców w ramach tzw. skargi powszechnej, w sytuacji gdy wojewoda nie wniesie takiej skargi. Oznaczałoby to, że w przypadku, gdy taka skarga nie zostanie wniesiona w tak określonym trybie, jedynie takie podmioty jak prokurator czy RPO będą uprawnione do dalszego skarżenia tej uchwały. Tym samym wyłączona zostanie rola wojewody, który obecnie może wnieść skargę również w późniejszym terminie (analogicznie skarga mieszkańca będzie wyłączona). Spowoduje to sytuację, w której w przypadku, gdy „wadliwa” uchwała nie zostanie zidentyfikowana na etapie postępowania nadzorczego, istnieje „obawa”, że będzie funkcjonować dalej. Nie można bowiem oczekiwać, aby podmioty, których podstawowymi zadaniami nie jest stanie na straży legalności uchwał i zarządzeń organów JST, zajmowały się takimi kwestiami i wnosiły odpowiednie skargi. Być może rozwiązaniem byłoby wprowadzenie określonego czasu od podjęcia uchwały, np. pięć lat, po którym skutki wyroku sądu administracyjnego uchylającego uchwałę będą biegły wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a nie jak obecnie w przypadku aktów prawa miejscowego od momentu podjęcia wadliwego aktu (ex tunc).

Rozwiązaniem godnym rozważenia jest wyodrębnienie w strukturze sądów wydziałów (w wojewódzkich sądach administracyjnych) i izby (w Naczelnym Sądzie Administracyjnym), które zajmowałyby się wyłącznie sprawami z zakresu nadzoru nad JST. W tym zakresie pojawia się oczywiście pytanie o sens takiego działania w zakresie proporcjonalności podejmowanych zmian, zwłaszcza w kontekście tego, czy tego rodzaju wyodrębnienie nie spowoduje w przyszłości lawiny postulatów o wyodrębnieniu w strukturze sądów administracyjnych kolejnych przedmiotów rozstrzygania. W kontekście zaproponowanych rozwiązań mam też duże obawy co do ich zgodności z konstytucją, zwłaszcza w zakresie określonego w niej nadzoru nad działalnością JST. Pojęcie nadzoru nie jest wcale tak jednolite, jakby mogło się wydawać po lekturze opracowania Fundacji Batorego.

Jednym z istotniejszych aspektów nadzoru jest możliwość władczego, a przy tym jednostronnego odziaływania organu nadzoru na organ nadzorowany, co jest widoczne w obecnym modelu, w którym organy nadzoru mogą wyeliminować w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego regulacje uznane za niezgodne z przepisami. Proponowane rozwiązania polegają zaś na przeniesieniu kompetencji w tym zakresie na sądy administracyjne. Wojewodom zaś pozostałby jedynie mechanizm wykrywania nieprawidłowości i w konsekwencji ewentualnego wnoszenia skargi w tym przedmiocie. Tym samym konstytucyjny organ nadzoru stałby się w praktyce organem kontroli. Oczywiście moje rozważania są bardzo ogólne, bowiem ostateczna ocena powinna być dokonana na podstawie konkretnego projektu zmian, a nie wyłącznie na podstawie opisu założeń. Przedstawienie przez Fundację Batorego wyłącznie założeń do proponowanych zmian oceniam przy tym jako niewątpliwie dobre rozwiązanie, które ma wywołać dyskusję nad obecnym stanem nadzoru nad działalnością JST, co autorom niewątpliwie się udało. Żałuję jedynie, że nie pokuszono się przynajmniej o wstępny zarys takiego projektu, bowiem tak naprawdę to dopiero projekt pozwoli bardziej jednoznacznie ocenić przedstawione propozycje. ©℗