Rada miasta powinna dookreślić terminy na składanie wniosków o transze dotacji dla żłobków i na jej rozliczenie

W styczniu jest planowane podjęcie nowej uchwały dotacyjnej w sprawie żłobków. Czy rada miasta musi przyjąć sztywne terminy na składanie przez niepubliczne żłobki wniosków o miesięczne transze dotacji oraz rozliczeń rocznych z wykorzystania dotacji? Czy burmistrz miasta może to dookreślić zarządzeniem wykonawczym do uchwały rady miasta?

Aspekt funkcjonowania opieki dla najmłodszych dzieci jest uregulowany w ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy żłobki i kluby dziecięce mogą być tworzone i prowadzone przez:

• jednostki samorządu terytorialnego oraz instytucje publiczne,
• osoby fizyczne,
• osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej.

Podmioty te prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające m.in. dziennych opiekunów, mogą ‒ jak wskazuje art. 60 ust. 1 wspomnianej ustawy ‒ otrzymać na dziecko dotację celową z budżetu gminy. Wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania takiej dotacji, w tym kategorie dzieci, na które jest ona przyznawana, zgodnie z ust. 2 określa rada gminy w drodze uchwały. W ust. 3 tego przepisu mowa o tym, że w uchwale można wskazać, że wspomniana dotacja może zostać przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy niż ta przyznająca dotację.

Upoważnienia ustawowe nie dopuszczają dowolności

Przywołane wyżej regulacje prawne stanowią upoważnienie ustawowe dla rady gminy/rady miasta do przyjęcia uchwały dotacyjnej. W orzecznictwie sądowym wypracowanym na kanwie wspomnianych przepisów akcentuje się, że na podstawie art. 60 ust. 2 omawianej ustawy podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji nie jest obligatoryjne. Jest to wyłącznie uprawnienie rady i to od niej zależy, czy uzna ona za celowe przyznanie dotacji. Jednak jeśli rada gminy już zdecyduje się na podjęcie uchwały na podstawie tego przepisu, to musi uwzględnić, że będzie to akt prawa miejscowego.

Zawarte w powyższym przepisie upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego będzie więc podlegać ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. W przypadku dotacji swoboda prawotwórcza organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczona przez wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz cele i sens upoważnienia ustawowego. Organ ten jest obowiązany działać ściśle w granicach upoważnienia. Oznacza to, że w przypadku braku ustawowych ograniczeń podmiotowych czy przedmiotowych ich wprowadzenie w uchwale stanowi przekroczenie kompetencji tego organu. Wskazał tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 26 stycznia 2023 r. (sygn. akt III SA/Gl 860/22).

Pomocne orzecznictwo

W ocenie wskazanego w pytaniu stanu faktycznego pomocne będzie również orzecznictwo nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych. Precyzuje ono niektóre kwestie legislacyjne związane z konstrukcją uchwały dotacyjnej w podanym wyżej zakresie. I tak, w uchwale Kolegium RIO w Poznaniu z 23 listopada 2022 r. (nr 34/1560/2022; źródło: https://bip.poznan.rio.gov.pl) stwierdzono m.in., że skoro rada gminy określiła, iż podmiot prowadzący żłobek jest zobowiązany przedkładać wnioski o wypłatę miesięcznej transzy dotacji (informacje miesięczne o aktualnej liczbie dzieci), to rada powinna również ustalić termin na dokonanie tej czynności.

Z kolei w uchwale Kolegium RIO w Olsztynie z 16 listopada 2022 r. (nr 0102-351/22; źródło: https://rioolsztyn.bip.net.pl) podkreślono, że rada miejska, podejmując uchwałę o udzielaniu dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce lub zatrudniających dziennych opiekunów, powinna określić nie tylko termin wykorzystania dotacji celowej, lecz także zasady rozliczenia otrzymanej dotacji, w tym termin, do którego beneficjent będzie zobowiązany rozliczyć otrzymaną dotację.

Warto również zwrócić uwagę na stanowisko zawarte w uchwale Kolegium RIO w Poznaniu z 19 grudnia 2023 r. (nr 29/1544/2023; źródło: https://bip.poznan.rio.gov.pl). W podanym rozstrzygnięciu nadzorczym zakwestionowano bowiem różne zapisy w uchwale rady gminy w sprawie wysokości i zasad ustalania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na obszarze gminy. Podczas szczegółowej analizy ustalono, że rada gminy co prawda określiła formę wniosku o wypłatę transzy dotacji, ale nie określiła terminu przedkładania wniosków o wypłatę miesięcznych transz dotacji. Organ nadzoru wskazał również, że zasady ustalania dotacji dotyczą wymogów formalnych, jakie powinien spełnić podmiot ją otrzymujący, w tym sposobu, w jaki będzie ona ustalana (tj. np. dokumentów, na podstawie których dotacja będzie przyznawana). Skoro rada gminy określiła, że podmiot prowadzący żłobek/klub dziecięcy jest zobowiązany przedkładać wnioski o wypłatę miesięcznej transzy dotacji, to powinna również ustalić termin na dokonanie tej czynności. Niezależnie od powyższego organ nadzoru ustalił, że rada gminy określiła, co prawda, wzór rozliczenia z otrzymanej dotacji, ale nie określiła terminu przedkładania tego rozliczenia. Zdaniem organu nadzoru w ramach zasad rozliczania dotacji rada gminy powinna określić w szczególności formę, w jakiej podmioty otrzymujące dotację będą ją rozliczały, oraz termin na dokonanie tej czynności. W konsekwencji, poza ustaleniem wspomnianego wzoru rozliczenia, rada gminy powinna także określić termin na składanie tego dokumentu przez podmioty prowadzące żłobki/kluby dziecięce.

Oznacza to, że nie ma możliwości, aby to organ wykonawczy (w przedstawionym stanie faktycznym jest to burmistrz miasta) precyzował w drodze aktów (zarządzeń) przywołane wyżej terminy na składanie wniosków o miesięczne transze dotacji lub terminy na składanie rocznych rozliczeń dotacji.

A zatem rada miasta musi w pełni zrealizować zakres upoważnienia ustawowego wynikający z przepisów ustawy o opiece na dziećmi w wieku do lat 3. Musi ustalić, w jakich terminach podmioty prowadzące placówki mają składać wnioski o transze dotacji oraz roczne rozliczenia dotacji. ©℗