W uchwale dotacyjnej trzeba sprecyzować kryteria

W projekcie uchwały dotyczącej zasad przyznawania dotacji na remont zabytków wójt ujął zapis, który przewiduje różne warunki przy rozpatrywaniu wniosku dotacyjnego. Pozostawił jednak otwarty katalog tych elementów, bo w ten sposób zamierza osiągnąć elastyczność w wyborze najlepszej oferty. Czy jest to prawnie dopuszczalne?

Proponowane w pytaniu rozwiązanie legislacyjne jest wadliwe. Rada gminy nie może pozostawić otwartego katalogu czynników, mogłoby to bowiem wpłynąć na dowolność przy ocenie wniosków.

Podstawy udzielania

Z kontekstu pytania można wnioskować, że chodzi o dotacje udzielane na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.o.z.). W art. 81 u.o.z.o.z. postanowiono, że „w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale”. Dalej dodano, że dotacja „może być udzielona w wysokości do 100 proc. nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków”.

Jak sformułować zasady

W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że powyższe przepisy stanowią materialno-prawną podstawę do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków.

Co prawda ustawodawca nie wskazał, jakie elementy winny znaleźć się w uchwale podjętej na podstawie powyższego przepisu, jednak zgodnie ze stanowiskiem przedstawicieli doktryny pod pojęciem zasad należy rozumieć normy określające, komu mogą być udzielane dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację, aby mógł ją otrzymać, a także wskazujące zadania, na które może być udzielona dotacja. Zasady udzielania dotacji to także postępowanie z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia wniosku.

Ponadto formułując uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków, trzeba mieć na uwadze, że jest ona aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym adresowane do podmiotów pozostających na zewnątrz struktury samorządu terytorialnego. Wobec tego regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny – tak aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych osób uprawnionych. Dla tych przepisów stosowane są wyższe standardy jednoznaczności i określoności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 169/21).

Orzecznictwo

W praktyce opracowanie uchwały w pełni legalnej i zgodnej z ustawowym upoważnieniem nie jest łatwe, co zresztą ma odzwierciedlenie w wielu rozstrzygnięciach nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych. Dość często kwestionują one uchwały dotacyjne i to na wielu płaszczyznach. W uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 28 września 2023 r. (nr 134/g252/D/23) organ nadzoru zakwestionował np. właśnie sposób sformułowania przepisów ustalających warunki przyznania dotacji. Zakwestionowany fragment uchwały brzmiał: „Przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie dotacji uwzględnia się w szczególności:

1) możliwości finansowe budżetu gminy (…) oraz wysokość środków przeznaczonych na ten cel w danym roku budżetowym;

2) wartość historyczną, naukową lub artystyczną zabytku;

3) stan techniczny w jaki znajduje się zabytek;

4) racjonalność zamierzenia wnioskodawcy, w tym kosztów realizacji planowanych prac;

5) zaangażowanie finansowe Wnioskodawcy, a także wskazanie innych źródeł finansowania prac lub robót budowlanych przy zabytku;

6) dotychczas poniesione przez Wnioskodawcę nakłady konieczne na wykonanie prac”.

Organ nadzoru ocenił, że takie regulacje naruszają art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z., z którego wynika jednoznacznie, że rada gminy jest uprawniona do określenia zasad udzielania dotacji. Zdaniem organu nadzoru rada gminy na podstawie ww. przepisu winna określić zasady udzielania dotacji w sposób wyczerpujący i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości dla beneficjentów dotacji. Zaniechanie określenia w sposób precyzyjny kryteriów, według których organ będzie dokonywał oceny i rozpatrywania wniosków, a także pozostawienie swego rodzaju dowolności organowi wykonawczemu poprzez użycie sformułowań nieostrych i nieprecyzyjnych, w tym „uwzględnia się w szczególności”, nie stanowi pełnej realizacji delegacji ustawowej określonej w wyżej powołanym przepisie prawa.

Ponadto podkreślono, że uchwała rady stanowi akt prawa miejscowego. Zatem jej uregulowania winny być formułowane w sposób czytelny, jasny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób, aby była zrozumiała dla przeciętnego odbiorcy. Adresat danego przepisu na jego podstawie powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, a z kolei organ stosujący ten przepis powinien wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany tak, by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć efekt wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych przepisów. Zakres uchwały powinien zapewnić taki sam poziom praw i obowiązków dla adresatów znajdujących się w identycznej sytuacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08). Uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące i uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Finalnie organ nadzoru stwierdził, że uchwała narusza art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez jego niepełną realizację oraz umożliwienie stosowania niedopuszczalnego luzu interpretacyjnego.

Odpowiadając więc na zadane pytanie, trzeba stwierdzić, że wójt gminy powinien dokładnie sprecyzować w projekcie uchwały elementy, które będą brane pod uwagę przy ocenie i rozpatrywaniu wniosków dotacyjnych dotyczących zabytków. ©℗