Planowanie przestrzenne: jest nowe weto włodarza i są nowe wątpliwości

Od 24 września wójt, burmistrz albo prezydenta miasta mogą wydać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości całkowicie nowy rodzaj decyzji zakazującej mu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z planem miejscowym. Pozostaje tylko rozstrzygnąć, co to znaczy.

Wraz z reformą planowania przestrzennego od 24 września dodano do ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; dalej: u.p.z.p) nowy art. 35a, co stało się na mocy ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Brzmi on tak: „W przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym”.

Choć nowa regulacja obowiązuje zaledwie klika dni, to już widać, że w praktyce może być źródłem wielu wątpliwości. Choćby co do tego, jak rozumieć pojęcie zmiany zagospodarowania terenu, a więc w jakich sytuacjach art. 35a u.p.z.p. może być stosowany i kiedy mamy do czynienia ze zmianą, która nastąpiła w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. I wreszcie: co oznacza w praktyce możliwość zakazania zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym i czy nowy rodzaj decyzji zakazującej da się wyegzekwować?

Odpowiedzi na powyższe pytania próżno szukać w uzasadnieniu projektu omawianej nowelizacji, ale wskazówką może być to, że na gruncie u.p.z.p. funkcjonuje już bardzo podobne rozwiązanie (chodzi o art. 59 ust. 3). Co prawda, dotyczy ono sytuacji, gdy planu miejscowego na danym terenie w ogóle nie uchwalono (choć w orzecznictwie przyjmowano, że przepis ten stosuje się również wówczas, gdy plan taki jest), to odwołanie się do tego przepisu w drodze analogii może się okazać pomocne. A to, że został on nieco zmodyfikowany w ramach omawianej nowelizacji, pozostaje bez wpływu na naszą analizę, bo dla wykładni modyfikacja ta nie miała istotnego znaczenia. Przy wydawaniu nowego rodzaju decyzji można wykorzystać dotychczasowy dorobek orzeczniczy organów i sądów administracyjnych oraz poglądy nauki prawa.

Zmiana zagospodarowania terenu, czyli co?

Zacznijmy zatem od tego, co wynika z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W wersji obowiązującej do 23 września 2023 r. stanowił on, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, istnieje podstawa do wydania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta decyzji nakazującej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

a) wstrzymanie użytkowania terenu (przy czym włodarz wyznaczał termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), albo

b) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W orzecznictwie zwraca się zaś uwagę, że zmiana zagospodarowania terenu, o której w tym przepisie mowa, jest pojęciem, które nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, „niemniej mając charakter urbanistyczny, odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w planie miejscowym” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 210/22). Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny powinno być zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru, oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą (wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 627/22). Na potrzeby nowego art. 35a u.p.z.p. można zatem przyjąć, że zmiana zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z planem miejscowym będzie miała miejsce np. w takiej sytuacji, gdy nieruchomość przeznaczono w planie pod zieleń (bez prawa do zabudowy, sytuowania dróg, parkingów itp.), a właściciel lub użytkownik wieczysty wykonałby mimo to drogę lub parking. Można byłoby wydać ją także wtedy, gdyby na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną właściciel działki urządził np. bazę transportową dla ciężarówek.

Nie przy obiektach budowlanych

Jednak samo pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu miejscowego, organ nadzoru budowlanego wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48‒51, art. 71a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 967; dalej: p.b.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 208/19).

Zatem art. 59 ust. 3 u.p.z.p., przewidujący instrumenty zwalczania samowoli urbanistycznej, nie stanowi powielenia przepisów p.b., które są wyłączną podstawą prawną do kontroli legalności wykonania i użytkowania obiektów budowlanych. Zakresy art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 48 i nast. p.b. są rozłączne. Innymi słowy, w myśl ww. wyroku NSA art. 59 ust. 3 u.p.z.p. powinien mieć zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów p.b. Organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności wykonania i korzystania z obiektów budowlanych, co oznacza, że przeprowadzenie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego samowoli budowlanej będzie należało do właściwości organu nadzoru budowlanego. Zmiana zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, polegająca np. na budowie obiektu budowlanego, powinna być zatem rozstrzygana w ww. postępowaniach przez organ nadzoru budowlanego, a nie na podstawie art. 35a u.p.z.p.

Co ciekawe, jak wspomnieliśmy już na początku, dotychczas przyjmowało się, że ww. art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych planem miejscowym. Stwierdza się bowiem, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono plan miejscowy, to takie zdarzenie należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (zob. np. wyroki: WSA w Poznaniu z 6 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 493/10; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 65/16; WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 823/16; WSA w Gliwicach z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1212/22). Interpretując obowiązujące do 23 września 2023 r. brzmienie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), przyjmowało się, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym planem miejscowym (zob. np. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2478/20). Wprowadzenie nowego art. 35a u.p.z.p. może przyczynić się do zmiany tej linii orzeczniczej, choć należy zauważyć, że nowa regulacja obejmuje jedynie zakazanie zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, ale nie zawiera, jak art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Może to zatem uzasadniać zastosowanie dotychczasowej regulacji, w szczególności gdy dany przypadek nie będzie kwalifikował się do prowadzenia postępowania legalizacyjnego albo naprawczego na podstawie art. 48‒51 p.b.

Problem: wykładnia planu miejscowego

W przypadku omawianego nowego rodzaju decyzji kluczowe dla rozstrzygnięcia postępowania będzie dokonanie przez włodarza ustalenia, że zmiany zagospodarowania terenu zostały zrealizowane w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Nie zawsze będzie to jednak proste, gdyż czasami plany miejscowe zawierają niejasne ustalenia, które można interpretować w różny sposób. Na tle stosowania p.b. w orzecznictwie występuje pogląd, że w przepisach u.p.z.p., jak również w innych przepisach, ustawodawca nie upoważnił wójta, burmistrza ani prezydenta miasta do interpretacji planu miejscowego w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2558/19). Ta luka prawna w przepisach u.p.z.p. może stanowić poważne utrudnienie przy konieczności interpretacji ustaleń planu miejscowego dla potrzeb wydawania omawianej decyzji.

W orzecznictwie wskazuje się, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę proces wykładni planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy, z takim oto warunkiem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie miejscowym muszą być interpretowane ściśle (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 468/21). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu miejscowego co do przeznaczenia terenu konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2011/16). Jeżeli normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować, wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia – poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2106/13). Organ interpretując plan miejscowy dla potrzeb omawianego postępowania, będzie musiał zatem uwzględnić reguły wykładni prawa.

Wszczęcie i przebieg postępowania

Nowy art. 35a u.p.z.p. nie zawiera żadnych reguł proceduralnych, a zatem organ, prowadząc postępowanie, będzie stosował przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 803; dalej: k.p.a.). Postępowanie administracyjne będzie mogło być zatem wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania trzeba będzie zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 par. 1 i 4 k.p.a.).

Ustalenie stron

Organ będzie musiał ustalić krąg stron postępowania na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Biorąc pod uwagę dotychczasową praktykę organów w prowadzeniu postępowań dotyczących wydania decyzji na podstawie ww. art. 59 ust. 3 u.p.z.p., stroną omawianego postępowania może być nie tylko właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nim objętej, lecz także jego sąsiedzi w zakresie, w jakim dotyczy to ich interesu prawnego.

Interes prawny wynika zaś z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się również, że interes prawny nie musi wynikać wyłącznie z normy prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Na gruncie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., biorąc pod uwagę w szczególności charakter i rozmiar działalności prowadzonej w ramach aktualnego sposobu zagospodarowania działek, a ponadto obszar potencjalnego oddziaływania takiego sposobu ich zagospodarowania, należy uznać za strony postępowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie działki objętej postępowaniem z zastosowaniem art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610; por. wyrok WSA w Łodzi z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 160/20). W sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony samowolną zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Zasada ta wynika bezpośrednio z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawie samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu o interesie prawnym osób ubiegających się o wszczęcie takiego postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 300/21).

Od omawianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Sprowadza się on do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu (wyrok WSA w Kielcach z 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 67/22). W podobny sposób organ powinien ustalić krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji z art. 35a u.p.z.p.

Postępowanie dowodowe

Kluczowe dla wydania nowego rodzaju decyzji w omawianym trybie będzie postępowanie dowodowe, które powinno wykazać, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu sprzecznej z obowiązującym planem miejscowym. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 75 par. 1 i art. 78 par. 1 k.p.a.).

Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.). Ważne jest, że jeśli przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Powyższej reguły nie stosuje się m.in., jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich; jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów; jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (art. 81a par. 1 i 2 k.p.a.).

Korzystając z doświadczeń na gruncie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., organ w omawianym postępowaniu może dopuścić dowody np. z dokumentów, zdjęć terenu, map geodezyjnych, oględzin terenu, zeznań świadków i przesłuchania stron. Należy przy tym pamiętać, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 par. 1 i 2 k.p.a.).

Istotne jest także zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 par. 1 k.p.a.). Organ po zebraniu materiału dowodowego, a przed wydaniem decyzji powinien zawiadomić strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i skorzystania z ww. uprawnienia.

Jak powinna wyglądać decyzja zakazująca

Elementy składowe decyzji wydawanej na mocy art. 35a u.p.z.p. określa art. 107 par. 1 k.p.a. Prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie powinno zatem zawierać m.in.: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie dotyczące odwołania od decyzji oraz o prawie do jego zrzeczenia się i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uzasadnienie prawne zaś – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 par. 3 k.p.a.). Przepisy nie dopuszczają odstąpienia od uzasadnienia decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Od uzasadnienia można odstąpić bowiem jedynie wtedy, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony (art. 107 par. 4 k.p.a.).

Odwołanie

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta służy stronie odwołanie do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 127 par. 1 i 2, art. 129 par. 2 k.p.a.). Przed upływem terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Wówczas z dniem doręczenia organowi oświadczenia o zrzeczeniu się tego prawa przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna (art. 127a par. 1 i 2 k.p.a.).

Warto zaznaczyć, że w omawianym przypadku przepisy u.p.z.p. i k.p.a. nie narzucają skarżącym zawarcia dodatkowych elementów odwołania, co oznacza, że nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z treści odwołania wynika niezadowolenie strony z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.).

Natychmiastowa wykonalność

Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Z kolei wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, chyba że został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.) lub podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 par. 1‒3 k.p.a.).

Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany w sytuacji, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Rygor taki może być nadany decyzji również po jej wydaniu, w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie na zasadach ogólnych (art. 108 par. 1 i 2 k.p.a.). Z tego względu tylko w wyjątkowych przypadkach będzie możliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z art. 35a u.p.z.p.

Egzekucja

Jakie możliwości egzekucji nowego rodzaju decyzji ma włodarz? Egzekucja obowiązku wskazanego w art. 35a u.p.z.p. powinna nastąpić, podobnie jak w przypadku art. 59 ust. 3 u.p.z.p., na postawie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1523; dalej: u.p.e.a.). Po uprzednim wezwaniu do wykonania obowiązku w drodze upomnienia (art. 15 par. 1 u.p.e.a.) wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawia tytuł wykonawczy (art. 26 par. 1 u.p.e.a.), który zawiera dane wymienione w art. 27 par. 1 u.p.e.a. Prawidłowe doręczenie tytułu wykonawczego zobowiązanemu skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego (art. 26 par. 5 u.p.e.a.). W toku postępowania egzekucyjnego organy są uprawnione do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej).

► Jakie instrumenty dające możliwość wyegzekwowania wykonania decyzji ma włodarz?

Egzekucja zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym będzie miała charakter niepieniężny, a zatem zastosowanie znajdą przepisy działu III u.p.e.a. Przewidują one dopuszczalność zastosowania takich środków egzekucyjnych jak grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Dobór stosowanego środka zależy od charakteru egzekwowanego obowiązku, ale przede wszystkim powinien on uwzględniać zasadę określoną w art. 7 par. 2 u.p.e.a., że organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, wybierając spośród kilku środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zastosowanie w pierwszej kolejności grzywny w celu przymuszenia stoi w zgodzie z tą zasadą, jest ona bowiem środkiem łagodniejszym niż wykonanie zastępcze. Posłużenie się grzywną daje zobowiązanemu szansę na samodzielne wykonanie obowiązku, podczas gdy wykonanie zastępcze, mimo że zmierza do bezpośredniego zrealizowania nakazu, prowadzi do znacznego obciążenia finansowego.

Jest jednak pewien problem związany z wykonaniem zastępczym wynikający z niedoskonałego sformułowania przepisu. W związku z określeniem w art. 35a u.p.z.p., że decyzja dotyczy jedynie zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym (a nie np. nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, jak w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.), powstaje wątpliwość, czy taki zakaz da się wyegzekwować wykonaniem zastępczym. Wykonanie zastępcze stosuje się bowiem, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt (art. 127 u.p.e.a.). Taką czynnością jest np. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę literalne brzmienie art. 35a u.p.z.p., trudno uznać, że sam zakaz zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym miałby obejmować jednocześnie przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu (jak w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). Z tego względu w praktyce konieczne może być wydanie ww. decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przy przyjęciu wyżej wskazanej wykładni, że ma on zastosowanie także do terenów objętych planem miejscowym. ©℗