Samorządowi włodarze mało optymistycznie postrzegają dalsze możliwości rozwojowe oraz perspektywy dotyczące polepszenia sytuacji ekonomicznej jednostek samorzadu terytorialnego w bieżącym roku budżetowym - pisze Jacek Sierak, prof. SGH, kierownik Katedry Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego.

Wskazuje na to pierwszy odczyt opracowanego przez nas wskaźnika aktywności rozwojowej samorządu (WARS), który dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego osiągnął wartość +0,187.

Konstrukcja i cel WARS

WARS opracowany przez zespół naukowców Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie: prof. Jacka Sieraka z Katedry Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego i dr Mirosława Czekaja z Katedry Miasta Innowacyjnego. Jest algorytmem pokazującym w syntetyczny sposób nastroje, przewidywania i trendy, jakim w najbliższym czasie będą podlegać JST w Polsce. Przedział wartości WARS zawiera się na skali od –1 do +1, gdzie wartość równą –1 należy interpretować jako przewidywane znaczące pogorszenie się sytuacji ekonomicznej i możliwości rozwojowych JST w ciągu bieżącego roku budżetowego, wartość równą 0 jako brak zmian sytuacji ekonomicznej JST, natomiast wartość równą +1 jako prognozowaną znaczącą poprawę sytuacji JST.

Celem tej inicjatywy badawczej jest prognozowanie możliwości rozwojowych samorządów. Kolejne obniżki podatku PIT, dynamiczny wzrost cen energii, obsługa długu, presja na wzrost wynagrodzeń i niepewność środków unijnych spowodowały, że miastom, gminom i powiatom brakuje pieniędzy nie tylko na inwestycje, lecz także na bieżące funkcjonowanie. Proponowane przez SGH badanie ma ocenić, w jakim stopniu jednostki samorządu terytorialnego będą zdolne do podejmowania inwestycji na cele rozwojowe oraz jak oceniają rozwój usług dla mieszkańców. Badanie zrealizowano w I półroczu 2023 r. Największą grupę respondentów stanowili przedstawiciele gmin wiejskich (36,7 proc.) oraz miejsko-wiejskich (17,6 proc.), a w dalszej kolejności miast na prawach powiatu (16,1 proc.), powiatów (15,8 proc.), gmin miejskich (11,8 proc.) i województw (2,1 proc.). Ogółem na jednostki szczebla podstawowego – gminy – przypada 66,1 proc. wszystkich udzielonych odpowiedzi.

Wartości ogółem

Pierwszy odczyt wskaźnika dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego osiągnął wartość +0,187. Oznacza to, iż włodarze mało optymistycznie postrzegają dalsze możliwości rozwojowe oraz perspektywy dotyczące polepszenia sytuacji ekonomicznej JST w bieżącym roku budżetowym. Przyczyn tej sytuacji można upatrywać w kilku uwarunkowaniach, m.in. w:

występującej od dłuższego czasu niestabilności otoczenia społeczno-gospodarczego i formalno-prawnego samorządów. W trzech ostatnich latach, kiedy najpierw mieliśmy do czynienia z pandemią COVID-19, na którą w ostatnim okresie nałożył się kryzys związany w wojną w Ukrainie, JST stanęły przed wyjątkowo trudnym wyzwaniem z uwagi na pojawienie się nowych problemów, skutkujących dużym i nagłym wzrostem zapotrzebowania na realizację zadań własnych związanych ze świadczeniem usług publicznych. Powiększeniu zakresu tych zadań nie towarzyszyło zapewnienie adekwatnych do potrzeb środków finansowych;

▪ pogorszeniu sytuacji makroekonomicznej w skali kraju i poszczególnych regionów. Niewątpliwie wpływ na oceny pespektyw rozwojowych przez lokalnych włodarzy ma niższe tempo wzrostu gospodarczego oraz wysoka inflacja. W 2022 r. wyniosła ona średnio 14,4 proc., dochody samorządu wzrosły o niespełna 4 proc. Sytuację finansową samorządów znacząco pogorszyły też drastyczne podwyżki cen nośników energetycznych: gazu, energii elektrycznej, paliw i węgla;

▪ zmianach w systemie finansów samorządowych mających wpływ na poziom samodzielności finansowej. Zmianie uległy relacje między dochodami własnymi a pochodzącymi z redystrybucji. W szczególności dotyczy to części dochodów własnych – ustalony w 2003 r. system zasilania finansowego JST zakładał, że znacząca część dochodów własnych (udziały w PIT i CIT) będzie powiązana z koniunkturą gospodarczą. Zmiany w systemie finansów komunalnych z lat 2019–2022 dotyczące PIT nie tylko obniżyły dochody z tego źródła (kwoty przekazywane JST w 2022 r. były niższe niż w roku 2019), lecz także zlikwidowały ich związek z wysokością wpływów podatkowych, co w założeniu miało zachęcać JST do działań prorozwojowych;

▪ pogorszenie wyniku finansowego – nadwyżka operacyjna w polskich samorządach w 2022 r. była wyraźnie mniejsza niż w latach poprzedzających pandemię, a nawet mniejsza niż w 2020 r.

Odczyty dla poszczególnych typów JST

Odrębne obliczenia przeprowadzono dla poszczególnych typów samorządów: gmin wiejskich, gmin miejsko-wiejskich, gmin miejskich, miast na prawach powiatu, powiatów i województw oraz dodatkowo dla 12 największych miast na prawach powiatu – członków Unii Metropolii Polskich.

Wartość znacznie powyżej średniej WARS wykazuje w grupie samorządów wojewódzkich: +0,464. Oznacza to umiarkowanie pozytywne nastroje dotyczące poprawy sytuacji ekonomicznej dla samorządów tego szczebla. Nieco niższą wartość obliczono dla gmin wiejskich: +0,294. Znacznie mniej optymistycznie perspektywy rozwojowe oceniają zarządzający miastami. Widoczne jest to zarówno w gminach miejskich (WARS = +0,088), jak i miastach na prawach powiatu (WARS = +0,113). Wyniki te wskazują na spodziewaną stagnację ekonomiczną i ograniczone perspektywy rozwojowe w samorządach miejskich. Wartości poniżej średniej cechują także powiaty (WARS = +0,143) oraz gminy miejsko-wiejskie (WARS = +0,170). Wskaźnik obliczony dla 12 największych miast zrzeszonych w UMP osiągnął wartość bliską zeru, tj. +0,0125, zapowiadając stagnację w rozwoju aglomeracji w Polsce.

Na różnice występujące pomiędzy poszczególnymi grupami badanych samorządów wpływ miały przede wszystkim zmiany, jakie zostały dokonane w ostatnich latach w systemie finansowania JST ograniczające samodzielność i stabilność budżetową samorządów, a także:

▪ różnice w zakresie i charakterze realizowanych zadań – zdecydowanie największa część świadczonych usług publicznych przypada na gminy oraz miasta na prawach powiatu. Są to zadania mające podstawowe znaczenie dla jakości życia mieszkańców oraz funkcjonowania lokalnej gospodarki. Na władzach tych jednostek spoczywa bezpośrednia, indywidualna odpowiedzialność za ich prawidłową realizację;

▪ zróżnicowany stopień samodzielności finansowej oraz odmienne źródła finansowania zadań;

▪ bezpośrednia presja ze strony mieszkańców – duża różnorodność interesariuszy, konieczność zawierania bieżących kompromisów, brak jednoznacznych kryteriów ocen działalności.

Wyniki badań składowych wskaźnika

WARS powstaje na podstawie odpowiedzi respondentów dotyczących inwestycji, usług, zatrudnienia, opłat, zadłużenia i dostępności środków na rozwój.

►Przewidywania dotyczące wydatków na inwestycje. Odpowiedzi respondentów dotyczące przyszłych inwestycji były bardziej optymistyczne od ogólnej oceny możliwości rozwojowych samorządów (średni poziom wskaźnika wyniósł tu +0,340 i był wyższy niż ogólna wartość WARS). Najbardziej optymistyczne spojrzenie na wzrost nakładów na inwestycje wykazują województwa samorządowe (+0,857), deklarując zdecydowane zwiększenie inwestycji w stosunku do roku ubiegłego. Pozytywnie przyszłość w tym zakresie widzą zarządzający gminami wiejskimi (+0,563), nieco gorzej jest w powiatach (+0,356). Poniżej średniej znajdują się miasta na prawach powiatu (+0,208) oraz gminy miejsko-wiejskie (+0,184). Najmniej optymistycznie wzrost wydatków inwestycyjnych widzą gminy miejskie (+0,171).

►Przewidywania dotyczące usług realizowanych przez samorząd. Badanie ankietowe wykazało, że przewidywania włodarzy dotyczące usług realizowanych przez samorząd były minimalnie bardziej optymistyczne od ogólnej oceny możliwości rozwojowych (średni poziom wskaźnika wyniósł tu +0,198). Uzyskane wyniki wskazują, że w zakresie usług świadczonych przez JST na rzecz mieszkańców nie należy liczyć na zwiększenie ich zakresu czy też jakości zarówno w miastach na prawach powiatu (+0,208), gminach miejsko-wiejskich (+0,184), jak i w powiatach (+0,171). Na tym tle wyróżniają się województwa (+0,500), znacznie częściej deklarujące polepszenie poziomu świadczonych przez siebie usług. Powyżej średniej dla wszystkich JST znajdują się również gminy wiejskie (+0,282) i miejsko-wiejskie (+0,254).

►Przewidywania dotyczące zatrudnienia w JST. Wskaźnik WARS dla przewidywań dotyczących zatrudnienia jest bliski zera i wynosi –0,005, co oznacza stagnację w zakresie zatrudnienia w JST. Poniżej średniej dla wszystkich jednostek znajdują się gminy miejskie (–0,005) oraz miasta na prawach powiatu (–0,066), które przewidują ograniczenie zatrudnienia. Należy odnotować przeciwne tendencje w województwach (+0,143), które przewidują w najbliższym roku wzrost zatrudnienia. W mniejszym stopniu powinno mieć to miejsce w powiatach (+0,038), a w minimalnym w gminach wiejskich (+0,021) i miejsko-wiejskich (+0,018). Ograniczenie w zatrudnieniu może, ale nie musi przełożyć się na ograniczenie zakresu i jakości usług świadczonych przez JST.

►Przewidywania dotyczące stawek podatków i opłat od mieszkańców. Problemy z finansowaniem wydatków bieżących ograniczają możliwości rozwoju usług samorządowych. Nie jest zaskoczeniem relatywnie wysoki WARS w tej sferze, wynoszący blisko +0,418. Oznacza to prognozowane zwiększenie opłat i stawek podatków lokalnych we wszystkich kategoriach JST. Najwyższy wzrost przewidują miasta na prawach powiatu (+0,491), gminy miejsko-wiejskie (+0,437) i gminy miejskie (+0,418), niższy natomiast województwa (+0,286) oraz powiaty (+0,183). Samorządy szukają dodatkowych dochodów wszędzie, gdzie to możliwe i akceptowalne społecznie. Podwyżek dla mieszkańców nie da się raczej uniknąć z powodu wysokiej inflacji i konieczności gromadzenia środków na finansowanie szerokiego zakresu usług komunalnych. Ewentualna rezygnacja z podwyższania podatków i opłat lokalnych prowadziłaby także do obniżenia potencjału rozwojowego samorządów.

►Przewidywania dotyczące zmian zadłużenia budżetowego. Praktycznie wszystkie JST deklarują w najbliższym czasie zwiększenie zadłużenia. Wyjątkiem są tu województwa samorządowe (+0,071), które raczej nie będą zwiększać zadłużenia, a nawet lekko je obniżą. WARS dla tej pozycji wynosi –0,423 i związany jest głównie z silnym przekonaniem przedstawicieli samorządów miejskich o konieczności wzrostu zadłużenia dla podtrzymania funkcji rozwojowych w 2023 r., ostatnim pełnym roku budżetowym obecnej kadencji władz samorządowych. Największy wzrost zadłużenia planują miasta na prawach powiatu (–0,575) oraz gminy miejskie (–0,487). Wartości powyżej średniej wykazują powiaty (–0,385), gminy wiejskie (–0,382) oraz miejsko-wiejskie (–0,386).

Należy zwrócić uwagę, że:

▪ zadłużenie samorządów systematycznie rośnie – jest to wynikiem wyższej dynamiki wzrostu wydatków niż dochodów budżetowych, a także koniecznością zapewnienia środków na finansowanie projektów inwestycyjnych;

▪ wzrost zadłużenia następuje w okresie wzrastających kosztów odsetkowych – z poziomu 1–2 proc. w skali roku do poziomu 8–9 proc. Przekłada się to na zwielokrotnienie wydatków budżetowych JST przewidzianych na obsługę zadłużenia, lecz sprawia także, że zaciąganie kolejnych kredytów staje się dużo droższe niż wcześniej. Jest to sytuacja nieodnotowana w samorządzie od wielu lat. Droższe kredyty będą zapewne ograniczać plany inwestycyjne jednostek samorządowych;

▪ w części samorządów może pojawić się problem utrzymania zdolności kredytowej i długookresowej płynności finansowej.

►Szanse na pozyskanie dodatkowych środków na rozwój. Samorządy nie są optymistycznie nastawione co do szans na pozyskanie środków na rozwój. WARS dla tej pozycji jest bliski zera i wynosi +0,051, jest więc znacznie niższy od ogólnej średniej wartości wskaźnika. Na tym tle bardziej optymistyczni są włodarze województw (+0286) i gmin wiejskich (+0,176). Kontrastuje to z lekkim pesymizmem panującym w zakresie szans na pozyskanie środków rozwojowych w gminach miejskich (–0,092) oraz miastach na prawach powiatu (–0,057), dla których WARS jest ujemny. W powiatach poziom wskaźnika przyjmuje wartość +0,067, a w gminach miejsko -wiejskich +0,079. ©℗