Jednostki budżetowe nie mają zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych. Zawsze działają w imieniu i na rachunek organu założycielskiego, tj. gminy, powiatu czy województwa. Nie oznacza to, że nie mogą mieć rachunku w banku. Do tego wystarczy pełnomocnictwo.
Gmina w celu wykonywania zadań, zarówno własnych, jak i zleconych bądź powierzonych, może tworzyć jednostki organizacyjne. Zasadniczo swobodnie decyduje co do formy powołanego podmiotu. A co za tym idzie, może to być jednostka organizacyjna pozbawiona osobowości prawnej, jak i mająca tę osobowość.
Wybór formy nie jest jednak bez znaczenia. Obecnie, po upadku jednego z banków spółdzielczych, w którym rachunki bankowe posiadały jednostki organizacyjne gminy, okazało się, że kwestia wysokości zwrotu ulokowanej na nich gotówki zależy od form, w jakiej one działają. Te podmioty, które nie mają osobowości prawnej, funkcjonują w obrocie prawnym w imieniu i na rzecz jednostek samorządu terytorialnego (dalej: JST), czyli ich stan konta zlicza się ze środkami znajdującymi się na rachunku gminy. A gdy suma przekracza 100 tys. euro, JST nie otrzyma od Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG) pozostałego kapitału. Ta sytuacja była zaskoczeniem dla niektórych włodarzy. Jest to jednak skutek braku osobowości prawnej komunalnych jednostek organizacyjnych, np. szkół. Podmioty te wykonują zdania własne JST.To, że jednostki budżetowe gminy nie mają osobowości prawnej nie znaczy jednak, że nie mogą założyć konta bankowego. Robi to kierownik jednostki na podstawie pełnomocnictwa wydanego przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w ramach osobowości prawnej gminy.
W strukturze samorządu
Uprawnienie do tworzenia przez gminę jednostek organizacyjnych wynika z art. 9 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515; dalej: u.s.g.). Ta sama kompetencja przysługuje powiatowi i województwu.
Jednostki organizacyjne przybierają różne formy prawne, tj. mogą pozostawać:
●w strukturze organizacyjnej gminy jako jednostki prawnie od niej niewyodrębnione, nieposiadające osobowości i zdolności prawnej, np. jednostki i zakłady budżetowe (są to jednostki organizacyjne gminy w ścisłym znaczeniu),
●poza tą strukturą jako instytucje formalnie odrębne od gminy i wyposażone w osobowość prawną (np. spółdzielnie, fundacje, spółki z o.o. i spółki akcyjne). Przy czym w odniesieniu do tych podmiotów pojawiają się dodatkowe wymogi warunkujące możliwość zaklasyfikowania ich do jednostek organizacyjnych gminy. Dotyczą one przede wszystkim struktury własnościowej (są to jednostki organizacyjne gminy w szerokim znaczeniu).
Co do zasady od autonomicznej decyzji gminy zależeć będzie, czy dane zadania publiczne będą przez nią realizowane samodzielnie (za pośrednictwem urzędu gminy, innych gminnych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, spółek komunalnych) czy też zadania te będą powierzane podmiotom prywatnym w trybach konkurencyjnych – wskazuje Maciej Kiełbus, partner w kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu.
Podmioty w ścisłym znaczeniu, tj. jednostki i zakłady budżetowe, są uregulowane w art. 8–17 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.).
Jednostka budżetowa należy do sektora finansów publicznych. Nie ma osobowości prawnej. Jednostka budżetowa może być utworzona przez gminę, powiat i województwo. W tej formie występują podmioty z założenia deficytowe, np. przedszkola, szkoły, placówki opiekuńczo-wychowawcze, straże miejskie, domy kultury, domy pomocy społecznej, urzędy (urząd gminy, starostwo powiatowe, urząd marszałkowski), zarządy utrzymania dróg itd.
Rozliczenia brutto
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2014 r. (sygn. akt I FSK 1546/13, LEX nr 1590687) wskazał, że gospodarka finansowa takiej jednostki charakteryzuje się tym, iż pokrywa ona swoje wydatki bezpośrednio z budżetu JST, a swoje dochody odprowadza na jej rachunek (zasada rozliczeń brutto). Powoduje to, że wielkość wydatków jednostki budżetowej nie jest w żaden sposób związana z wysokością dochodów przez nią zrealizowanych. Ponadto nie dysponuje ona realizowanymi przez siebie dochodami. Natomiast JST w toku roku budżetowego ma do dyspozycji pełną kwotę dochodów uzyskiwanych przez jednostki budżetowe.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż te cechy jednostki budżetowej powodują, że mimo jej wyodrębnienia organizacyjnego, nie prowadzi ona działalności gospodarczej w sposób samodzielny czy niezależny od JST, której majątkiem dysponuje (w tym środkami finansowymi). Celem takiej jednostki nie jest zresztą prowadzenie działalności gospodarczej. Co najwyżej może ona wystąpić przy okazji innej aktywności o zasadniczym charakterze. Wyodrębnienie organizacyjne jednostki budżetowej jest kształtowane przez JST i służy do wykonywania jej zadań.
WAŻNE
Przekształcenie jednostki budżetowej w inną formę organizacyjno-prawną wymaga uprzednio jej likwidacji. Należności i zobowiązania jednostki budżetowej likwidowanej w celu przekształcenia może przejąć utworzona jednostka
Sąd wskazał, że z założenia jednostki budżetowe nie są wykorzystywane jako forma organizacyjna, za pośrednictwem której gminy prowadzą działalność komunalną. Celem tej działalności jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236 ze zm.; dalej: u.g.k.).
Akt utworzenia
Jednostki budżetowe tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną i likwiduje rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa. Warunkiem jej powstania jest nadanie jednostce statutu oraz określenie mienia przekazywanego jej w zarząd. Statut powinien zaś określać co najmniej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności.
Uchwała w sprawie utworzenia i nadania statutu jednostce budżetowej nie jest aktem prawa miejscowego (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 1 kwietnia 2015 r., znak: KN-I.4131.1.98.2015.5, LEX nr 1663015).[przykład 1]
Likwidując jednostkę budżetową, organ stanowiący JST musi określić przeznaczenie mienia znajdującego się w użytkowaniu jednostki. Brak jednoznacznego ustalenia w tym zakresie powoduje, że uchwała jest regulacją niekompletną. To z kolei ma wpływ na jej ważność (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody małopolskiego z 5 stycznia 2012 r., znak: WN.I.4131-1.73.11, Legalis nr 468002).
Należności i zobowiązania likwidowanej gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej jednostki budżetowej przejmuje urząd odpowiedniej JST. W praktyce oznacza to, że bezpośrednio uprawniona i zobowiązana z nich będzie odtąd macierzysta JST.
Pokrywanie kosztów działalności
Kolejną formą jednostek organizacyjnych JST bez osobowości prawnej jest samorządowy zakład budżetowy. [ramka ] Jest to taki podmiot sektora finansów publicznych, który:
●odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania,
●pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych.
W tej formie działają ośrodki sportu i rekreacji, zakłady wodociągów i kanalizacji, zakłady transportu miejskiego, zakłady gospodarki komunalnej i mieszkaniowej itd.
Samorządowe zakłady budżetowe są tworzone przez radę gminy, radę powiatu, sejmik województwa. Powołując zakład budżetowy, organ stanowiący JST powinien określić w uchwale:
●nazwę i siedzibę zakładu,
●przedmiot jego działalności,
●źródła przychodów własnych zakładu,
●stan wyposażenia zakładu w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane mu w użytkowanie,
●terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu JST oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu.
Pominięcie przez organ stanowiący JST któregoś z wyżej wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. Mamy wówczas do czynienia z istotnym naruszeniem prawa.
Konsekwencją takiego stwierdzenia jest konieczność wyeliminowania zapisów uchwały dotyczących utworzenia samorządowego zakładu budżetowego, bowiem mogą one obowiązywać jedynie wtedy, gdy w sposób należyty określają wszystkie obligatoryjne elementy wymienione przez ustawodawcę (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 2 listopada 2015 r., znak: PN.4131.297.2015, LEX nr 1923825).
Przyznawanie dotacji
Zakład budżetowy co do zasady jest podmiotem samofinansującym się. Może mu jednak być udzielona dotacja:
●przedmiotowa,
●celowa, ale wyłącznie na zadania bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz innych środków zagranicznych niepodlegających zwrotowi,
●na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji,
●podmiotowa,
●jednorazowa z budżetu JST na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.
Dotacje te (nie licząc dotacji celowych) nie mogą łącznie przekroczyć 50 proc. kosztów działalności, przez co należy rozumieć koszty faktycznie poniesione na koniec roku, nie zaś koszty planowane.
Uzasadnieniem dla dotowania samorządowych zakładów z budżetu JST jest przede wszystkim niska rentowność prowadzonych przez nie przedsięwzięć w dziedzinie usług społecznie użytecznych oraz konieczność ponoszenia dużych nakładów. W takich warunkach spełnienie wymogu samofinansowania się zakładu budżetowego nie byłoby możliwe.
Z art. 14 u.f.p. wynika, że samorządowy zakład budżetowy może być powołany do wykonywania zadań własnych JST w zakresie:
●gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,
●dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
●wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizację, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
●lokalnego transportu zbiorowego,
●targowisk i hal targowych,
●zieleni gminnej i zadrzewień,
●kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
●utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,
●cmentarzy.
Jednocześnie art. 7 u.g.k. wyraźnie mówi, że działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego.
Pojęcie użyteczności publicznej wyjaśnia zarówno art. 9 ust. 4 u.s.g., jak i art. 1 ust. 2 u.g.k. Zadania o charakterze użyteczności publicznej mieszczą się wśród szerszej kategorii zadań własnych gminy, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.
– Ustawodawca przewiduje w powyższym zakresie pewne ograniczenia, czego przykładem może być ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), która w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nakazuje zorganizować przetarg, co oznacza, że niemożliwe jest bezpośrednie powierzenie realizacji tego zadania własnemu zakładowi budżetowemu czy spółce komunalnej – wyjaśnia Mateusz Karciarz, prawnik w dziale prawa administracyjnego kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu.
Zadania użyteczności publicznej
Jak wskazał wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 29 lutego 2008 r. (znak: NK.II.0911/97/08, LEX nr 394053), o nadaniu danej działalności charakteru użyteczności publicznej decyduje charakter potrzeb zaspokajanych w wyniku tej działalności.
Za zbiorowe potrzeby ludności należy uznać te z nich, które mają charakter elementarny i jako takie powinny być zaspokojone w każdym przypadku, odnośnie do każdego z członków społeczności. Potrzeby te, aby spełnić wymóg ich zbiorowości, muszą mieć charakter absolutny, a więc odczuwalny dla każdego członka społeczności, bez względu na jego status materialny czy sytuację społeczną. Można je określić także jako potrzeby podstawowe i codzienne, wymagające niezawodnego i bezwzględnego zaspokojenia w skali społecznej, warunkujące możliwość bytowania ludności i prowadzenia działalności gospodarczej w większych skupiskach.
Cechą istotnie wyróżniającą działalność o charakterze użyteczności publicznej jest stałe i systematyczne działanie oraz brak możliwości zaspokojenia ich indywidualnie i konieczność korzystania ze wspólnych dla danej społeczności urządzeń.
Określeniu definicji działalności o charakterze użyteczności publicznej służyć też może przyjęcie celu zarobkowego i osiąganego w trakcie prowadzenia działalności zysku jako kryteriów rozróżnienia zadań użyteczności publicznej od zadań komercyjnych. Przyjmuje się bowiem, że realizacja tych zadań ze swej natury nie jest ukierunkowana na osiągnięcie zysku, a na zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej. [przykład 2]
WAŻNE
Samorządowy zakład budżetowy musi być zlikwidowany, gdy przekazywane mu dotacje przewyższałyby kwotę odpowiadającą ponad połowie kosztów jego działalności, co stanowiłoby naruszenie art. 15 ust. 6 u.f.p.
Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 22 grudnia 2010 r. (sygn. akt II GSK 1091/09, LEX nr 1125246) wykorzystywanie przez JST zakładów budżetowych jest uzasadnione głównie w tych dziedzinach, w których przychody z prowadzonej działalności pokrywają w dużym stopniu koszty tejże działalności, choć równocześnie nie mogą być ze względów społecznych maksymalizowane i muszą być uzupełniane dotacjami z budżetu. Muszą to być przy tym wyłącznie dziedziny o charakterze użyteczności publicznej.
Samorządowe zakłady budżetowe są przekształcane i likwidowane w takim samym trybie jak jednostki budżetowe.
Skutki braku osobowości prawnej
Osoby prawne to określone jednostki organizacyjne, którym przysługuje zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych, czyli możliwość bycia stroną stosunków cywilnoprawnych. Osobami prawnymi są tylko te jednostki organizacyjne, którym ustawodawca wprost nadał przymiot osobowości prawnej. Oznacza to, że katalog tych podmiotów jest w prawie polskim zamknięty. Atrybut ten jest wprost nadany poszczególnym szczeblom samorządu w ich ustawach ustrojowych.
– Cechą wspólną jednostek budżetowych i zakładów budżetowych jest brak osobowości prawnej. Obie te jednostki organizacyjne działają w ramach osobowości prawnej JST, które je utworzyły. Oznacza to, że te jednostki na gruncie prawa cywilnego nie są stronami żadnych stosunków prawnych. – Przykładowo nie mogą nabywać na własność żadnych składników majątkowych – stwierdza Maciej Kiełbus.
– Wszystko, co nabywają, jest w imieniu danej JST i na jej rzecz. – Podobnie jest w przypadku zaciągania zobowiązań – wszelkie zobowiązania powstają w imieniu danej jednostki samorządu terytorialnego – dodaje.
Jednostki te posiadają jednak pewien zakres uprawnień składających się na samodzielność w zakresie gospodarki finansowej oraz gospodarowania mieniem przekazanym w zarząd.
Jednostki budżetowe i samorządowe zakłady nie są też tzw. ułomnymi osobami prawny w rozumieniu art. 33[1] par. 1 k.c. Za takie uznaje się jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Są nimi: osobowe spółki handlowe, spółki kapitałowe w organizacji, wspólnoty mieszkaniowe oraz stowarzyszenia zwykłe. Ułomnym osobom prawnym przysługuje zdolność sądowa, czyli możliwość występowania jako strona w postępowaniu cywilnym czy sądowo-administracyjnym. JST zasadniczo nie mogą tworzyć jednostek organizacyjnych, niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną.
WAŻNE
Nie ma przeszkód, by pełnomocnictwo dla kierownika obejmowało także np. upoważnienie do otwierania rachunków bankowych czy też zlecania usług w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych. Jednak stroną tych umów jest gmina, reprezentowana w tym przypadku przez kierownika
Przy czym zakład budżetowy, w odróżnieniu od jednostki budżetowej, wykazuje wystarczającą samodzielność (przejawiającą się m.in. możliwością gospodarowania uzyskanymi w toku wykonywanej działalności środkami finansowymi), aby wypełnić definicję z art. 15 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 177, poz. 1054 ze zm.) i posiadać podmiotowość podatkową na gruncie podatku VAT (por. np. uchwałę NSA z 24 czerwca 2013 r., sygn. akt I FPS 1/13, OSP 2014/1/9 oraz wyrok NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1369/10, LEX nr 1084540). Zgodnie z ww. przepisem podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.
Władanie nieruchomościami
Brak osobowości prawnej przez te jednostki organizacyjne oznacza, że nie mogą być one podmiotem prawa własności nieruchomości albo obiektu budowlanego niezwiązanego trwale z gruntem. Prawo własności przysługuje nie tym jednostkom, ale JST jako osobom prawnym. Nie są one również posiadaczami nieruchomości w rozumieniu art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.; dalej: k.c.), gdyż nie władają nieruchomością we własnym imieniu i na własny rachunek.
Komunalne jednostki organizacyjne nie mogą być również, co wyraźnie wynika z art. 232 k.c., użytkownikami wieczystymi gruntów, które to uprawnienie zastrzeżone jest wyłącznie dla osób fizycznych i prawnych.
W myśl art. 17 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej: u.g.n.) samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nabywają nieruchomości na własność lub w użytkowanie wieczyste odpowiedniej JST. Do nabytych nieruchomości jednostkom przysługuje prawo trwałego zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18 czerwca 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2506/13, LEX nr 1561524) wskazał, że to ostatnie pojęcie oznacza prawo do gruntu uprawniające do korzystania z niego i podlegające ochronie prawnej. Trwały zarządca może korzystać z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, dokonać jej zabudowy, rozbudowy itp. (wyrok WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 1053/12, LEX nr 1291434).
Jednostki samorządu terytorialnego, tworząc jednostki organizacyjne, jednocześnie określają zakres ich zadań i odpowiadają za finansowanie. Ponadto wyposażają te jednostki w niezbędny majątek, w tym również nieruchomości, które na podstawie art. 18 u.g.n. oddawane są w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. [przykład 3] ©?
PRZYKŁAD 1
Przepisy prawa wewnętrznego
Rada miasta podjęła uchwałę w sprawie utworzenia szkoły podstawowej, ustalenia jej obwodu oraz nadania statutu. W jej treści ustalono, że wchodzi ona w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Oznacza to, że zamieszczone w niej postanowienie, iż podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, jest niezgodne z prawem. Uchwała nie zawiera bowiem regulacji dotyczących kwestii ustrojowych gminy czy też norm prawnych nakładających obowiązki lub przyznających uprawnienia określonym adresatom. Jest zaś aktem kierownictwa wewnętrznego, który nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.
Podobieństwa i różnice między jednostką budżetową a zakładem
Samorządowe zakłady budżetowe i jednostki budżetowe posiadają wspólną cechę, jaką jest brak osobowości prawnej. Mogą być tworzone przez te same organy. Różnią się jednak tym, że:
● jednostka budżetowa jest powiązana z budżetem samorządowym zarówno całością swoich dochodów, jak i całością swoich wydatków, czyli metodą brutto, co oznacza, że dochody osiągane przez jednostkę budżetową są dochodami budżetowymi, a wydatki jednostki budżetowej są pokrywane w całości z dochodów danego budżetu gminy. Samorządowy zakład budżetowy powiązany jest zaś z odpowiednim budżetem (np. gminnym czy powiatowym) wynikiem finansowym: dodatnim – nadwyżką osiągniętych dochodów nad poniesionymi wydatkami (kosztami), lub ujemnym – stratą, gdy dochody są niższe niż poniesione wydatki (koszty), czyli metodą netto.
● jednostka budżetowa, za wyjątkiem dochodów własnych, nie może swobodnie dysponować pozostałymi dochodami. Samorządowy zakład budżetowy nie ma obowiązku odprowadzania swoich dochodów do budżetu.
PRZYKŁAD 2
Wybór niewłaściwej formy
Rada miasta w uchwale o utworzeniu zarządu nieruchomości komunalnych przyjęła, że przedmiotem jego działania będzie także prowadzenie zarządu nieruchomościami prywatnymi i tych o własności mieszanej, o nieustalonym i ustalonym stanie własnościowym. Prowadzenie takiej działalności nie mieści się w zakresie działalności o charakterze użyteczności publicznej, ponieważ nie będzie polegać na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy, a jedynie na świadczeniu usług określonym osobom fizycznym i prawnym. Tym samym nie może być prowadzona przez zakład budżetowy gminy.
PRZYKŁAD 3
Organ kompetentny do oddania w zarząd
Rada gminy wyraziła zgodę na oddanie w trwały zarząd szkole podstawowej, gimnazjum oraz gminnej jednostce organizacyjnej zespołowi szkolno-przedszkolnemu nieruchomości stanowiących własność gminy. Uchwała ta jest nieważna, gdyż rada nie była uprawniona do jej wydania. Z art. 4 pkt 9 i art. 45 ust. 1 u.g.n. wynika, że trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej gminy ustanawia wójt w drodze decyzji. Jest to jego wyłączna kompetencja w przypadku nieruchomości gminnych (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody mazowieckiego z 7 marca 2011 r., znak: LEX.S.HL.4131.2.2011, LEX nr 1732787).
TRZY PYTANIA DO EKSPERTA
Czy gmina (powiat lub województwo) może tworzyć jednostki działające jako ułomne osoby prawne?
Istotne znaczenie w zakresie dopuszczalnych form organizacyjnych ma ustawa o gospodarce komunalnej (u.s.g.). Ustawa ta, poza jednym wyjątkiem, nie dopuszcza tworzenia przez JST ułomnych osób prawnych. Wyjątek ten jest zawarty w art. 14 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, zgodnie z którym gminy (powiaty, województwa) mogą przystępować do spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, jeżeli obowiązek zawiązania takiej spółki wynika z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym i tworzenie tej spółki ma na celu jedynie wykonanie zadania objętego umową o partnerstwie publiczno-prywatnym. Tworząc takie spółki, JST nie może mieć pozycji komplementariusza, a więc nie będzie odpowiadała bez ograniczeń za zobowiązania spółki. Ponadto zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Jeżeli gmina (lub inna JST) jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład nieruchomości, to nie ma przeszkód do uznania, że JST wchodzi w skład wspólnoty mieszkaniowej. Poza tymi wyjątkami JST nie mają prawa do tworzenia ułomnych osób prawnych.
W jakiej formie organizacyjnej powinny działać jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i przedszkoli?
Gminne jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i przedszkoli wykonują część czynności związanych z zadaniami oświatowymi. Ich tworzenie najczęściej podyktowane jest ograniczeniem wydatków na wykonywanie zadań oświatowych. Cała obsługa finansowa zadań oświatowych jest wówczas realizowana przez jedną jednostkę obsługi zamiast przez każdą szkołę oddzielnie. Pozwala to także na jakieś formy kontroli wykonywania zadań niedydaktycznych przez szkoły. Ponieważ tak szkoły, jak i przedszkola tworzone są jako jednostki budżetowe, to także i gminne jednostki obsługi ekonomiczno-finansowej szkół i przedszkoli powinny być tworzone jako jednostki budżetowe. W zakresie takich zadań publicznych nie można wprowadzać opłat stanowiących ekwiwalent za wykonywanie zadań oświatowych.
A jaką formę będą musiały mieć centra usług wspólnych?
Forma organizacyjna centrów usług wspólnych tworzonych na podstawie ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045) powinna być dostosowywana do charakteru zadań i zasad powiązania finansowania tych zadań z budżetem jednostki samorządu. Jeżeli obsługiwane przez to centrum usług wspólnych jednostki organizacyjne będą miały charakter zakładów budżetowych, to wówczas także to centrum usług wspólnych może przybrać formę zakładu budżetowego. Jeżeli jednak jednostki obsługiwane przez centrum usług wspólnych to jednostki budżetowe, to także centrum usług wspólnych powinno mieć formę jednostki budżetowej.
OPINIA EKSPERTA
Na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g. kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Z art. 31 u.s.g. wynika bowiem, że wyłącznie wójt – jako organ osoby prawnej – jest wyrazicielem woli gminy na zewnątrz, a kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej mogą być jedynie pełnomocnikami gminy zgodnie z zakresem udzielonego przez wójta pełnomocnictwa. W konsekwencji czynności prawne podejmowane przez pełnomocnika pociągają za sobą skutki bezpośrednio dla mocodawcy. Stroną czynności prawnej dokonanej przez kierownika jest gmina, a nie jednostka organizacyjna. W doktrynie przyjmuje się, że art. 47 u.s.g. dotyczy tylko upoważnienia do czynności podejmowanych w sferze prawa cywilnego, a nawet węziej – tylko do składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem komunalnym. Pełnomocnictwo może nie tylko zawierać upoważnienie do czynności zwykłego zarządu, ale także zezwalać na dokonywanie niektórych czynności przekraczających ten zarząd, np. upoważniać kierownika jednostki organizacyjnej zajmującej się nieruchomościami gminnymi do nawiązywania i rozwiązywania umów najmu lokali gminy (por. postanowienie WSA w Łodzi z 18 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 615/09, LEX nr 543935). Nie ma przeszkód, by pełnomocnictwo dla kierownika obejmowało także np. upoważnienie do otwierania rachunków bankowych czy też zlecania usług w trybie ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.). Jednak stroną tych umów jest gmina, reprezentowana w tym przypadku przez kierownika. Natomiast regulacja art. 47 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy do upoważnienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania decyzji administracyjnych. Tę materię reguluje art. 39 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1019/14).
Inaczej natomiast jest uregulowana kwestia dotycząca wykonywania czynności w zakresie prawa pracy. Zgodnie z art. 7 pkt 4 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202) czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za gminne jednostki organizacyjne wykonuje jej kierownik. Tylko on jest uprawniony do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnionych w jednostce pracowników.