Siłownia na świeżym powietrzu, odrestaurowanie alejek parkowych, budowa drogi dojazdowej, a może hotel dla owadów? Co tylko lud zapragnie. Jednak bez względu na głos tego ludu i tak decyzję podejmie zespół urzędników. Budżet bywa obywatelski tylko z nazwy
Każdy z nas może zaproponować swój własny projekt dla dzielnicy, gminy czy miasta. Dzięki takiemu społecznemu wydawaniu urzędowych pieniędzy mamy poczuć się ważni i doceniani. Mamy być zadowoleni. Ma nam się żyć lepiej. Powinniśmy mieć w końcu poczucie, że nasz głos się liczy. Że władze nie są tylko od rządzenia, a budżety od rozkładania na premie i trzynastki dla urzędników.
Budżet obywatelski, zwany też partycypacyjnym czy w skrócie BO, to miała być władza oddana w nasze ręce. W praktyce jednak możemy chcieć jedno, a rządzący i tak zdecydują po swojemu. Nie ma bowiem żadnej prawnej regulacji, która nakazywałaby urzędnikom słuchanie i przestrzeganie naszej woli. Sam model BO ma jedynie formę konsultacji społecznych i jest niczym innym jak dżentelmeńską umową między mieszkańcami a urzędnikami. Czy projekt zostanie zrealizowany, czy nie; czy budżet w trakcie trwania jego edycji zostanie pomniejszony, czy przejdzie projekt ważniejszy, czy z lekka idiotyczny – to tylko dobra wola prezydenta lub burmistrza.
Wiele zespołów dokonujących selekcji projektów, czy to wstępnej, czy finalnej, składa się nie z mieszkańców, ale z urzędników. Niektóre są wręcz zlepione z urzędem miasta. Czy mieści się to jeszcze w idei BO? Opinie, jak zawsze, gdy chodzi o pieniądze, są mocno podzielone, ale eksperci bez ogródek nazywają taki model budżetu paraobywatelskim.
Model brazylijski
Dawno, dawno temu, bo aż w 1989 r., kiedy w Polsce dokonywała się epokowa zmiana, grupa opozycjonistów w dalekim Porto Alegre w Brazylii, czyli w stolicy stanu Rio Grande do Sul, wpadła na szokujący pomysł, żeby do państwowej kasy dopuścić mieszkańców. Po wielu latach wojskowej dyktatury poziom zaufania do polityków był w Brazylii tak niski, że ta kuriozalna początkowo propozycja wydała się ostatnią deską ratunku. O dziwo, już po pierwszej edycji zmniejszył się nieco odsetek korupcji i marnotrawstwa w państwowej kasie. Z czasem model BO zaczęto wprowadzać w innych miastach Brazylii, a następnie na terenie całej Ameryki Południowej. Kilkanaście lat później idea obywatelskiego wydawania pieniędzy trafiła do Europy. Wprawdzie dziś budżet partycypacyjny jest wprowadzany także na terenie Wielkiej Brytanii, Francji, Niemiec, Hiszpanii czy Portugalii, to jednak nigdzie nie odbywa się tak lawinowo i na taką skalę jak w Polsce.
Polacy pokochali obywatelskie wydawanie pieniędzy tak bardzo, że obecnie już co najmniej 150 gmin bierze udział w biegu partycypacyjnym. Można tłumaczyć to potrzebą zmian albo po prostu umiłowaniem do nowości. Doświadczenie pokazuje bowiem, że podczas gdy pierwsze edycje BO cieszyły się ogromnym zainteresowaniem, tak już kolejne niekoniecznie.
Pierwsze zetknięcie z namiastką budżetu obywatelskiego zaliczyło miasto Płock. W latach 2003–2005 tamtejszy urząd miasta wraz z PKN Orlen i Organizacją Narodów Zjednoczonych stworzyły tzw. fundusz grantowy. W ramach funduszu lokalne organizacje pozarządowe ubiegały się o dofinansowanie różnych autorskich projektów. Jednak prawdziwy brazylijski model BO został zainicjowany dopiero w 2011 r. w Sopocie. Początkowo miasto przeznaczyło na ten cel ponad 3 mln zł, zwiększone następnie do ponad 4 mln zł. Frekwencja była ogromna. Ale od samego początku mieszkańcy zgłaszali przede wszystkim remonty ulic i chodników.
Doktor Marcin Gerwin z Sopockiej Inicjatywy Rozwojowej, który brał udział w tworzeniu tej pierwszej, pionierskiej edycji budżetu obywatelskiego w Polsce, podkreśla, że podstawowy błąd, jaki popełniają miasta, to nieuwzględnienie w całym procesie dyskusji mieszkańców. A dyskusja na temat na przykład potrzeb miasta czy poszczególnych dzielnic powinna być podstawą BO. – Żeby budżet rzeczywiście był obywatelski, mieszkańcy powinni być włączeni w podejmowanie decyzji na każdym jego etapie. Zarówno podczas tworzenia zasad, przy wyborze kategorii, do których można zgłaszać projekty, jak i przy wyborze projektów oraz monitorowaniu ich realizacji. Urzędnicy nie powinni narzucać mieszkańcom, że mogą zgłaszać tylko projekty tzw. twarde, czyli dotyczące inwestycji. Nie na tym budżet obywatelski polega – wyjaśnia Gerwin. – Jest właśnie rolą mieszkańców, aby ustalić, czy w danym roku pieniądze mają zostać przeznaczone na remonty ulic, na projekty edukacyjne, ekologiczne, czy na inne cele. To mogą być chodniki, jednak najpierw, dzięki dyskusji, mieszkańcy powinni mieć możliwość zapoznania się z potrzebami, jakie są w mieście, i dopiero wtedy decydować, na co wydać środki.
W pierwszej edycji w Sopocie ostatecznie z remontami dróg wygrał projekt 20 dodatkowych zestawów do segregacji odpadów oraz dofinansowanie i modernizacja schroniska dla zwierząt. W kolejnych latach jednak mieszkańcy Sopotu nieco tracili zapał.
Nibylandia
W przypadku polskiego budżetu obywatelskiego nasuwa się coraz częściej dowcip rodem ze Związku Radzieckiego. Słuchacze Radia Erewań pytają: Czy to prawda, że na placu Czerwonym rozdają samochody? Radio Erewań odpowiada: Tak, to prawda, ale nie samochody, tylko rowery, nie na placu Czerwonym, tylko w okolicach Dworca Warszawskiego, i nie rozdają, tylko kradną. I trochę tak właśnie z BO w wielu miastach jest. Niby mieszkańcy mają pełną wolność. I w projektach, i w głosowaniu. Niby w zespołach decyzyjnych są mieszkańcy, przedstawiciele organizacji pozarządowych, a nawet jak w Koszalinie – reprezentanci mediów. Często jednak podejmowanie decyzji nie ma charakteru konsultacji społecznych, ale odgórnie nadawanych decyzji.
Sposób realizacji BO w Polsce krytykuje m.in. Wojciech Kębłowski, doktorant Université Libre de Bruxelles, który przez kilka lat badał rozwój modelu obywatelskiego w Polsce. Jak wielokrotnie podkreśla w publikacjach dla Instytutu Obywatelskiego, najważniejszy błąd, jaki gminy popełniają przy wdrażaniu BO, to brak miejsca na rozmowę z mieszkańcami. Według Kębłowskiego, nawet jeśli jakiś magistrat zdecyduje się na zorganizowanie spotkania, to zazwyczaj prowadzą go urzędnicy. Jak zauważa, tylko w 10 z 38 edycji (między innymi w Dąbrowie Górniczej, Gdyni i Karpaczu) spotkania z mieszkańcami miały charakter decyzyjny. – Polskie budżety partycypacyjne przypominają jednorazowe miniplebiscyty. Liczy się w nich współzawodnictwo, a nie współpraca i dialog. Tylko co dziesiąty „budżet obywatelski” w Polsce spełnia wszystkie kryteria wynikające z definicji. Do tego niewielkiego grona należą (od 2013 r.): Da?browa Górnicza, Kołobrzeg, Krobia, Międzychód, Puławy, Wałbrzych. A od 2014 r. także Warszawa i Wrocław. Pozostałe przypadki to nieobywatelskie pseudobudżety, które – choć naśladują budżet partycypacyjny – w rzeczywistości mają z nim niewiele wspólnego. Aż dwie trzecie budżetów partycypacyjnych nie ma wiążącego charakteru, w zaledwie jednej trzeciej odbyły się regularne spotkania mieszkańców – pisze Kębłowski.
Również Jacek Wezgraj z Klubu Krytyki Politycznej w Koszalinie i Stowarzyszenia Lepszy Koszalin nie pozostawia na BO suchej nitki. Według niego wprowadzaniu w życie budżetu obywatelskiego w Koszalinie towarzyszył pośpiech, a krytykowane władze potrzebowały szybkiego efektu propagandowego. Nie było dyskusji na temat kształtu budżetu, priorytetów czy sposobów zaangażowania mieszkańców. – Ciągle mam wrażenie, że pomysł bardziej obliczony jest na efekt propagandowy („Patrzcie, jak słuchamy ludzi!”) niż na rzeczywiste zaangażowanie mieszkanek i mieszkańców. W ubiegłych latach mieliśmy do czynienia z rytualnym odsyłaniem do BO: mieszkańcy chcą remontu rozwalających się schodów, zagrażających bezpieczeństwu użytkowników? Zgłoście się do BO, jak przekonacie innych, to zrobimy. Szkoła nie ma boiska? Zmobilizujcie uczniów, nauczycieli oraz rodziców i zgłoście projekt do BO. Itd., itp.
Jak podkreśla Wezgraj, problem w Koszalinie polega również na odgórnie przyjętym regulaminie. Od początku wszystko jest bowiem w ręku Rady Budżetu Obywatelskiego, która dokonuje gruntownej selekcji.– Mimo wielokrotnie zgłaszanych uwag, że ciało to jest sprzeczne z ideą BO, nic się nie zmienia – dodaje Wezgraj. – Obywatelskiego charakteru nie ma również procedura przyjmowania projektów. Oprócz zrozumiałej weryfikacji jest weryfikacja merytoryczna. Urzędnicy ustalają, czy projekt należy przekazać Radzie Budżetu Obywatelskiego, czy nie. Kryteria oceny nie są znane, decyzja urzędników jest nieodwołalna, zaś jej uzasadnienie przychodzi, gdy BO już trwa. W ten sposób utrącono w tym roku np. projekt Koszalińskiego Roweru Miejskiego, uznając, że jest dokładnie tym samym, co Rower Regionalny mający obejmować kilka sąsiednich gmin. Rower Miejski z powodzeniem został sfinansowany z BO m.in. w Szczecinie, w tym roku.
Nie zgadza się z tym Andrzej Fulbiszewski, podinspektor w Wydziale Komunikacji Społecznej i Promocji Urzędu Miejskiego w Koszalinie. Jak tłumaczy, projekt Roweru Miejskiego spadł, ponieważ dubluje się z już planowanym projektem Roweru Regionalnego. – W budżecie obywatelskim przestrzegane są wszystkie zasady, a wnioski są rozpatrywane wedle ścisłych kryteriów: ceny, zgodności z zagospodarowaniem przestrzennym i własności działki, na jakiej planowany jest projekt. W niektórych miastach dopuszcza się wszystkie projekty, które przechodzą selekcję, ale w naszym przypadku nie ma podziału na dzielnice. Dlatego np. z 40 projektów Rada Budżetowa wybiera 20 najlepszych. W przyszłym roku chcemy wprowadzić regularne konsultacje społeczne, co pozwoli w końcu uniknąć wątpliwości co do działań rady – zapewnia Fulbiszewski.
Na błędach innych
Ewa Stokłuska z fundacji Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” zasiada również w radzie ds. budżetu partycypacyjnego przy prezydencie m.st. Warszawy. Przyznaje, że był czas, kiedy samorządy wprowadzały budżety obywatelskie w dużej mierze bezmyślnie, nie zastanawiając się, po co im takie mechanizmy. Kusiły raczej „dobra prasa” i chęć przypodobania się mieszkańcom niż rzeczywista realizacja idei. – Z jednej strony samorządy oddały głos mieszkańcom, ale bywa, że przez źle prowadzone procesy ten głos jest wypaczany lub sprowadza się do plebiscytu. Stąd potrzeba edukowania, ponieważ prawidłowo wdrażany budżet obywatelski przynosi naprawdę pozytywne zmiany. I mieszkańcom, i samorządom – podkreśla Stokłuska. – „Stocznia” cały czas zbiera dane o polskich budżetach. I na ich podstawie widać coraz większe zaangażowanie mieszkańców w same prace nad zasadami BO. Coś, co na początku wdrażania tego mechanizmu w Polsce było nie do pomyślenia.
Według Stokłuskiej dobrym przykładem przestrzegania zasad BO są Łódź czy Dąbrowa Górnicza, gdzie weryfikacja jest wewnątrzurzędowa, ale jej efekty są jeszcze omawiane z mieszkańcami na forach mieszkańców. W Łodzi z kolei komisja ds. budżetu pochyla się nad wynikami weryfikacji urzędniczej i może je cofnąć lub uchylić, ale kryteria są obiektywne i podane w regulaminie. – Coraz więcej miast tworzy regulaminy razem z mieszkańcami albo np. zmienia je po uwagach, które od nich napływają po pierwszej edycji (i często bywa to poszerzenie kategorii dopuszczalnych projektów).
Na lepsze i gorsze rozwiązania patrzyło przez ostatni rok Radomsko. – Startujemy z budżetem obywatelskim dla Radomska po raz pierwszy. Ale dzięki temu możemy się uczyć na błędach innych miast. W wielu przypadkach zespoły powołane do zarządzania budżetami obywatelskimi są bardzo mocno powiązane z urzędami miast. Za mocno. To może spowodować, że mieszkańcy stracą wiarę w moc swoich pomysłów i odpuszczą. Wiadomo, że w zespole muszą być również urzędnicy – to ważne także z tak prozaicznych przyczyn jak dostęp do urządzeń biurowych czy orientacja w procedurach poruszania się w urzędzie, co staje się istotne szczególnie na etapie składania wniosków przez mieszkańców. Członkami zespołu powinny być jednak osoby z różnych środowisk. Dzięki temu jest gwarancja, że naprawdę idea BO będzie miała obywatelski charakter, a nie stanie się kolejnym narzędziem w rękach samorządu, np. prezydenta miasta lub radnych – mówi Kamil Bugdal, członek zespołu ds. budżetu obywatelskiego i zespołu ds. rewitalizacji miasta Radomska.
W Radomsku zespół liczy około 20 osób o różnych poglądach politycznych i zawodach. Zaczęli od stworzenia wspólnie regulaminu, co wciąż jest pionierskim rozwiązaniem.
Głosy znikąd
Zwolennicy BO twierdzą, że ich wprowadzenie przynosi same korzyści mieszkańcom, organizacjom pozarządowym, samorządom, a także sektorowi prywatnemu. A dodatkowo pozwala zyskać co najmniej 10 proc. dodatkowego poparcia w przypadku ubiegania się o fotel radnego, burmistrza lub prezydenta. Błędów, jakie popełniają miasta przy wprowadzaniu BO, jest jednak wiele. Od braku własnego regulaminu tworzonego z udziałem mieszkańców przez brak niezależnych zespołów aż po niedopuszczalne rozwiązania, jeśli chodzi o oddawanie głosów. I tak we Wrocławiu urzędnicy zdecydowali, że w sprawie miasta będą się mogli wypowiadać wszyscy. Także ci, którzy we Wrocławiu nie mieszkają, a są z nim jedynie emocjonalnie związani... Inny problem wiąże się z samym systemem głosowania internetowego. Jako że wystarczy podać w nim tylko imię, nazwisko i PESEL, jest to doskonałe pole do wszelkiego rodzaju nadużyć, co zdarzyło się m.in. w Grudziądzu, gdzie chcącym zagłosować mieszkańcom ukazywał się komunikat, że swój głos już oddali.
Z jednej strony wpadek i demolowania brazylijskiej idei jest wiele. Z drugiej – jak na zaledwie cztery lata działania rewolucyjnego skądinąd pomysłu wydawania budżetowych środków przez lud, zgodnie ze starym porzekadłem, warto dostrzec w nim także dobre strony. Chociażby to miał być ten załatany chodnik pod blokiem albo zieleniec. Mimo że zrealizowano go na trasie skrótu dojazdowego do miejscowego wulkanizatora.
Niby mieszkańcy mają pełną wolność. I w projektach, i w głosowaniu. Niby w zespołach decyzyjnych są mieszkańcy, przedstawiciele organizacji pozarządowych, nawet reprezentanci mediów. Często jednak podejmowanie decyzji nie ma charakteru konsultacji społecznych, ale odgórnie nadawanych decyzji