Budżety obywatelskie: Jak je przygotować i jakich błędów unikać [PORADNIK]

Budżety obywatelskie umożliwiające mieszkańcom decydowanie o tym, na co gminy, powiaty czy województwa wydadzą część swoich pieniędzy, na stałe wpisały się w codzienną działalność jednostek samorządu terytorialnego. Obecnie są one bowiem tworzone nie tylko w tych jednostkach, które są do tego zobowiązane, ale coraz częściej także w tych, które mogą robić to dobrowolnie.

Co ważne, przepisy dotyczące budżetów obywatelskich mają jednak bardzo ogólny charakter i pozostawiają jednostkom dużą swobodę. To z jednej strony dobre rozwiązanie, bo przecież poszczególne jednostki bardzo się od siebie różnią i mają odmienne potrzeby. Z drugiej strony – jak zwykle tam, gdzie ustawodawca pozostawia dużą swobodę – pojawia się niestety również duża liczba błędów. Dziś więc wskazujemy, o czym należy pamiętać, tworząc budżet. Jakie błędy najczęściej popełniają samorządy i które z nich szczególnie przyciągają uwagę organów nadzorczych? Podpowiadamy też, co należy zrobić, by budżet obywatelski spełniał swoją funkcję i nie stał się kulą u nogi.

Budżet obywatelski jest szczególną formą konsultacji społecznych (co wprost wskazano w art. 5a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Jego istotą jest to, że mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy, powiatu lub województwa. Przy czym są to jednocześnie nietypowe konsultacje, bo wiążące dla jednostek. Co istotne, zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, powiatu i województwa, a ich rady (sejmik) w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie mogą usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego. To odróżnia budżet obywatelski od zwykłych konsultacji społecznych – które nie mają charakteru wiążącego dla organizujących je jednostek.

Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (powiatu, województwa) określa uchwała rady gminy (powiatu, sejmiku województwa). Stosowne regulacje odnoszące się do tej problematyki odnajdziemy w art. 5a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), art. 3d ustawy o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.) oraz art. 10a ustawy o samorządzie województwa (dalej: u.s.w.). Jako że regulacje dla gmin, powiatów i województw są niemal identyczne, na potrzeby artykułu ich analizę przeprowadzimy na podstawie przepisów dotyczących samorządu gminnego.

Problem z definicją mieszkańca

Jeden z podstawowych dylematów przy podejmowaniu uchwał dotyczących budżetu obywatelskiego jest związany z określaniem kręgu osób, które mają prawo brać udział w konsultacjach. Niestety orzecznictwo nie jest tu jednolite

Zanim jednostki zmierzą się z wymaganiami, jakie musi spełniać projekt budżetu obywatelskiego, powinny odpowiedzieć sobie na pytanie, co miał na myśli ustawodawca mówiąc o „mieszkańcach”, a co za tym idzie, jakiego rodzaju regulacje można w tym zakresie uznać za dopuszczalne i zgodne z delegacją ustawową. Należy bowiem pamiętać o tym, że choć nie wynika to wprost z przepisów ustaw, to ani w orzecznictwie, ani w piśmiennictwie nie ma wątpliwości co do tego, że uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego są aktami prawa miejscowego. Co za tym idzie, muszą czynić zadość stawianym im wymaganiom, czyli przede wszystkim, co wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody opolskiego z 7 lutego 2022 r., nr PN.III.4131.1.26.2022), „rada gminy formułując postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, nie tylko nie może wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stąd też, akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej”. To zaś oznacza, że choć w przypadku budżetu obywatelskiego samorządy zostały umocowane przez ustawodawcę do określenia zasad i trybu przeprowadzania tych konsultacji społecznych, to w granicach tego upoważnienia nie mieści się kompetencja do ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach – o tym przesądził bowiem ustawodawca. Samorządy muszą więc pamiętać, że nie mają prawa ani rozszerzać, ani zawężać grupy podmiotów uprawnionych do głosowania w ramach budżetu obywatelskiego. Jednocześnie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia mieszkańców. W związku z tym w praktyce pojawią się uzasadnione wątpliwości dotyczące tego, kim są „mieszkańcy” wskazani przez ustawodawcę i kto jest uprawniony do głosowania w ramach budżetu obywatelskiego.

Co z osobami niepełnoletnimi

Jak zatem rozumieć pojęcie mieszkańca? Jak wskazują organy nadzoru, w tym zakresie należy sięgnąć do art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania danej osoby decydują zatem dwa czynniki:

• faktyczne przebywanie oraz
• zamiar stałego pobytu.

Co za tym idzie, mieszkańcem danej jednostki samorządu terytorialnego jest każda osoba, która faktycznie przebywa na jej terenie, a ponadto wyraża ona wolę stałego przebywania. Jak wskazał wojewoda zachodniopomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 30 września 2016 r., nr P-1.4131.223.2016.AB, „na kwalifikację danej osoby jako mieszkańca konkretnej gminy, poza ww. wymogami, nie wpływa w żaden sposób jej wiek, związana z nim zdolność do czynności prawnych, pozbawienie praw publicznych, czy też brak zameldowania”.

Takie rozumienie pojęcia mieszkaniec prowadzi do wniosku, że samorządy nie mają prawa ograniczać udziału w głosowaniu np. osobom niepełnoletnim. Potwierdził to np. wojewoda zachodniopomorski, unieważniając uchwałę Rady Miejskiej w Drawsku Pomorskim, w której wskazano, że „uprawnionymi do wzięcia udziału w procedurze tworzenia budżetu obywatelskiego, polegającej na zgłaszaniu i wyborze projektów do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego są mieszkańcy gminy Drawsko Pomorskie, którzy do końca roku poprzedzającego rok realizacji budżetu obywatelskiego ukończyli 18 lat i posiadają pełną zdolność do czynności prawnych” (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 30 września 2016 r., nr P-1.4131.223.2016.AB). Jak podkreślił wojewoda, w tym wypadku organ stanowiący ograniczył krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach poprzez ustanowienie dodatkowych przesłanek, a mianowicie: odpowiedniego wieku oraz pełnej zdolności do czynności prawnych. Tymczasem mieszkańcem gminy jest osoba, która w niej przebywa z zamiarem stałego pobytu, choćby była niepełnoletnia i nie posiadała zdolności do czynności prawnych. 24 marca 2023 r. ten sam wojewoda ponownie potwierdził swój pogląd w rozstrzygnięciu nadzorczym (nr P-1.4131.117.2023.AS) dotyczącym uchwały nr LIX/350/23 Rady Gminy Kobylanka z 23 lutego 2023 r. Analogicznie wypowiedzieli się: wojewoda wielkopolski (rozstrzygnięcia nadzorcze z 2 czerwca 2023 r., nr NP-III.4131.1.283.2023.5 i z 24 lutego 2023 r., nr NP-III.4131.1.31.2023.3), wojewoda dolnośląski (rozstrzygnięcie nadzorcze z 29 listopada 2013 r., nr NK-N.4131.149.31.2013.MG) i wojewoda zachodniopomorski (rozstrzygnięcie nadzorcze z 15 lipca 2015 r., nr NK-3.4131.207.2015.AB). Warto zaznaczyć, że choć niektóre z tych rozstrzygnięć były wydane w odniesieniu do konsultacji publicznych jeszcze przed wprowadzeniem regulacji szczególnych dotyczących budżetu obywatelskiego, nie ma to jednak dużego znaczenia dla ich interpretacji, kształt obu regulacji jest bowiem taki sam.

Niejednolite podejście

Mimo jednolitości w poglądach organów nadzorczych co do przyznania prawa głosu osobom nieletnim (popieranych przez sądy administracyjne), trudno pozbyć się wątpliwości związanych z takim rozwiązaniem. Nie trzeba wielkiej wyobraźni, by zauważyć, że przyznanie prawa głosu np. dzieciom w wieku przedszkolnym może wypaczać ideę budżetu obywatelskiego (zwiększając de facto liczbę głosów, jakimi dysponują ich rodzice). Być może to tego rodzaju dylematy sprawiają, że wiele organów nadzorczych przechodzi do porządku dziennego nad zamieszczanymi w uchwałach zapisami ograniczającymi grupę osób uprawnionych do głosowania i bez przeszkód funkcjonują one w praktyce. Dla przykładu:

► w uchwale nr IV/56/19 Sejmiku Województwa Łódzkiego z 26 lutego 2019 r. w sprawie budżetu obywatelskiego, w par. 23 ust. 2 pkt 8 wskazano, że głos uznaje się za nieważny, gdy oddany został przez osobę, która w dniu głosowania nie ukończyła 18 lat;

► w uchwale nr VII/107/15 Rady Miasta Krakowa z 11 lutego 2015 r. w sprawie regulaminu budżetu obywatelskiego Miasta Krakowa w par. 17 ust. 2 wskazano, że głosować może każdy mieszkaniec Krakowa, który w dniu głosowania ma ukończone 16 lat.

Na szczególną uwagę zasługuje w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 marca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1129/15), w którym sąd „podszedł do problemu z innej strony”. W rozpatrywanej sprawie organ nadzorczy zakwestionował zapis uchwały, zgodnie z którym umożliwiono udział w głosowaniu osobom, które ukończyły 15 lat. W jego ocenie stanowił on formę ograniczenia zakresu podmiotowego wynikającego ustawy. Tymczasem zdaniem sądu nie budziło wątpliwości, że osobami uprawnionymi do udziału w czynnościach związanych z bezpośrednim sprawowaniem władzy uprawnione są osoby pełnoletnie, a zatem osoby które ukończyły 18. rok życia. Zgodnie z obowiązującymi przepisami osoby te legitymują się bowiem czynnym prawem wyborczym i są uprawnione do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy w danej jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym zdaniem sądu, skoro gmina zdecydowała się upoważnić do udziału w konsultacjach osoby, które nie osiągnęły takiego wieku, to nie mamy do czynienia z ograniczeniem kręgu osób uprawnionych do głosownia, a wręcz odwrotnie – z jego rozszerzeniem. Co więcej, sąd doszedł do wniosku, że takie rozszerzenie należy uznać za dopuszczalne. Jego zdaniem przepis stanowiący podstawę prawną dla rady gminy do wydania stosownej uchwały jest tak zbudowany, że na jego podstawie organ stanowiący uprawniony jest do przyjęcia takiego rozwiązania. „Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem rada gminy określa zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych. Przy tak sformułowanej delegacji ustawowej nie jest ona uprawniona do ograniczania zakresu podmiotowego osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych, natomiast nie zawiera ona ograniczeń w zakresie rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do udziału w tej formie bezpośredniego sprawowania władzy w danej jednostce samorządu terytorialnego. Dodatkowo dostrzec należy, że takie rozwiązanie posiada także inny wymiar, a mianowicie pedagogiczny, ponieważ umożliwia wypowiedzenie się w sprawie, a zatem aktywny udział w życiu społeczności lokalnej przez osoby, które dopiero w przyszłości będą uprawnione do czynnego udziału we władczych formach sprawowania władzy” – czytamy w uzasadnieniu do ww. wyroku.

Powyższe stanowisko gliwickiego WSA jest jednak poglądem odosobnionym, przy czym trudno jest zgodzić się z przedstawionymi przez niego argumentami. Skoro przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, to nie może budzić wątpliwości to, że niedopuszczalne jest modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Gmina może działać tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone przez to upoważnienie należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie uznawane za istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Jeśli więc, zdaniem sądu, mieszkańcami w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym (oraz odpowiednio ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa) są osoby uprawnione do udziału w czynnościach związanych z bezpośrednim sprawowaniem władzy, a zatem osoby, które ukończyły 18. rok życia, to rada gminy nie jest uprawniona ani do ograniczania, ani do rozszerzania tego grona i to nawet wtedy, jeśli przemawia za tym aspekt pedagogiczny.

Warto również zwrócić uwagę na to, że uzależnienie prawa do udziału w konsultacjach od ukończenia określonego wieku zostało również wskazane przez Najwyższą Izbę Kontroli jako najczęściej występująca nieprawidłowość w regulacjach lokalnych dotyczących budżetu obywatelskiego (informacja NIK o wynikach kontroli w zakresie funkcjonowania budżetów partycypacyjnych [obywatelskich] z 18 czerwca 2019 r., nr LGD.430.001.2019). A więc także NIK nie ma wątpliwości co do tego, że ustanawianie ograniczeń ze względu na wiek nie leży w kompetencji organów stanowiących.

Wątpliwości wokół numeru PESEL

Zdaniem organów nadzoru i sądów administracyjnych jednostki samorządowe nie mają prawa wymagać od osób głosujących w ramach budżetu obywatelskiego, by go podawały. Tymczasem okazuje się, że robi to większość gmin

Wiele emocji budzi także zagadnienie podawania podczas głosowania numeru PESEL głosującego. Problem dotyczy w zasadzie tylko głosowania drogą elektroniczną, ponieważ w przypadku głosowania stacjonarnego podawanie PESEL nie jest konieczne wobec możliwości przedstawienia przez głosującego dowodu tożsamości. Choć w piśmiennictwie wskazuje się, że co do zasady nie ma dobrych argumentów przemawiających za ograniczeniem posługiwania się w tym wypadku numerem PESEL, to jednak organy nadzoru i sądy administracyjne są zgodne co do tego, że jednostki samorządowe nie mają prawa wymagać ich podawania przez osoby głosujące.

Jak wskazał wojewoda kujawsko-pomorski, numer PESEL nie obejmuje danych dotyczących miejsca zamieszkania. Tymczasem to właśnie ta okoliczność ma znaczenie przy ustalaniu, czy osoba figurująca na liście osób popierających wniosek o przeprowadzenie konsultacji jest mieszkańcem gminy. Skoro więc nie służy on rozstrzygnięciu, czy dana osoba jest mieszkańcem gminy, to użycie go należy uznać za chybione. Wojewoda wskazał także, że „informacje objęte numerem PESEL należą do kategorii danych osobowych, co oznacza, że podlegają one ochronie przewidzianej w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych”. A jak wynika z art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest to niezbędne:

• dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa,
• do wykonania określonych zadań realizowanych dla dobra publicznego.

Tymczasem do oceny, czy dana osoba jest mieszkańcem gminy, nie jest niezbędne podanie numeru PESEL oraz przetwarzanie danych objętych tym kodem, który nie służy określeniu miejsca zamieszkania (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody kujawsko-pomorskiego z 1 sierpnia 2019 r., nr 68/2019). Stanowisko wojewody w pełni poparł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 19 listopada 2019 r. (sygn. akt I SA/Bd 593/19), w którego uzasadnieniu odwołał się do ugruntowanej linii orzeczniczej dotyczącej tej problematyki (patrz: wyroki, np. NSA z 13 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1324/18; WSA w Opolu z 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Op 108/18; WSA w Olsztynie z 16 grudnia 2015 r. sygn. I SA/Ol 683/15).

Także Najwyższa Izba Kontroli w swoim raporcie odnoszącym się do funkcjonowania budżetów obywatelskich wśród najważniejszych wniosków wskazała na niezgodne z przepisami nałożenie obowiązku podawania w trakcie konsultacji nr PESEL, które miało miejsce w 21 z 22 kontrolowanych przez nią jednostek (informacja NIK o wynikach kontroli w zakresie funkcjonowania budżetów partycypacyjnych [obywatelskich] z 18 czerwca 2019 r., nr LGD.430.001.2019).

Ustalanie kwoty na realizację

JST często zapominają, że określenie wysokości budżetu obywatelskiego należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy (powiatu, województwa). Oznacza to, że nie może być delegowane na organy wykonawcze.

Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność powtarzania bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie oceny, że doszło do wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1943/18; analogicznie: w wyroku WSA w Warszawie z 8 września 2022 r. sygn. akt V SA/ Wa 1803/22). Wydanie aktu prawa miejscowego powinno bowiem polegać na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w ramach ustawowych upoważnień. Wydanie aktu prawa miejscowego nie może więc polegać na modyfikowaniu przepisów aktów wyższej rangi lub równorzędnych. Tymczasem powtarzanie, a co gorsza, także modyfikowanie w uchwałach dotyczących budżetu obywatelskiego zdarza się stosunkowo często. Dotyczy to w szczególności określenia wysokości budżetu obywatelskiego.

Rola organu stanowiącego

W gminach będących miastami na prawach powiatu wysokość budżetu obywatelskiego musi wynosić co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu. Jest to jedyny minimalny poziom wysokości budżetu ustalony przez ustawodawcę, co oznacza, że w pozostałych jednostkach zarówno podjęcie decyzji o utworzeniu budżetu obywatelskiego, jak i ustalenie jego wysokości należą wyłącznie do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Jak wskazało Kolegium RIO w Warszawie (uchwała z 3 września 2019 r., nr 19.263.2019), w przypadku zamiaru przeznaczenia na budżet obywatelski większej kwoty, niż przewiduje ustawowy minimalny limit 0,5 proc., organem właściwym do wskazania górnego limitu (określenia puli budżetu obywatelskiego) jest organ stanowiący (rada miasta na prawach powiatu). A to dlatego, że – jak zauważyło kolegium – „Wprawdzie ustawodawca nie przypisał tej kompetencji wprost radzie, ale z ogólnych kompetencji rady do uchwalania budżetu określonych w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i domniemania jej kompetencji wyrażonych w art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, kompetencja ta nie może być scedowana na organ wykonawczy”. Określenie wysokości budżetu obywatelskiego na dany rok budżetowy jest wyłączną kompetencją organu stanowiącego także w gminach nieposiadających statusu miasta na prawach powiatu i w żadnym razie nie może być delegowane na organ wykonawczy.

Z kolei NSA w wyroku z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1939/19, podkreślił, że „Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga, aby przeprowadzać konsultację z mieszkańcami co do wysokości kwoty planowanej na realizację zadań w ramach budżetu obywatelskiego. Jedynie w gminach będących miastami na prawach powiatu utworzenie budżetu obywatelskiego jest obowiązkowe, a wysokość budżetu obywatelskiego wynosi co najmniej 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu”.

Jasna i przejrzysta wysokość

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że organy stanowiące mają swobodę w zakresie sposobu określania wysokości budżetu obywatelskiego. Może on zostać określony przez wskazanie konkretnej kwoty, ale także przez odwołanie się do wydatków budżetu czy też określenie sposobu obliczania kwoty budżetu. W tym ostatnim przypadku sposób obliczania musi jednak zostać tak określony, aby był jasny i przejrzysty zarówno dla adresatów normy, jak i stosującego go organu. Dla przykładu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie zakwestionowało zapis uchwały nr XLII/396/18 Rady Miasta Bochnia z 22 lutego 2018 r. w sprawie Budżetu Obywatelskiego Gminy Miasta Bochnia, zgodnie z którym, „Łączna wysokość środków, o których mowa w pkt. 3, wynosi 1 proc. budżetu Gminy Miasta Bochnia za rok poprzedni” (uchwała Kolegium RIO w Krakowie z 25 kwietnia 2018 r., nr KI-411/133/18). Jak wskazała RIO, „budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów. W kwestionowanym zapisie dotyczącym wyliczenia 1 proc. budżetu za rok poprzedni nie wiadomo, czy należy brać pod uwagę 1 proc. od dochodów, czy od wydatków (planowanych czy wykonanych), czy od sumy dochodów i przychodów albo wydatków i rozchodów”.

Kłopoty także miała w tym zakresie Rada Miejska w Radomiu, która w uchwale nr LXXXVIII/839/2023 z 17 stycznia 2023 r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt Budżetu Obywatelskiego Miasta Radomia, wskazała, że „Kwota corocznie przeznaczona na realizację wygranych projektów Budżetu Obywatelskiego stanowi 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym przed daną edycją sprawozdaniu z wykonania budżetu. Kwota ta zostanie wyrażona w pełnych złotych”. Otóż zapis ten został zakwestionowany przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, które stwierdziło, że jest on daleki od precyzji. W ocenie Kolegium Izby Rada Miejska w Radomiu nie wskazała wysokości budżetu obywatelskiego, co należy do jej niezbywalnych kompetencji. Zauważyła ona bowiem, że norma kompetencyjna zawarta w art. 5a ust. 5 u.s.g. określa jedynie minimalną wysokość wydatków, jakie rada jest zobligowana przeznaczyć na realizację zadań w ramach budżetu obywatelskiego, tak więc rada „powinna wskazać konkretną kwotę lub sposób jej obliczenia, zmierzający do podania konkretnej kwoty”. Nie podając kwoty budżetu obywatelskiego, Rada Miejska w Radomiu istotnie naruszyła przepisy ustawy o samorządzie gminnym (uchwała Kolegium RIO w Warszawie z 14 lutego 2023 r., nr 6.80.2023).

Podział środków

Organy nadzorcze przypominają, że jeżeli rada decyduje się wprowadzić budżet obywatelski, to musi on dotyczyć całego obszaru jednostki i wszystkich jej mieszkańców. Niedozwolone jest wykluczanie niektórych grup osób lub części obszarów

Zgodnie z przepisami środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule, obejmujące całość jednostek lub ich części. W przypadku gmin może to być całość gminy lub jej części, w przypadku powiatu – całość powiatu i jego części w postaci gmin lub grup gmin, a w przypadku województwa – całość województwa i jego części w postaci powiatów lub grup powiatów. Jak zatem z tego wynika i co jest potwierdzane zarówno w rozstrzygnięciach nadzorczych, jak i orzecznictwie sądowym, budżetem obywatelskim należy objąć teren całej jednostki, bo adresatami tej procedury są wszyscy mieszkańcy gminy danej jednostki. Istotą budżetu obywatelskiego jest bowiem partycypacja mieszkańców danej jednostki w wydatkowaniu środków z budżetu tej jednostki.

W orzecznictwie uzasadnia się, że skoro w budżecie tym decyduje się o środkach pochodzących z budżetu dla całej JST, to powinien on obejmować teren całej JST. Jedynym zróżnicowaniem, jakie dopuszcza w tym zakresie ustawodawca, jest dzielenie środków na pule, obejmujące np. całość gminy i jej części lub kategorie kwotowe projektów dotyczące całości obszaru gminy lub jej części (patrz np. wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3534/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 593/19). Przykładowo organ nadzoru uznał za niedopuszczalny zapis, który zamieściła rada miejska w Leśnej w uchwale nr LXIII/399/2023 z 25 kwietnia 2023 r., zgodnie z którym w procedurze budżetu obywatelskiego udział mieli brać wyłącznie mieszkańcy miasta Leśna, natomiast wykluczeni z udziału zostali mieszkańcy części wiejskiej gminy (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 22 maja 2023 r., nr NK-N.4131.64.6.2023.KW).

Nie wolno tylko do wybranych

Za niedopuszczalne należy uznać tworzenie innych podziałów terytorialnych – w przypadku gmin miejsko-wiejskich niedopuszczalne jest np. kierowanie budżetu obywatelskiego tylko do mieszkańców miasta z pominięciem terenów wiejskich. Taką sprawę rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który zgodził się z organem nadzoru twierdzącym, że rada bezpodstawnie ograniczyła możliwość udziału mieszkańców gminy w realizacji budżetu obywatelskiego, zawężając ich krąg jedynie do mieszkańców jednej jednostki pomocniczej – miasta, z pominięciem mieszkańców pozostałych jednostek pomocniczych należących do gminy – w opisanej sprawie w skład gminy wchodziły 23 jednostki pomocnicze, tj. 22 sołectwa i miasto. Jak wskazał sąd, nie można ustalać zasad projektu budżetu obywatelskiego skierowanego wyłącznie do wybranej jednostki pomocniczej i pomijać innych jednostek tej samej gminy, a tym samym z góry eliminować z tej formy demokratyzmu część mieszkańców ze względu na to, na terenie której jednostki pomocniczej zamieszkują. Stanowi to istotne naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Bd 593/19).

Niedopuszczalny podział ze względu na charakter zadań

Kolegium RIO w Warszawie za niedopuszczalny uznało także podział środków budżetu obywatelskiego na zadania o charakterze miękkim i twardym, którego dokonała Rada Miejska w Piasecznie, wskazując w swojej uchwale z 20 kwietnia 2022 r. (nr 1039/LI/2022) że: „Ze środków BO może być finansowane zadanie należące do zadań własnych gminy, które ma charakter twardy lub miękki. Pod pojęciem zadania twardego rozumie się inwestycję, remont, modernizację, adaptację, budowę nowego obiektu lub zakup wyposażenia. Pod pojęciem zadania miękkiego rozumie się zadanie nieinwestycyjne, wydarzenie o charakterze prospołecznym, kulturalnym, oświatowym, edukacyjnym lub sportowym z wyłączeniem bieżącej administracyjnej działalności podmiotów”. Zdaniem kolegium Rada Miejska w Piasecznie, dzieląc środki w ramach budżetu obywatelskiego na projekty twarde oraz miękkie, dokonała podziału nieprzewidzianego przepisami prawa, czym w sposób istotny naruszyła art. 5a ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym. „Organ stanowiący nie posiada bowiem kompetencji do podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego w sposób inny niż przewidziany w ww. przepisie” – stwierdzono w uchwale Kolegium RIO w Warszawie z 10 maja 2022 r., nr 12.202.2022.

Jak tworzyć pule

Niestety, ustawodawca nie określił kryteriów, według których należy dokonywać podziału środków przeznaczonych na realizację budżetu obywatelskiego – nie powiązał ich ani z liczbą mieszkańców zamieszkujących daną część jednostki, ani z wielkością jej terytorium. Brak takich uregulowań z jednej strony pozwala na dostosowanie kształtu budżetu do specyficznych potrzeb występujących na danym terenie, jednak z drugiej strony może stać się źródłem nierównego traktowania mieszkańców poszczególnych jednostek. Jak wskazał wojewoda dolnośląski w jednym z rozstrzygnięć nadzorczych, podział środków w ramach budżetu obywatelskiego na pule obejmujące poszczególne części gminy może dotyczyć jedynie ustaleń, jakie w procedurze uchwalania budżetu obejmować będzie podejmowanie decyzji o sposobie ich wydatkowania. Innymi słowy: rada gminy może uznać, że ze względu na specyfikę gminy (w szczególności nierównomierną gęstość zaludnienia) głosowanie przez wszystkich mieszkańców nad całością budżetu obywatelskiego, a zatem nad wszystkimi projektami zgłoszonymi przez mieszkańców nie jest rozwiązaniem optymalnym. W przypadku wielu gmin taki sposób głosowania mógłby bowiem prowadzić do realizacji jedynie projektów na terenie bardziej zaludnionym (np. miast – w przypadku gmin miejsko-wielskich, albo centrów miast – w przypadku gmin miejskich). Ustalenie, że głosowanie odbywać się będzie w ramach jednostek pomocniczych (ewentualnie innych stref podziału gminy), ma gwarantować zatem reprezentatywność głosu przy uwzględnieniu zróżnicowanej struktury zamieszkania w gminie (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 12 lipca 2019 r., nr NK-N.4131.48.3.2019.JW1). W takim przypadku, jak opisanym wyżej, kluczowa wydaje się właściwa argumentacja wprowadzonego podziału w uzasadnieniu projektu uchwały. Warto jednak pamiętać, że niezależnie od uzasadnienia, jakie organ może sporządzić, nie jest dopuszczalne powtarzanie lub modyfikowanie w uchwałach norm ustawowych. Przykładem wprowadzenia takich niedopuszczalnych zapisów może być uchwała Nr XX/138/2020 Rady Powiatu w Nidzicy z 21 sierpnia 2020 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w przedmiocie budżetu obywatelskiego powiatu nidzickiego. Zamieszczono w niej zapis, zgodnie z którym w ramach kwoty budżetu obywatelskiego mogą być proponowane wydatki dotyczące wyłącznie realizacji zadań własnych powiatu, o charakterze: kulturalnym, sportowym, edukacyjnym, turystycznym, zdrowotnym, społecznym, ekologicznym, infrastrukturalnym. Tymczasem, jak stwierdził wojewoda warmińsko-mazurski w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym, regulacja ta wykracza poza normę kompetencyjną wyznaczoną treścią art. 3d u.s.p. i jest nieuprawnioną modyfikacją art. 3d ust. 5 u.s.p., zgodnie z którym środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość powiatu i jego części w postaci gmin lub grup gmin. Wojewoda zwrócił uwagę na to, że ustawodawca wskazał wprost na to, na jakie projekty mogą być dzielone środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego (całość powiatu i jego części w postaci gmin lub grup gmin). Podkreślił przy tym, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować kwestii, które są ujęte w materii ustawowej. Taka regulacja będzie zawsze albo powtórzeniem, albo modyfikacją przepisu ustawowego i zawsze będzie stanowiła rażące naruszenie prawa (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 13 października 2020 r., nr PN.4131.373.2020).

Niedopuszczalnego podziału środków dokonała też Rada Miejska w Radomiu, która postanowiła, że: „Kwota przeznaczona na realizację wygranych projektów do Budżetu Obywatelskiego na rok 2022 wynosi 7 750 000 zł (słownie: siedem milionów siedemset pięćdziesiąt tysięcy złotych), co stanowi 0,5 proc. wydatków gminy zawartych w ostatnim przedłożonym sprawozdaniu z wykonania budżetu, w rozbiciu na cztery kategorie:

1) trzy ze względu na wartość;

a) projekty do 100 000 zł włącznie – całkowita kwota przeznaczona na tę kategorię to 1 500 000 zł;

b) projekty powyżej 100 000 zł do 600 000 zł – całkowita kwota przeznaczona na tę kategorię to 2 450 000 zł;

c) projekty powyżej 600 000 zł – całkowita kwota przeznaczona na tę kategorię to 2 450 000 zł;

2) jedną ze względu na instytucjonalny charakter projektów, tj. takich, które dotyczą instytucji miejskich i spełniają co najmniej jedno kryterium: projekt spełnia podstawową misję podmiotu realizującego zadanie bądź projekt realizowany będzie na terenie zamkniętym. Całkowita kwota przeznaczona na projekty instytucjonalne to 1 350 000 zł”.

Tym samym rada, dzieląc środki na trzy kwoty przyporządkowane do projektów o określonej wartości oraz na kwotę dotyczącą projektów o instytucjonalnym charakterze, dokonała podziału środków w sposób nieprzewidziany w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Przypomnijmy, że środki te mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Przepis nie przewiduje możliwości innego podziału środków, a co za tym idzie, organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do dowolnego podziału środków wydatkowanych w ramach budżetu obywatelskiego w sposób inny niż przewidziany przez ustawodawcę (uchwała Kolegium RIO w Warszawie z 15 lutego 2022 r., nr 6.100.2022; patrz także: wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3534/21).

Dlaczego projekt warto uzasadnić

Żaden z obowiązujących przepisów nie nakłada obowiązku stworzenia uzasadnienia projektu budżetu obywatelskiego. Jednak jego brak jest uznawany w orzecznictwie administracyjnym za naruszenie prawa

Naruszenie to bywa kwalifikowane dwojako: jako nieistotne lub jako istotne naruszenie prawa będące podstawą unieważnienia uchwały samorządowej. I tak jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 879/19, akty prawa miejscowego, w szczególności uchwały rady gminy, powinny posiadać uzasadnienie. Wprawdzie, jak zauważył np. NSA w wyrokach z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 252212, co do zasady uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej – w tym uchwał organów samorządu – bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem. Zdaniem NSA „Obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego. (…) Powyższy obowiązek wynika też z par. 131 w związku z par. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego”. Przy czym jako argument przemawiający za uzasadnianiem uchwał rad gmin sądy wskazują także, że warunkuje to możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma bowiem prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (patrz np. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 252/03).

Jak prawidłowo określić wymagania

Przepisy określają, co powinno się znaleźć w uchwale powołującej budżet. Niestety, jak wskazuje analiza orzecznictwa, samorządy mają niemały problem z prawidłowym wypełnieniem tego obowiązku

Rada gminy określa w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w szczególności:

1) wymogi formalne, jakim powinny odpowiadać zgłaszane projekty z uwzględnieniem – o ile jest to możliwe – uniwersalnego projektowania, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami;

2) wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt, przy czym nie może być ona większa niż 0,1 proc. mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt;

3) zasady oceny zgłoszonych projektów co do ich zgodności z prawem, wykonalności technicznej, spełniania przez nie wymogów formalnych oraz tryb odwołania od decyzji o niedopuszczeniu projektu do głosowania;

4) zasady przeprowadzania głosowania, ustalania wyników i podawania ich do publicznej wiadomości, biorąc pod uwagę, że zasady przeprowadzania głosowania muszą zapewniać równość i bezpośredniość głosowania.

Warto zwrócić uwagę na to, że choć regulacje dotyczące powiatu (art. 3d ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym) i województwa (art. 10a ustawy o samorządzie województwa) są w tym zakresie analogiczne, to jednak nie stawiają tym jednostkom wymogu uwzględnienia uniwersalnego projektowania.

Nie dopuścić do pominięcia uchwałodawczego

Użycie w przytoczonych regulacjach sformułowania „w szczególności” wskazuje, że katalog wymagań, jakie mogą określić samorządy, nie jest zamknięty i w zależności od potrzeb może być rozszerzony. Jednocześnie należy jednak pamiętać o tym, że rady nie mogą pominąć żadnego z wymienionych przez ustawodawcę punktów regulacji. Jeśli to zrobią, dojdzie to tzw. pominięcia uchwałodawczego, którego konsekwencją może być unieważnienie uchwały w całości. Pominięcie to jest bowiem specyficznym rodzajem naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego. Akty prawa miejscowego wydane na podstawie upoważnienia ustawowego powinny w całości wykonywać to upoważnienie, co stanowi warunek ich legalności. W przypadku gdy akt prawa miejscowego nie realizuje w pełni treści upoważnienia ustawowego, powinien zostać wyeliminowany z lokalnego porządku prawnego (wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 1028/17). W tym miejscu warto także przywołać rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody łódzkiego z 21 czerwca 2022 r., nr PNIK-I.4131.650.2022 , w którym wskazano, że „Pominięcie przez radę któregoś z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa”. Pominięcie uchwałodawcze stało się też powodem unieważnienia uchwały nr XLVI/5/22 Rady Powiatu Piaseczyńskiego z 31 marca 2022 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych budżetu obywatelskiego powiatu piaseczyńskiego w 2023 r. Organ nadzoru badający uchwałę zwrócił uwagę na to, że nie określiła ona wymaganej liczby podpisów mieszkańców popierających projekt. Otóż stwierdził on, że jak wynika z art. 3d ust. 6 pkt 2 u.s.p. w uchwale w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, rada powinna określić wymaganą liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt. Nie może być ona większa niż 0,1proc. mieszkańców terenu objętego pulą budżetu obywatelskiego, w którym zgłaszany jest projekt. Na podstawie tego przepisu rada powinna więc wskazać konkretny procent bądź konkretną liczbę podpisów mieszkańców popierających projekt. Poza tym, jeżeli projekty będą zgłaszane i realizowane w podziale na pulę powiatową oraz sześć pól gminnych, to określając liczbę podpisów popierających projekt, należy tę liczbę odnieść do liczby mieszkańców każdej puli. Niezamieszczenie w podjętej uchwale takich regulacji jest równoznaczne z niewypełnieniem delegacji ustawowej (uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 26 kwietnia 2022 r., nr 11.194.2022). Za niewypełnienie wymagań RIO uznało w tej samej uchwale także zamieszczenie w uchwale rady powiatu zapisu, który brzmiał: „W przypadku, gdy kilka projektów uzyska tę samą liczbę głosów, a pozostała kwota nie umożliwi realizacji ich wszystkich, za przyjęty do realizacji uznaje się projekt wyłoniony w drodze losowania publicznego (…) mającego miejsce nie później niż 3 dni po opublikowaniu listy projektów”. Kolegium zwróciło też uwagę na to, że rada powiatu nie ustaliła zasad ww. losowania, a co za tym idzie, nie wypełniła delegacji ustawowej nakładającej obowiązek określenia w drodze uchwały wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, w tym określenia zasad ustalania wyników wyborów projektów. Analogiczny zapis dotyczący przeprowadzenia losowania zamieściła Rada Powiatu Przasnyskiego w uchwale nr XLVII/311/2021 z 12 sierpnia 2021 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w przedmiocie budżetu obywatelskiego powiatu przasnyskiego na rok 2022. Również ta uchwała została unieważniona jako naruszająca zasady ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie przekroczyć kompetencji

Błędem przeciwnym do pominięcia uchwałodawczego jest przekroczenie przez rady kompetencji. Niestety w praktyce ustalenie zasad dostatecznie wyczerpująco, a jednocześnie bez przekroczenia granic zakreślonych przez ustawę okazuje się niełatwe. Wskazujemy kilka przykładów takich nieprawidłowości.

► Błąd 1. Określanie składu zespołu ds. budżetu obywatelskiego. Przekonała się o tym Rada Powiatu w Nidzicy, która w uchwale Nr XX/138/2020 z 21 sierpnia 2020 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych w przedmiocie budżetu obywatelskiego powiatu nidzickiego określiła skład zespołu ds. budżetu obywatelskiego. Wojewoda warmińsko-mazurski nie miał wątpliwości, że zagadnienie to należy do sfery wykonawczej, a organem uprawnionym do działania w tym zakresie jest zarząd powiatu, a nie rada powiatu. To do zarządu należy wykonywanie uchwał rady powiatu i zadań powiatu określonych przepisami prawa. Wprowadzenie wskazanych regulacji w uchwale rady stanowi więc wkroczenie w kompetencje innego organu i tym samym narusza zasadę, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 13 października 2020 r., nr PN.4131.373.2020).

► Błąd 2. Zamieszczanie informacji o przetwarzaniu danych osobowych. Zawarcie w uchwale w sprawie budżetu obywatelskiego informacji dotyczących przetwarzania danych osobowych również nie mieści się w ramach kompetencji przyznanych przepisami ustaw ustrojowych. Delegacja ustawowa upoważnia rady jedynie do określenia wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Jak wskazał wojewoda warmińsko-mazurski, „Przepisy aktów prawa miejscowego nie mogą natomiast pełnić roli informacyjnej co do regulacji zawartych w innych przepisach prawa ani być stanowione w celu wypełnienia obowiązku informacyjnego nałożonego przepisami prawa na inny podmiot. Realizacja obowiązku informacyjnego nałożonego na administratora danych osobowych wobec osoby, której dane dotyczą, nie może, w ocenie organu nadzoru, nastąpić poprzez zamieszczenie przez radę powiatu informacji dotyczącej przetwarzania danych osobowych w przepisach mających dotyczyć wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 13 października 2020 r., nr PN.4131.373.2020).

► Błąd 3. Określanie harmonogramu przez radę. Takiego przekroczenia dopuściła się Rada Miejska w Nisku, która w podjętej uchwale zamieściła zapisy dotyczące harmonogramu budżetu obywatelskiego, realizacji projektów budżetu obywatelskiego, promocji, informacji i sprawozdawczości budżetu obywatelskiego oraz ewolucji. Jak podkreślił organ nadzoru, postanowienia te nie dotyczą wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego, i tym samym stanowią naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie. Kwestie dotyczące niewykorzystanych środków finansowych na zrealizowanym projekcie, modyfikacji projektu w trakcie jego realizacji czy też nierozdysponowanych środków nie dotyczą wymagań, jakie powinien spełniać projekt budżetu obywatelskiego. Analogiczne uwagi dotyczą przepisów uchwały dotyczących monitoringu realizacji projektów i ewaluacji procedury w procesie wdrażania budżetu obywatelskiego (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego z 18 lipca 2022 r., nr P.II.4131.2.182.2022).

► Błąd 4. Nakładanie obowiązku utworzenia bazy mieszkańców. Z tego powodu została unieważniona uchwała Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego, w której nałożono na prezydenta miasta obowiązek utworzenia bazy mieszkańców subskrybujących informacje o konsultacjach społecznych, a także obowiązek utworzenia na stronie internetowej miasta platformy konsultacyjnej. Tymczasem zagadnienia te stanowią kwestię wykonawczą, niezwiązaną bezpośrednio z procesem przeprowadzania konsultacji. Z zarzutami spotkały się także kolejne zapisy uchwały nr XLIII/424/22 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z 30 marca 2022 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Wodzisławia Śląskiego, w których postanowiono o konieczności przesłania przez prezydenta protokołu konsultacji mieszkańcom, którzy subskrybują informacje o konsultacjach społecznych oraz o internetowej (miejskiej) platformie konsultacyjnej. Tymczasem, jak wskazał wojewoda śląski, regulacja nakładająca na prezydenta obowiązek zapewnienia niezbędnych warunków organizacyjno-technicznych do przeprowadzenia konsultacji społecznych jest nieprecyzyjna, co w efekcie nie pozwala na wskazanie, jakie obowiązki ciążą na organie wykonawczym gminy (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 5 maja 2022 r., nr NPII.4131.1.470.2022).

► Błąd 5: określanie zasad realizacji budżetu. Przekroczenia w tym zakresie dopuściła się Rada Miejska w Błoniu. W uchwale nr XLV/372/22 z 27 kwietnia 2022 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Błonie na temat Budżetu Gminy Błonie na 2023 rok rada zawarła bowiem zapis: „Z terenu miejskiego nie będą przyjmowane Propozycje dotyczące budowy placów zabaw lub utworzenia terenów rekreacyjnych, dopuszcza się propozycje dotyczące wymiany lub uzupełnienia urządzeń na placach zabaw i terenach rekreacyjnych już istniejących” oraz „Z Obszarów wiejskich będą przyjmowane propozycje dotyczące budowy placów zabaw lub utworzenia terenów rekreacyjnych, dopuszcza się Propozycje dotyczące wymiany i uzupełnienia urządzeń na istniejących placach zabaw i terenach rekreacyjnych już istniejących”. Jak wskazało Kolegium RIO w Warszawie, zapisy te dotyczą określenia zasad realizacji budżetu gminy w zakresie budżetu obywatelskiego, nie odnoszą się natomiast do zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Z powyższych zapisów wynika intencja Rady Miejskiej w Błoniu do określenia zasad realizacji budżetu gminy w przedmiocie budżetu obywatelskiego, do czego organ stanowiący nie był umocowany.

Dodatkowo, w uchwale Rady Miejskiej w Błoniu postanowiono także, że „W przypadku, gdy po weryfikacji przez Zespół ds. Budżetu Obywatelskiego, w którymś obszarze pozostaną propozycje na kwotę mniejszą lub równą kwocie środków przeznaczonych dla danego obszaru, nie przeprowadza się głosowania, a propozycje zostaną przyjęte do realizacji”. Również ten zapis został oceniony jako niedopuszczalny. Nie odnosi się bowiem do zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy (uchwała Kolegium RIO w Warszawie z 7 czerwca 2022 r., nr 14.242.2022).

► Błąd 6: Wprowadzanie limitów osób zgłaszających projekt. Zamieszczenie w uchwale zapisu, zgodnie z którym propozycje projektów mogą być zgłaszane przez grupy mieszkańców liczące określoną liczbę osób, stanowi zdaniem organów nadzoru nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych, w których ustawodawca nie przewidział tego rodzaju ograniczeń (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 4 października 2021 r., nr NK-II.4131.95.2021.AK).

Wejście uchwały w życie

Gminy potykają się również na określaniu terminu wejścia w życie uchwały w sprawie budżetu obywatelskiego. Wymagane jest odpowiednie vacatio legis.

Jak już wspomniano, w orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości to, że uchwały dotyczące budżetu obywatelskiego są aktami prawa miejscowego. Akty te podlegają więc wymogom ustawowym w zakresie ogłaszania i wejścia w życie.

Aby mogły zacząć obowiązywać, muszą zostać ogłoszone na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, czyli w wojewódzkim dzienniku urzędowym, z zachowaniem wymaganego vacatio legis. Co do zasady akty normatywne wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt przewiduje termin dłuższy. Tymczasem rady gmin często zamieszczają w podejmowanych uchwałach zapis, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Takie zapisy należy uznać za niedopuszczalne i stanowią podstawę do unieważnienia podjętej uchwały (patrz np. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 2 czerwca 2023 r., nr NP-III.4131.1.283.2023.5). Potwierdził to wojewódzki sąd administracyjny, który wskazał, że „kwalifikacja uchwał stanowionych na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. (oraz odpowiadających im funkcjonalnie uchwał podejmowanych na podstawie art. 3d ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 10a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa) jako aktów prawa miejscowego jest powszechna w literaturze i orzecznictwie. Takiej kwalifikacji nie może zmieniać to, że akt ustanowiono na potrzeby jednych tylko konsultacji (...). Obowiązkowym warunkiem wejścia w życie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie w dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych)” – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 148/21.

Podejmując uchwałę, trzeba także zwrócić uwagę na to, by została ona uchwalona odpowiednio wcześnie i mogła wejść w życie zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jednocześnie w sposób umożliwiający realizację harmonogramu budżetu obywatelskiego. Niedopatrzenia w tym zakresie dopuściła się w Rada Miejska w Karczewie, której uchwała weszła w życie 29 października 2022 r., podczas gdy harmonogramem przeprowadzania budżetu obywatelskiego na 2023 r. określał początkowy termin na zgłaszanie projektów na 26 października 2022 r., a więc przed datą wejścia w życie uchwały (uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 8 listopada 2022 r., nr 25.387.2022). ©℗