Jesteśmy pracownikami powiatowego sanepidu i kontrolujemy punkty handlowe. Zdarza się, że stwierdzamy w tych lokalach produkty niewiadomego pochodzenia, bez składu produktowego, z opisem „nie do spożycia”. Przepisy określają je jako substancje zastępcze, a potocznie zwane są dopalaczami. Czy są podstawy prawne do natychmiastowego wstrzymania ich sprzedaży, a nawet zakazania prowadzenia działalności? Chodzi o sytuację, gdy nie można podczas kontroli stwierdzić ich szkodliwości dla zdrowia. Czy można łączyć różne sankcje w jednej decyzji?
W tym przypadku dochodzi do zbiegu przepisów – ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, dalej u.p.i.s., i ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, dalej u.p.n.).
Po pierwsze, wskazać należy, że w art. 44b u.p.n. zawarty został zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków odurzających i zastępczych. Zgodnie z art. 4 pkt 27 tej ustawy środkami zastępczymi są substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Wprowadzaniem do obrotu, stosownie do pkt 34 art. 4 u.p.n., jest natomiast udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, m.in. środków zastępczych.
Z kolei w myśl art. 44c ust. 1 u.p.n., gdy stwierdzono wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest środkiem zastępczym, inspektor sanitarny stosuje odpowiednio art. 27c u.p.i.s.
Po drugie, w art. 27c ust. 1 u.p.i.s. przewidziano, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy inspektor wstrzymuje w drodze decyzji m.in. jego wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 27c u.p.i.s., wydając decyzję, o której mowa wyżej, inspektor:
PO PIERWSZE, zatrzymuje produkt.
PO DRUGIE, nakazuje zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.
PO TRZECIE, z treści cytowanych przepisów wynika, że wydanie decyzji uzależnione jest od stwierdzenia, że uzasadnione jest podejrzenie, iż określone produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Przed jej wydaniem organ inspekcji sanitarnej nie ma więc obowiązku udowadniania, że zatrzymywane produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.
Ustawodawca bowiem wprost wskazuje przesłanki, wymienione w art. 27c u.p.i.s., których istnienie pozwala na wydanie decyzji. Tą przesłanka jest uzasadnione podejrzenie, że określone produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Warto odnotować, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 6 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 305/14) wskazał m.in., że dla wydania decyzji przez organ inspekcji sanitarnej w zakresie objętym art. 27c u.p.i.s. wystarczające jest samo podejrzenie, iż dane produkty mogą być niebezpieczne dla zdrowia lub życia ludzi, a niepotrzebne są dowody na te okoliczności. Z kolei WSA w Gdańsku w wyroku z 30 stycznia 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 881/13) wskazał, m.in.: że „Uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, uprawniające do wydania decyzji w oparciu o art. 27c ust. 1 ustawy z 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie oznacza uzyskania przez organy całkowitej pewności o szkodliwości jakiegoś produktu, lecz umotywowanego domniemania jego szkodliwości. W istocie produkty nie muszą posiadać faktycznie przymiotu stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, lecz muszą wzbudzać w organach kontrolnych uzasadnione podejrzenie, że taki przymiot posiadają. Uzasadnione podejrzenie może wynikać z różnego rodzaju okoliczności faktycznych”.
PO CZWARTE, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Rz 1250/13), w odniesieniu do wspomnianych środków zastępczych wystarczające jest „podejrzenie”, w odróżnieniu od „uzasadnionego podejrzenia”, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Takie zaś podejrzenie może wywołać sama forma produktu (wygląd, opakowanie, nazwa).
PO PIĄTE, podkreślenia wymaga, że nie ma znaczenia to, iż na opakowaniach znajdowały się napisy np. „nie do spożycia”. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 4 pkt 27 przy definicji środków zastępczych posługuje się terminem „używane”. Pojęcia „spożycie” i „użycie” nie są tożsame w swym znaczeniu. Znajdujący się na opakowaniach zakwestionowanych produktów zakaz ich spożycia nie oznacza, że nie powinny być używane w inny sposób, stwarzający zagrożenie życia lub zdrowia. Powszechnie wiadomo, że używanie środków odurzających lub substancji psychotropowych czy środków zastępczych może odbywać się także poprzez drogi oddechowe. Tym samym, niezależnie od uwag i napisów znajdujących się na opakowaniach tych środków, w świetle podanego w pytaniu stanu faktycznego, nie powinno budzić wątpliwości, że mogły być one używane (a nie spożywane). Informacje zawarte na opakowaniach nie mogą więc skutecznie powstrzymywać przed używaniem zakwestionowanych produktów.
Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 1023/13) wskazał, że w myśl art. 44c u.p.n. przesłanką zastosowania art. 27c u.p.i.s. nie jest to, jakie ostrzeżenia i opisy znajdują się na opakowaniu i w jaki sposób są wykorzystywane przez potencjalnych nabywców, lecz wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest środkiem zastępczym.
Jeżeli więc w trakcie kontroli zostanie ustalone, że oferowane do sprzedaży produkty zawierają nieznane, bo nieujawnione na opakowaniach substancje chemiczne, to istnieje podejrzenie, iż owe produkty mogą stanowić wspomniane wyżej środki zastępcze. Dodatkowymi okolicznościami świadczącymi o występowaniu tych środków mogą być forma produktu czy jego wysoka cena (kilkadziesiąt złotych) w stosunku do niewielkiej ilości produktu (np. ułamek grama). Te zaś okoliczności przemawiają za dopuszczalnością przyjęcia, że występuje przesłanka uzasadniająca podejrzenie, iż określone produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, co implikuje z kolei zastosowanie sankcji wymienionych w art. 27c u.p.i.s.
PO SZÓSTE, jeśli chodzi o konstrukcję prawną formy decyzji powiatowego inspektora sanitarnego, to art. 27c u.p.i.s. umożliwia łączenie sankcji zawartych w tym przepisie. W następstwie tego dopuszczalne będzie wstrzymanie wprowadzania do obrotu tych środków na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa na okres nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia kontroli, zatrzymanie środków, jak i nakazanie podmiotowi prowadzącemu placówkę handlową zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż trzy miesiące.
PO SIÓDME, zgodnie z art. 108 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W praktyce oznacza to, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wywołuje skutki prawne już od chwili jej ogłoszenia lub doręczenia stronie (w przypadku gdy klauzula o nadaniu rygoru została zawarta w treści decyzji), albo od chwili wydania postanowienia w tym zakresie (czyli po wydaniu decyzji). W konsekwencji rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany wyłącznie decyzji nieostatecznej, a więc takiej, od której służy odwołanie.
Natomiast ocena, czy w danej konkretnej sprawie zachodzą przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który decyzję wydał. Jednak jest on wówczas zobowiązany do stosownego uzasadnienia swojego stanowiska.
Podstawa prawna
Art. 27c ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 212, poz. 1263 ze zm.). Art. 4 pkt 27, art. 27c ust. 1, art. 44b, art. 44c ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.). Art. 108 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.).
