Regionalne izby obrachunkowe kwestionują dopłaty do zakupu rowerów

Zakup jednośladu przez mieszkańca to nie inwestycja – tak uważa RIO w Bydgoszczy, wskazując, że gminy nie mogą przeznaczać środków z własnego budżetu na tego typu cel w ramach dotacji z zakresu ochrony środowiska. I wkłada w ten sposób kij w mrowisko.

Mowa o dotacjach z budżetów miast i gmin na zakup roweru dla osób fizycznych, które miałyby być przyznawane na podstawie art. 403 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 877; dalej: p.o.ś.). W ramach rozwijania ekologicznych form transportu jako pierwsza zdecydowała się na ten krok Gdynia – taką uchwałę przyjęła w ubiegłym roku (i nie została ona zakwestionowana). W tym roku jej śladem chciały iść Włocławek i Białystok, a rozważała wdrożenie takiej uchwały m.in. Bydgoszcz. Realizacja programów w tych kolejnych miastach stanęła jednak pod znakiem zapytania. RIO w Bydgoszczy (obejmująca zasięgiem województwo kujawsko-pomorskie) uznała bowiem w uchwale z 31 maja 2023 r. (nr XX/51/2023), że uchwała Rady Miasta Włocławka z 28 kwietnia 2023 r. w tej sprawie jest nieważna. Powód? W ocenie RIO rada miasta nie może przyjąć takiej uchwały o dotacji na zadanie inwestycyjne z zakresu ochrony środowiska realizowane z własnego budżetu przede wszystkim dlatego, że zakup roweru nie jest inwestycją. Ponadto, jak stwierdziła RIO, uchwała RM Włocławka „nie wskazuje, w jaki sposób zakup rowerów przez mieszkańców korzystających z dotacji przełoży się na efekt ekologiczny i jak miałby być on mierzony”. Ponadto postawiono zarzut, że w uchwale nie zostało przewidziane jej rozliczenie.

Eksperci: jest problem

Zdaniem dr. Adriana Misiejki z kancelarii prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners rozstrzygnięcia Kolegium RIO nie można uznać za błąd. Choć, jak zauważa, dotowanie rowerów jest rozwiązaniem na granicy regulacji i ocena zależy od przyjętego sposobu interpretacji. Oznacza to, że w jednym województwie taka uchwała może przejść bez ingerencji organu nadzoru, a w innym województwie kolegium może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, które unieważnia uchwałę. Na razie RIO nie wypracowały jednolitego stanowiska w kwestii możliwości dotowania rowerów dla mieszkańców.

– Nie ma bowiem definicji inwestycji obowiązującej na gruncie całego prawa o ochronie środowiska. Zależnie od przyjętej wykładni można to pojęcie interpretować rozmaicie – dodaje dr Adrian Misiejko. I podaje przykład odpowiedzi z 19 kwietnia 2011 r. na interpelację nr 21939 w Sejmie VI kadencji, gdzie wskazywano, że pojęcie to powinno być rozumiane szeroko. – W ostatnim czasie pojawiły się jednak wyroki sądów administracyjnych, w których przyjmuje się raczej interpretację wykluczającą zbyt szerokie rozumienie owych „inwestycji”. Przykładem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2021 r., sygn. akt I GSK 406/21. Kwestionowano w nim dofinansowanie zakupu paliwa niskoemisyjnego w budynkach mieszkalnych z uwagi na ich bieżący, a nie „inwestycyjny” charakter. W tym kontekście dofinansowanie zakupu roweru można uznać za pomysł znajdujący się na granicy wyznaczonej przez art. 403 ust. 4 p.o.ś. – komentuje dr Misiejko.

Z tym, że stanowisko RIO w sprawie Włocławka jest dość dobrze uzasadnione, zgadzają się też inni prawnicy. – Jeśli uznamy, że RIO ma rację i faktycznie zakup roweru nie jest inwestycją, to należałoby się zgodzić ze stanowiskiem izby co do braku podstaw prawnych do dotowania takiego zakupu – mówi Mateusz Karciarz, prawnik z Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy. Uważa on jednak, że pojęcie inwestycji może być różnie definiowane. – Z punktu widzenia stanowiska prezentowanego przez RIO można mieć wątpliwości, czy słuszne jest sięgnięcie do definicji inwestycji zawartej w ustawie o rachunkowości, jak postuluje to bydgoska RIO – zauważa. Ekspert podkreśla, że ustawa ta odnosi się do konkretnych podmiotów w konkretnym zakresie. Celem samorządów jest natomiast – w większości przypadków – dotowanie zakupu rowerów przez osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej, czyli co do zasady przez osoby, w stosunku do których zasady rachunkowości nie znajdują zastosowania. Dodaje, że spoglądając na najprostszą słownikową definicję inwestycji, widać, że jest ona przeciwstawiana konsumpcji, czyli zużywaniu określonych dóbr w celu zaspokajania potrzeb życiowych. Tym samym przez inwestycję można rozumieć również takie działanie, które ma na celu przyniesienie określonych korzyści w przyszłości.

– Łącząc obie te kwestie można uznać, że zakup roweru jest inwestycją, bo zgodnie z założeniami samorządów, które chcą dotować taki zakup, miałby on przyczynić się do wielu korzyści, nie tylko środowiskowych, przez ograniczenie zanieczyszczenia CO2, lecz także finansowych, chociażby przez mniejsze koszty przeznaczane na transport danej osoby z powodu braku konieczności zakupu paliwa itp. – wywodzi prawnik. – Oczywiście kontrargument jest taki, że jeśli dane pojęcie jest już zdefiniowane w polskim porządku prawnym, to należy z niego korzystać, o ile pojęcie to nie ma oczywistego znaczenia nieodpowiadającego specyfice regulacji, do której miałoby być stosowane. Czas zapewne pokaże, w jakim kierunku pójdzie orzecznictwo, czy to organów nadzoru, czy to sądów administracyjnych, jeśli takie niekorzystne rozstrzygnięcia RIO będą zaskarżane do sądów – konkluduje Mateusz Karciarz.

Tylko dotacja?

Prawnicy zwracają również uwagę, że kwestia, czy rower jest inwestycją, to niejedyny znak zapytania w analizowanej sprawie. Istotne znaczenie ma to, że przepisy p.o.ś. jednoznacznie wskazują na to, iż samorządy mogą udzielać finansowego wsparcia wyłącznie w formie dotacji, a nie refundacji. Wyjaśnijmy: refundacja to zwrot już poniesionych kosztów, natomiast istotą dotacji zasadniczo jest to, że beneficjent otrzymuje środki, które dopiero przeznaczy na określony cel, i wtedy zobligowany jest do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że rzeczywiście tego dokonał. Samorządy od jakiegoś czasów wskazują natomiast, że zasadna byłaby zmiana przepisów, aby również refundacja była dopuszczalna. Możliwość refundowania zamiast dotowania określonych kosztów jest bowiem niewątpliwie bezpieczniejsza, ponieważ daje pewność, że cel, na jaki przekazywane są środki pieniężne, zostanie zrealizowany.

Zniechęcenie innych

Eksperci są zgodni, że uchwała bydgoskiej RIO może zniechęcać inne miasta. Co ciekawe, niedawno Miasto Bydgoszcz też zastanawiało się nad uchwałą dotującą rowery, ale zrezygnowało. Przedstawiciele ratusza twierdzą jednak, że wycofano się z innego powodu niż ewentualne problemy prawne z przekonaniem RIO. – Analizowaliśmy wstępnie pomysł dopłat do rowerów elektrycznych. Ostatecznie jednak, przede wszystkim ze względu na ograniczone środki w budżecie miasta i po konsultacjach ze środowiskami rowerowymi, zapadła decyzja, by miejskie fundusze wykorzystywać w pierwszej kolejności na rozbudowę infrastruktury rowerowej oraz utrzymanie Bydgoskiego Roweru Aglomeracyjnego – tłumaczy Marta Stachowiak, rzeczniczka prasowa prezydenta Bydgoszczy.

Problemy z uchwałą ma również Białystok, który finansuje rowery z dotacji. Przy czym miasto planowało sfinansować wsparcie dla posiadaczy ekologicznych jednośladów z udziałem środków z dotacji celowej na zakup rowerów w ramach Funduszu Wsparcia Gmin i Powiatów prowadzonego przez samorząd województwa podlaskiego. ‒ Budżet zadania ma się składać ze środków pozyskanych w ramach dofinansowania z Funduszu Wsparcia Gmin i Powiatów w wysokości 750 tys. zł oraz wkładu prywatnego, czyli środków własnych mieszkańców. Uchwała w tej sprawie została podjęta przez Radę Miasta Białystok 29 maja 2023 r. – mówi Agnieszka Zabrocka, zastępca dyrektora departamentu komunikacji społecznej w Urzędzie Miejskim w Białymstoku. Niestety na posiedzeniu 21 czerwca 2023 r. Kolegium RIO w Białymstoku ją uchyliło. Jednak w tym wypadku jeszcze nie wiadomo, jakie są podstawy unieważnienia. ‒ Czekamy na uzasadnienie decyzji RIO – mówi Agnieszka Zabrocka.

Włocławek, jak dowiedział się DGP, nie rezygnuje. Rada Miasta 27 czerwca podjęła nową uchwałę, w której jak twierdzi, „dostosowała się do wytycznych RIO w Bydgoszczy”. – Różnice między obecną a poprzednią uchwałą wynikają wprost z zastrzeżeń RIO do poprzedniej. Nowa wejdzie w życie po 14 dniach od ogłoszenia – przekonuje Aleksandra Bartoszewska z Urzędu Miasta Włocławek.

Gdynia: mamy argumenty

Gdynia, która jako pierwsza przyjęła uchwałę o dotowaniu rowerów, zaznacza, że gdańska RIO nie kwestionowała uchwały. – Naszym zdaniem nie narusza ona prawa. Rower elektryczny uznajemy za środek trwały, jak np. piece, które dotowane są od lat przez wiele gmin, i nie budzi to żadnych wątpliwości prawnych. Rower może zatem stanowić inwestycję dotowaną na podstawie przepisów prawa ochrony środowiska – mówi Katarzyna Gruszecka-Spychała, wiceprezydentka Gdyni ds. gospodarki. Daniel Zaborszczyk, radca prawny w UM Gdyni, dodaje zaś, że według niego niewłaściwe jest odnoszenie do pojęcia inwestycji definicji z ustawy o rachunkowości. – Należy stosować przepisy prawa ochrony środowiska, z uwzględnieniem potrzeby osiągnięcia tzw. efektu ekologicznego. A to dlatego, że realizacja inwestycji, o której mowa w art. 403 ust. 5 p.o.ś., nie sprowadza się do osiągnięcia korzyści ekonomicznych, lecz oznacza zaangażowanie środków pieniężnych w dane przedsięwzięcie, które pozwoli na uzyskanie określonego efektu ekologicznego – mówi Daniel Zaborszczyk.

Dodaje on, że co do konieczności uzyskania efektu ekologicznego Gdynia zgadza się ze stanowiskiem bydgoskiej RIO. – W naszym przypadku beneficjenci dotacji udzielonej na podstawie uchwały zobowiązują się w zawieranych umowach do brania udziału w regularnych badaniach ewaluacyjnych, które umożliwiają kontrolę uzyskania wspomnianego efektu ekologicznego – mówi Daniel Zaborszczyk. Zauważa jednak, że dążenie do zapewnienia osiągnięcia efektu ekologicznego nie może nastąpić poprzez wprowadzenie odpowiednich zapisów w uchwale dotacyjnej, o czym RIO w Bydgoszczy wydaje się zapominać. – Dozwoloną treść każdej uchwały dotacyjnej reguluje art. 403 ust. 5 p.o.ś. Zgodnie z nim zasady jej udzielania oraz tryb jej przyznawania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Organ stanowiący gminy w ramach przyznanego mu upoważnienia ustawowego ma więc wyłącznie takie kompetencje – zaznacza mecenas. I dodaje, że jak przyjmuje się w orzecznictwie RIO (zob. uchwała RIO w Katowicach z 26 maja 2022 r., nr 147/XII /2022, oraz uchwała RIO w Poznaniu z 8 czerwca 2022 r., nr 16/836/2022) pod pojęciem „zasady udzielania dotacji celowej” należy rozumieć reguły określające przesłanki merytoryczne o charakterze podmiotowym oraz przedmiotowym, których spełnienie przez potencjalnego dotowanego stanowi główny warunek skutecznego ubiegania się o dotację. Natomiast przez pojęcie trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu jej rozliczania rozumieć należy zbiór reguł stanowiących wymogi o charakterze formalno -technicznym, jakie dotujący musi wypełnić, aby ubiegać się o dotację, a także by dokonać prawidłowego rozliczenia dotacji.

– Zatem według sugestii RIO w Bydgoszczy wprowadzenie do uchwały merytorycznych zapisów dotyczących mechanizmów pozwalających na realne uzyskanie efektu ekologicznego czy też wyegzekwowanie od beneficjentów dotacji, by poruszali się ekologicznym środkiem transportu zamiast np. samochodem, stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie delegacji ustawowej – twierdzi Daniel Zaborszczyk. Podkreśla przy tym, że regulacje takie mogą zostać określone dopiero w umowie zawieranej przez organ wykonawczy gminy z podmiotem, któremu zostaje udzielona dotacja na podstawie art. 403 ust. 6 p.o.ś.

Wskazówka, która budzi emocje

Co mogą zrobić inne miasta, by jednak wdrożyć podobne dotacje? Podpowiedź w swoim stanowisku daje RIO w Bydgoszczy. Kolegium izby przyznało, że miasta mogą finansować cele ochrony środowiska z art. 400a ust. 1 pkt 8 p.o.ś., ale gdy zrobią to z wydatków bezpośrednich z budżetu, czyli płacąc za usługę uprzednio zakontraktowanemu przez siebie wykonawcy zadania na zasadach z art. 9 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 572) w związku z art. 403 ust. 3 p.o.ś. Jednym słowem, dotacja może zostać udzielona tylko w celu sfinansowania inwestycji związanej z ochroną środowiska. Muszą też zostać spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, musi to być dotacja inwestycyjna, czyli musi prowadzić do powstania dobra lub ulepszenia już istniejącego środka trwałego. Po drugie, musi realizować cele ochrony środowiska.

– Stwierdzenie, że zadania z zakresu ochrony środowiska mogą być finansowane bezpośrednio z budżetu gminy, płacącego za zakontraktowaną usługę, samo w sobie jest oczywiste. Do istoty samodzielności jednostek samorządu terytorialnego należy możliwość realizacji ich zadań z wykorzystaniem różnych form działania, w tym umów cywilnoprawnych, zależnie od potrzeb. Niekoniecznie pozwoli to jednak na osiągnięcie celów, które założyły sobie organy miasta – zauważa dr Adrian Misiejko. Dodaje, że za co najmniej dyskusyjny w tej sytuacji należałoby uznać pomysł, aby gmina finansowała lub dofinansowywała zakup rowerów poza systemem dotacji. Przekazywanie darowizn na rzecz mieszkańców, czyli środków na zakup roweru czy wręcz samych rowerów nabytych wcześniej przez gminę, w świetle art. 403 ust. 3 i 4 p.o.ś. jest bowiem obarczone ryzykiem uznania takich wydatków za sprzeczne z prawem. – A to ze względu na brak wyraźnej podstawy w ustawie. O ile zatem np. utworzenie przez gminę ogólnodostępnej sieci gminnych rowerów jest zdecydowanie łatwiejsze do uzasadnienia, to wydanie przez wójta jakiegoś rodzaju regulaminu i zawieranie na jego podstawie umów darowizny jest moim zdaniem obarczone poważnym ryzykiem niezgodności z ustawą – zaznacza Misiejko.

Tym samym według mecenasa można organizować systemy publicznie dostępnych rowerów miejskich. Natomiast rozwiązania zmierzające do obejścia regulacji, np. darowizny udzielane przez wójta na podstawie zarządzenia, nie mają wyraźnej podstawy prawnej.

Mateusz Karciarz doradza miastom, by poczekały z uchwałami i obserwowały stanowiska RIO oraz ewentualne rozstrzygnięcia sądów administracyjnych w tym zakresie. ‒ Na razie niewątpliwie najbezpieczniejszym zachowaniem będzie wycofanie się z udzielania dotacji – przyznaje.

Jak się dowiedzieliśmy, problem dostrzegła już Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych. W miniony piątek odbyło się spotkanie przedstawicieli RIO. Jego celem było poznanie sytuacji w poszczególnych województwach oraz wyrażenie wstępnych opinii, które będą podstawą do wypracowania rekomendacji w tej sprawie. – Wypracowanie jednolitego stanowiska postępowania nastąpi jednak w późniejszym terminie – mówi Aleksandra Bieniaszewska, zastępczyni prezesa RIO w Opolu. ©℗