Rada gminy nie może ustalić w uchwale zasad nabywania urządzeń wodociągowych od mieszkańców

Rada gminy chce ustalić zasady odpłatnego przejmowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, których koszt budowy pokrywają osoby fizyczne (mieszkańcy). Radnym zależy na ustaleniu przejrzystych reguł skupu majątku. Czy ustalenie ich w uchwale rady gminy jest właściwym rozwiązaniem?

Często się zdarza, że mieszkańcy gminy budują odcinki sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, by doprowadzić media do własnych nieruchomości, a następnie występują do gminy, by ta przejęła urządzenia i zwróciła im poniesione wydatki. W praktyce rady gmin często podejmują specjalne uchwały, w których ustalają zasady przejmowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych od osób fizycznych. Potwierdza to lektura dzienników wojewódzkich, w których takie akty są publikowane. Przykładowo taką uchwałę podjęła np. Rada Gminy Radków (uchwała nr XXIV/149/2020 z 16 grudnia 2020 r.; Dz.Urz. woj. świętokrzyskiego z 22 grudnia 2020 r. poz. 4790), Rada Gminy Czernichów (uchwała nr XXXVIII/304/2018 z 16 października 2018 r.; Dz.Urz. woj. śląskiego z 18 października 2018 r., poz. 6394), Rada Gminy Iwanowice (uchwała nr XLIII/415/2022 z 30 marca 2022 r.; Dz.Urz. woj. małopolskiego z 5 kwietnia 2022 r. poz. 2372), a ostatnio np. gmina Rzgów (uchwała Rady Gminy Rzgów nr 319/23 z 28 kwietnia 2023 r.; Dz.Urz. woj. wielkopolskiego z 15 maja 2023 r. poz. 5094). Tymczasem, co przypomniano w niedawnym rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody wielkopolskiego z 2 czerwca 2023 r. (nr NP.-II.4131.1.223.2023.5;www.poznan.uw.gov.pl) – nie ma podstaw, aby to rada gminy określała zasady nabywania przez gminę urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych od osób fizycznych i prawnych. Organ nadzoru stwierdził w konsekwencji nieważność uchwały rady gminy w sprawie ustalenia zasad odpłatnego przejmowania przez gminę urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych od osób fizycznych i prawnych, które te urządzenia wybudowały z własnych środków.

Przekazanie urządzeń

Zacznijmy od omówienia podstaw prawnych przejęcia instalacji. Nie ma wątpliwości, że gmina może nabywać urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, które mieszkańcy wybudowali z własnych środków. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności chodzi tu o zadania własne obejmujące sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Z kolei z art. 31 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: u.z.z.w.z.o.ś.) wynika, że „osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie”. Ponadto – zgodnie z tymi przepisami – „przekazywane urządzenia, o których mowa w ust. 1, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach”, a „należność za przekazane urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne może być rozłożona na raty lub uwzględniona w rozliczeniach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków”.

Uchwała rady

Ze wspomnianego wyżej niedawnego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody wielkopolskiego jednak wynika, że wskazane wyżej przepisy, jakkolwiek pośrednio dotyczą zadania gminy związanego z wodociągami, to nie mogą stanowić podstawy prawnej dla rady gminy do przyjmowania uchwały w podanym zakresie przedmiotowym. W uzasadnieniu wskazano, że taka uchwała istotnie narusza prawo, albowiem jest podjęta bez podstawy prawnej. W ocenie organu nadzoru żaden ze wskazanych przez radę gminy przepisów nie uprawnia jej do podjęcia uchwały regulującej zasady przejmowania przez gminę urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych od osób fizycznych i prawnych, które te urządzenia wybudowały z własnych środków, ani tym bardziej do wskazywania, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Co więcej, zdaniem organu nadzoru również żaden inny przepis rangi ustawowej nie uprawnia rady gminy do stanowienia w powyższym zakresie.

Kompetencje organu stanowiącego

W rozstrzygnięciu wojewoda odniósł się m.in. do treści art. 18 u.s.g., który określa, co mieści się w zakresie właściwości rady gminy. Przypomniano, że ust. 1 tego artykułu formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Przypomniano też – co podkreśla się w orzecznictwie – że przepis ten określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. „Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych art. 18 ust. 1 nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego”(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 555/16). Również art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (który mówi, że „do wyłącznej kompetencji rady gminy należy (…) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy”) zawiera tylko normę generalną, a rada gminy – stanowiąc w sprawach dla niej zastrzeżonych – powinna każdorazowo wskazać przepis szczególny, upoważniający ją do konkretnego działania.

W odniesieniu zaś do art. 40 u.s.g. (którego ust. 1 stanowi, że „Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy”) RIO wskazała, że stanowi on podstawę do wprowadzania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, a na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Powyższe prawo nie ma jednak charakteru samoistnego, a gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Tym samym stanowienie przez organy gminy aktów prawa miejscowego bez podstawy prawnej każdorazowo stanowić będzie naruszenie prawa w stopniu istotnym. Podkreślono przy tym, że art. 31 u.z.z.w.z.o.ś. też nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy omawianej uchwały.

Kompetencje wójta

A zatem kto powinien określić warunki przekazania urządzeń? W ocenie wojewody norma zawarta w art. 31 u.z.z.w.z.o.ś. jednoznacznie określa, że przekazanie na rzecz gminy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych następuje na podstawie warunków określonych w umowie zawieranej między stronami. Z kolei zawieranie umów w imieniu gminy należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. Zgodnie bowiem z art. 31 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. A to oznacza – jak podano – że to do wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy należy zawieranie umów w imieniu gminy (w tym również umów dotyczących odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych), a strony umowy (tj. organ wykonawczy gminy i osoba, która wybudowała z własnych środków wskazane urządzenia) mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania zgodnie z zasadą swobody umów wyrażoną w art. 3531 kodeksu cywilnego.

Wnioski RIO

Finalnie podkreślono, że rada gminy może podejmować uchwały tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona przez ustawodawcę. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zezwalają jej na działanie polegające na swobodnym i uznaniowym stanowieniu prawa. Uprawnienie rady do przyjmowania uchwał może zostać zrealizowane tylko wtedy, gdy wynika ono wprost z aktów normatywnych wyższego rzędu. Zdaniem organu nadzoru aktualne przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie upoważniają rady gminy do uregulowania kwestii odpłatnego przekazywania gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków. Sprawy te pozostają w wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, czyli w przypadku gminy – w gestii wójta gminy. Natomiast podane względy celowościowe związane z zamiarem zapewnienia przejrzystości działania gminy w zakresie skupu majątku nie legalizują w żaden sposób uchwały rady gminy jako organu nieuprawnionego do przyjmowania wspomnianej uchwały. ©℗