Gmina może objąć wsparciem tylko wybrane formy opieki żłobkowej

Rada gminy planuje podjąć uchwałę dotyczącą dotacji żłobkowych. Zamierza jednak objąć wsparciem wyłącznie żłobki i kluby dziecięce, a pominąć opiekę wykonywaną przez dziennego opiekuna. W ocenie, jaką otrzymaliśmy z regionalnej izby obrachunkowej, takie rozwiązanie byłoby wadliwe, bo ustawa mówi o wsparciu dla tych trzech form. Czy RIO ma rację?

Zacznijmy od tego, że uchwały rady gminy są aktami prawa miejscowego. Zatem mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie – tak wynika m.in. z art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie „uzupełnienie” przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 października 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 427/22).

Wiele możliwości w ustawie

Powróćmy jednak do kwestii dotacji żłobkowej, o której mowa w pytaniu. Uchwały żłobkowe podejmowane są w trybie art. 60 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech (dalej: ustawa żłobkowa). Z tego przepisu zaś wynika, że „podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy”. Ponadto przepis ten stanowi, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały. Warto dodać, że w tej uchwale może także znaleźć się zapis, że dotacja może zostać przyznana również na dzieci zamieszkałe na terenie innej gminy niż gmina przyznająca dotację.

Nie ma więc wątpliwości co do tego, że z budżetu gminy może być udzielona dotacja dla różnych form opieki nad dziećmi. Przy czym ustawodawca wyszczególnił żłobki, kluby dziecięce oraz dziennego opiekuna.

Z przepisu nie wynika jednak, czy wsparciem mają być objęte wszystkie formy opieki nad dziećmi, czy tylko wybrane przez radę gminy. To pytanie stawia sobie wiele gmin. Żeby rozstrzygnąć tę kwestię, trzeba zatem sięgnąć do orzecznictwa. W stanowisku wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 stycznia 2023 r. (sygn. akt III SA/Gl 860/22) podano, że podjęcie uchwały w sprawie wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji przez radę gminy na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy żłobkowej nie jest obligatoryjne. Jest to wyłącznie uprawnienie rady i to od niej zależy, czy uzna za celowe przyznanie dotacji. Jednak jeśli zdecyduje się ona na podjęcie uchwały na podstawie tego przepisu, to musi uwzględnić, że będzie to akt prawa miejscowego. Zawarte w powyższym przepisie upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego będzie więc podlegać ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej.

Rada decyduje

W kontekście podanej problematyki na szczególną uwagę zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24 maja 2023 r. (sygn. akt I SA/Ol 127/33), który weryfikował legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z 2 lutego 2023 r. (nr 0102-67/23). Otóż izba podważyła w nim zapisy uchwały dotacyjnej przewidujące wybór jedynie dwóch form przewidzianych w ustawie żłobkowej, czyli żłobka i klubu dziecięcego. Sąd jednak uznał, że takie stanowisko izby obrachunkowej jest wadliwe, bowiem rada gminy ma możliwość wyboru i form opieki nad dziećmi, które chce wspierać dotacją z budżetu gminy. W uzasadnieniu podano m.in., że wykładnia gramatyczna art. 60 ustawy żłobkowej pozwala na przyjęcie, że wskazana w nim dotacja celowa ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny, jak ma to miejsce m.in. w przypadku dotacji oświatowych przyznawanych w trybie ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm.). O takim charakterze tych dotacji świadczy użycie w art. 60 ust. 1 ustawy zwrotu: „mogą otrzymać”, a nie: „otrzymują”. Gmina nie ma zatem prawnego obowiązku dotowania opieki nad dziećmi w wieku do lat trzech, która zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię. Zatem podjęcie uchwały w tym przedmiocie należy do uprawnień dyskrecjonalnych gminy (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2071/17, LEX nr 2434309). Następnie podano: „Tym samym podzielić należy stanowisko skarżącej, że skoro gmina ma prawo wyboru, czy udzieli dotacji, czy nie, to tym bardziej ma prawo do określenia formy lub form sprawowania opieki nad dziećmi, które tę dotację otrzymają”. Sąd także podkreślił, że podejmując uchwałę żłobkową, rada gminy nie przekroczyła więc kompetencji prawotwórczych przewidzianych w art. 60 ust. 1 ww. ustawy.

Dalej wskazano, że „użycie w tym przepisie spójnika «lub» w odniesieniu do form opieki nad dziećmi w wieku do lat trzech, organizowanych przez podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, powoduje, że w tego rodzaju uchwale może występować każda z wymienionych form, niektóre z nich lub tylko jedna z nich. W aktualnym stanie prawnym dotacja ta nie przysługuje ponadto na każde dziecko, lecz stosownie do art. 60 ust. 2 u.o.d. na kategorie dzieci, które zostaną określone przez radę gminy w uchwale. W takiej uchwale określa się ponadto wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej. Wszystkie te elementy zostały zawarte w uchwale żłobkowej (….). Nie było zatem podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w tej sprawie”.

Podsumowując: uchwała żłobkowa będzie zgodna z prawem. Rada gminy ma możliwość wyboru tych form opieki nad dziećmi do lat trzech, które zamierza dotować. Rada gminy może więc pominąć formę opieki w formie dziennego opiekuna. ©℗