Wspólne udzielanie zamówień publicznych przez gminy

W spólne przygotowywanie lub przeprowadzanie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a także zawieranie umów w reżimie prawa zamówień publicznych może stanowić jedną z form optymalizacji procesów zakupowych.

W ostatnich latach takie współdziałanie jednostek samorządowych zdarza się często. Dopuszcza to ustawa z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1710; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 825; dalej: p.z.p.). Uzyskanie korzyści w wyniku połączenia sił z innymi zamawiającymi uzależnione jest jednak od wielu czynników, w tym m.in. związanych z właściwym uregulowaniem uprawnień i obowiązków poszczególnych członków grupy zakupowej. Odpowiadamy zatem na wybrane pytania, jakie urzędnicy jednostek samorządu terytorialnego stawiają na szkoleniach.

O co pytają na szkoleniach

Przedmiot zamówień wspólnych

ODPOWIEDŹ Prawo zamówień publicznych nie wiąże współpracy zamawiających z konkretnymi przedmiotami zamówienia. Z założenia zatem współpraca na gruncie wspólnych zamówień może dotyczyć każdej sfery zakupowej, która jest wspólna dla jednostek samorządu terytorialnego zamierzających zawiązać współpracę. Do najpopularniejszych należą wspólne zakupy energii elektrycznej przez gminy. W praktyce jednak współpraca w tej formule jest także zawiązywana w celu np. nabycia usług telefonii komórkowej, złożenia zamówienia na dostawę środków czystości, ubezpieczenia pojazdów, remontów dróg, zakupienia usługi dowozu dzieci do szkół. Co więcej, taka współpraca możliwa jest nawet wtedy, gdy członkowie grupy zakupowej mają różne oczekiwania co do sposobu spełnienia świadczenia objętego danym zamówieniem publicznym. W jednym orzeczeń Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, że „Fakt wspólnego prowadzenia postępowania na świadczenie usługi odbierania i zagospodarowania odpadów dla kilku zamawiających będących jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 p.z.p., nawet w przypadku istnienia odrębności w przedmiocie zamówienia czy w sposobie jego świadczenia na potrzeby konkretnego zamawiającego, nie stanowi przeszkody dla skorzystania przez zamawiających z uprawnienia wynikającego z art. 16 ust. 1 p.z.p.” (wyrok KIO z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt KIO 832/13). Mimo że należy zgodzić się z powyższym stwierdzeniem izby, to niewątpliwie im bardziej ujednolicony jest przedmiot zamówienia, tym większe będą szanse na osiągnięcie szerszego zakresu korzyści przez zamawiających. Zdecydowanie łatwiej będzie je osiągnąć, udzielając wspólnie zamówienia na świadczenia o zuniwersalizowanych cechach, np. korzystniejszy będzie przetarg na zagospodarowanie odpadów komunalnych w danych gminach niż przetarg na odbiór odpadów, gdyż swoistość lokalnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi przekłada się na znaczne różnice w świadczeniu usług przez wykonawców. Ujednolicone cechy przedmiotu zamówienia umożliwia nie tylko zwiększenie profesjonalizmu przygotowania i przeprowadzenia postępowania, lecz także osiągnięcie korzyści ekonomicznych związanych z realizacją zamówienia, m.in. poprzez zwiększenie wolumenu nabywanych usług, dostaw czy robót (efekt skali).

Grupa zakupowa a naruszenie interesu wykonawców

ODPOWIEDŹ Przepisy prawa zamówień publicznych nie limitują liczby zamawiających, którzy mogą podjąć ze sobą współpracę. W praktyce bywa i tak, że wspólne działania zakupowe są podejmowane przez nawet kilkadziesiąt instytucji zamawiających. Nie oznacza to jednak, że zamawiający podejmując decyzję o współpracy, nie są zobowiązani do uszanowania interesu wykonawców. W szczególności zamawiający powinni uwzględnić, w jaki sposób ewentualna agregacja przedmiotu zamówienia wpłynie na krąg podmiotów, które będą mogły ubiegać się o zamówienie, oraz czy nie ograniczy to w sposób nieuprawniony dostępności zamówienia dla podmiotów rynkowych. Zbyt duża agregacja może negatywnie wpłynąć na realną możliwość ubiegania się o zamówienie przez wykonawców działających na rynku. Wspólne udzielanie zamówień publicznych nie powinno stanowić furtki do nieuprawnionego ograniczenia konkurencji. W konsekwencji nie jest wykluczone, że połączenie sił zamawiających przy przygotowaniu lub przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego będzie musiało zostać połączone z jednoczesnym podziałem przedmiotu zamówienia. Rozczłonkowanie takie nie musi jednak mieć charakteru podmiotowego i może nastąpić przy wykorzystaniu innych kryteriów, np. przedmiotowego. Tytułem przykładu współpraca w ramach postępowania na zagospodarowanie odpadów komunalnych może zostać połączona z jednoczesnym podziałem na poszczególne frakcje odpadów komunalnych. Z jednej strony wystąpi zjawisko profesjonalizacji świadczenia usług, a z drugiej – nie powinno wystąpić negatywne zjawisko nieuzasadnionego ograniczenia dostępu do zamówienia dla podmiotów działających w branży. Kwestie te muszą być jednak ustalane w konkretnym stanie faktycznym, w tym przy uwzględnieniu panujących na danym rynku warunków konkurencji.

Możliwość zastosowania trybu innego niż domyślne

ODPOWIEDŹ Jeżeli względem wszystkich zamawiających, którzy mają zamiar udzielić zamówienia w jednym z trybów szczególnych, zaktualizowała się co najmniej jedna przesłanka zastosowania takiego trybu, to nie ma przeszkód prawnych, aby zamówienia udzielać w trybie innym niż domyślny (tj. tryb przetargowy lub tryb podstawowy). Typowym przykładem takiej sytuacji będzie wspólne udzielanie zamówień in-house przez kilka podmiotów sprawujących kontrolę nad jedną spółką (art. 214 ust. 1 pkt 13 p.z.p.). Przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia in-house w modelu kontroli łącznej może nastąpić zarówno samodzielnie przez każdego z zamawiających sprawujących kontrolę, jak i odrębnie przez każdy z takich podmiotów. Nie jest jednak możliwe skorzystanie z trybu szczególnego, jeżeli jego zastosowanie aktualizuje się wyłącznie wobec jednego zamawiającego, a pozostali mieliby stać się beneficjentami sytuacji, w jakiej znajduje się ten zamawiający. Wszelkie ewentualne uprawnienia podmiotowe zamawiającego, w tym lidera grupy zakupowej, nie mogą być w sposób nieuprawniony rozszerzane na pozostałych członków grupy zakupowej.

Zgoda rady gminy na wspólne udzielanie zamówień

ODPOWIEDŹ Podstawę materialnoprawną podjęcia współpracy przy przygotowaniu lub przeprowadzaniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego stanowi art. 38 ust. 1 p.z.p. Możliwość skorzystania z prawa podejmowania działań wspólnie z innymi zamawiającymi nie jest uzależniona od spełnienia jakichkolwiek przesłanek, co oznacza, że zamawiający mogą podjąć taką decyzję, jeżeli tylko uznają to za uzasadnione. Współpraca ta ma charakter cywilnoprawny. Jej podjęcie nie wymaga uzyskiwania umocowania w uchwale organu stanowiącego gminy.

Udział zamawiających w przygotowaniu i przeprowadzeniu postępowania

ODPOWIEDŹ Sposób ukształtowania współpracy pomiędzy zamawiającymi przepisy pozostawiają swobodzie członków grupy zakupowej. Skonkretyzowane decyzje co do sposobu ukształtowania i funkcjonowania grupy zakupowej powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w porozumieniu (którego zawarcia wymaga art. 38 ust. 2 p.z.p.). Porozumienie powinno określać zakres współpracy, obowiązki poszczególnych zamawiających, regulacje odnoszące się do kwestii organizacyjnych, w tym sposobu podejmowania decyzji.

Wspólne przygotowanie lub przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego może polegać na aktywnym współuczestnictwie zamawiających lub na wyborze lidera grupy zakupowej, któremu powierzona zostanie przeważająca większość czynności związanych z postępowaniem. W praktyce najczęściej występują grupy zakupowe opierające się na mocnej pozycji i roli lidera grupy zakupowej, który m.in. opracowuje dokumenty zamówienia, przeprowadza postępowanie, broni interesów grupy zakupowej przed KIO. W wielu przypadkach następnie zawierane są odrębne umowy o zamówienia publiczne przez poszczególnych zamawiających, niemniej jednak przepisy dozwalają, aby również umowa została zawarta przez jednego zamawiającego w imieniu i na rzecz wszystkich członków grupy zakupowej.

Ukształtowanie przez interesariuszy modelu współpracy powinno uwzględniać wiele aspektów, niemniej jednak należy pamiętać, że im większa decyzyjność jednego zamawiającego, tym większe szanse na szybkie i sprawne przeprowadzenie postępowania. Im więcej kwestii będzie wymagało uzgodnień, opiniowania czy też zastosowania innych mechanizmów współdziałania wszystkich zamawiających lub ich przedstawicieli, tym przygotowanie i przeprowadzenie postępowania będzie wymagało więcej czasu.

Na kim ciążą obowiązki informacyjne

ODPOWIEDŹ Realizacja wskazanych w pytaniu obowiązków informacyjnych determinowana jest sposobem ukształtowania obowiązków i uprawnień członków grupy zakupowej w dokumencie porozumieniu , jak również zakresem współpracy, która została na jego podstawie zawiązana. Jeżeli np. grupa zakupowa działa poprzez lidera, to z założenia na nim ciążą obowiązki związane z jej funkcjonowaniem. Jeżeli grupa zakupowa została zawiązana w celu przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ale już nie do zawarcia wspólnej umowy, to obowiązki ogłoszeniowe dotyczące zawarcia i realizacji kontraktu z założenia będą ciążyć na poszczególnych członkach grupy zakupowej. Jeżeli zaś lider grupy zakupowej umocowany jest również do zawarcia umowy, to z założenia na nim ciążą wskazane w pytaniu obowiązki ogłoszeniowe i sprawozdawcze. ©℗