- Organ musi podjąć próbę ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów, nie zaś odgórnie domniemywać, że jest nim władający powierzchnią ziemi - mówi Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu.
/>
Trudno jest się wypowiedzieć jednoznacznie o sprawie, nie znając całości akt postępowania, jednakże z doniesień medialnych wynika, że burmistrz zbyt szybko (przynajmniej w ocenie RPO) zdecydował się na zastosowanie w sprawie domniemania stanowiącego, że posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi. Z przedstawionych informacji natomiast wynika podejrzenie, że posiadaczem odpadów była konkretna osoba, w stosunku do której prowadzone jest nawet postępowanie karne w tym przedmiocie. Tym samym z tak przedstawionego stanu faktycznego rzeczywiście można wywnioskować, że w sprawie w niewłaściwy i niedostateczny sposób przeprowadzono postępowanie dowodowe.
Nie sposób nie zauważyć, że dla organów wykonawczych gmin wskazane w przepisach ustawy o odpadach domniemanie jest ułatwieniem dla szybkiego zakończenia postępowania. Nierzadko jednak zdarza się, że rzeczywiście to domniemanie jest może niekoniecznie nadużywane, ale zbyt szybko przyjmowane jako rozwiązanie sprawy. Na pewno trzeba mieć na uwadze, że takie domniemanie jest w pewnych aspektach słuszne, ustawodawca bowiem przez jego wprowadzenie dba z jednej strony o to, abyśmy nie mieli do czynienia z „niczyimi” odpadami, a z drugiej strony wskazuje, że jeśli jesteśmy właścicielami jakiejś nieruchomości (czy też ściślej mówiąc władającymi powierzchnią ziemi – w rozumieniu definicji tego pojęcia zawartej w przepisach prawa ochrony środowiska), to mamy obowiązek pilnować tej nieruchomości tak, aby nie odbywały się na niej żadne niezgodne z prawem działania. Wracając natomiast do samego stosowania przez organy tego domniemania, zauważam w praktyce, że organy te dość często w niewłaściwy sposób podchodzą od samego początku do postępowań zmierzających do nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe, podczas którego ustali, kto jest posiadaczem odpadów, a dopiero w sytuacji, gdy nie będzie takiej możliwości, zobligowany jest do przyjęcia wspominanego domniemania. Organy natomiast rozpoczynają swoje postępowanie od przyjęcia tego domniemania, przerzucając tak naprawdę ciężar dowodów na władającego powierzchnią ziemi, aby to domniemanie obalił, często przy tym uznając, że przedstawione przez niego dokumenty i inne dowody nie są wystarczające, aby zwolnić się z odpowiedzialności za te odpady.
Postępowanie, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, w odniesieniu do którego stosujemy przepisy k.p.a. Tym samym obowiązkiem organu jest ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, w stosunku do którego zostaną zastosowane określone rozwiązania prawne. Innymi słowy, organ musi podjąć próbę ustalenia, kto jest posiadaczem odpadów, nie zaś odgórnie domniemywać, że jest nim władający powierzchnią ziemi, czyli w większości przypadków właściciel nieruchomości. Duża część orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje właśnie na niewłaściwie przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe.
Pokusiłbym się o stwierdzenie, że problemem nie jest niejednoznaczność przepisów, która powoduje określone problemy interpretacyjne, ale same przepisy, które obligują właśnie wójta, burmistrza, prezydenta miasta do prowadzenia tych postępowań. Organy te mają bowiem świadomość, że nałożenie na określony podmiot obowiązku usunięcia odpadów, w przypadku niewywiązania się z tego obowiązku, skutkować może w ostatecznym rozrachunku tym, że to gmina na swój koszt będzie musiała te odpady usunąć w ramach wykonania zastępczego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stąd też postępowania w tym przedmiocie bardzo często są prowadzone w stosunku do tego podmiotu, który daje największą gwarancję tego, że te odpady zostaną usunięte albo że w razie potrzeby będzie możliwość odzyskania od takiego podmiotu tych środków pieniężnych, które gmina musiała wyłożyć na realizację obowiązku.
W mojej ocenie kształt przepisów odnoszących się do nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest nie najgorszą konstrukcją prawną, jednak z jednym dość istotnym zastrzeżeniem. Uważam, że postępowania w tym przedmiocie powinny prowadzić wyspecjalizowane organy ochrony środowiska, nie natomiast organy gmin o właściwościach ogólnych. Widziałbym w tych postępowaniach główną rolę czy to wojewódzkiego inspektoratu ochrony środowiska (WIOŚ), czy też regionalnej dyrekcji ochrony środowiska (RDOŚ). Na marginesie warto zauważyć, że przecież RDOŚ jest uprawniony do prowadzenia takich postępowań w odniesieniu do terenów zamkniętych oraz nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu (art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach).
Chociażby to, że nie będziemy mieli do czynienia ze sztucznym przedłużaniem tego rodzaju postępowań z uwagi na obawę, że konieczne będzie usunięcie odpadów na koszt gminy, co w przypadku nielegalnie magazynowanych odpadów niebezpiecznych może sięgać kwot idących nawet w miliony złotych. Zmiana właściwości organu na wyspecjalizowany organ administracji rządowej spowodowałaby bowiem, że ewentualne usunięcie odpadów w ramach wykonania zastępczego finansowane byłoby z budżetu państwa, nie natomiast z budżetów gmin. Dla wielu, zwłaszcza tych najmniejszych gmin, konieczność znalezienia w swoich budżetach tak znacznych kwot pieniężnych jest niewykonalna.
Odpowiem pytaniem – a czy rzeczywiście postępowanie administracyjne zmierzające do nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania lub składowania należy traktować jako część zadania własnego gminy polegającego na utrzymaniu czystości i porządku na swoim terenie? W mojej ocenie nie. Po pierwsze, ustawodawca regulacje w tym zakresie umieścił nie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w ustawie o odpadach. Po drugie natomiast, nielegalne magazynowanie lub składowanie odpadów niekoniecznie musi dotyczyć odpadów komunalnych (a w praktyce nawet widzimy, że prawie nigdy nie dotyczy tego rodzaju odpadów), przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczą zaś problematyki nieczystości czy to stałych, czy też ciekłych o charakterze – ujmijmy to ogólnie – komunalno-bytowym. Na marginesie można zauważyć, że nawet jeśli doszłoby do zmiany przepisów we wskazany przeze mnie sposób, to gminy w dalszym ciągu będą odpowiedzialne za zajmowanie się tzw. dzikimi wysypiskami na terenach, w stosunku do których są władającymi.
Wiem, że ministerstwo podchodzi do problemu może niekoniecznie lekceważąco w odniesieniu do gmin, ale na pewno w sposób niewłaściwy, powołując się na funkcjonujące w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) programy wsparcia finansowego. W mojej ocenie nie jest to jednak systemowe rozwiązanie problemu, a ujmując to obrazowo – to pudrowanie problemu, aby z zewnątrz wyglądało na to, że to gminy są tymi złymi podmiotami, które nie potrafią korzystać z oferowanych im mechanizmów pomocy i wsparcia. Warto jednak zauważyć, że program NFOŚiGW jest skierowany do tych gmin, które usuwają odpady w trybie art. 26a ustawy o odpadach, a więc kiedy mamy już określone zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska, który to tryb jest odrębny od trybu nakazującego usunięcie odpadów ich posiadaczowi. I tu rzeczywiście pojawiają się problemy interpretacyjne zwłaszcza w odniesieniu do tych gmin, które przeprowadziły już postępowania administracyjne w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, licząc na to, że właśnie w ten podstawowy sposób uda im się doprowadzić do pozbycia się odpadów, a w ostateczności do takiego usunięcia nie doszło. Pojawia się wtedy bowiem pytanie, czy gminy mogą odrębnie już od wydanej decyzji w podstawowym trybie wydać drugą decyzję w trybie art. 26a ustawy o odpadach, która może stanowić podstawę do wnioskowania o środki z NFOŚiGW.
W mojej ocenie mogą, ale nie w każdym przypadku. Przepis art. 26a ustawy o odpadach został przyjęty na potrzeby sytuacji, w których niezbędne jest niezwłoczne usunięcie odpadów z określonego terenu z uwagi na występujące zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Generalizując, można zauważyć, że taka sytuacja będzie występować tak naprawdę w przypadku, gdy nielegalnie magazynowane lub składowane są odpady niebezpieczne. I w takiej sytuacji uważam, że jak najbardziej, mimo prowadzonego lub zakończonego już postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów ich posiadaczowi w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, możliwe jest zastosowanie art. 26a tej ustawy. W tym kontekście widoczne są jednak dwa problemy. Po pierwsze, choć o zastosowaniu przepisu art. 26a ustawy o odpadach decyzję musi podjąć gmina, to swoje stanowisko przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia muszą przedstawić również WIOŚ, RDOŚ, sanepid oraz straż pożarna. I choć organy te wydają wyłącznie opinię niewiążącą (a nie dokonują wiążącego uzgodnienia), to pojawia się pytanie, czy jeśli wskażą one, że w ich ocenie nie ma ryzyka zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, a gdy organ gminy, nie zważając na te stanowiska, usunie odpady w tym trybie, to nie okaże się problematyczne w późniejszym czasie, gdy zostanie zakwestionowany ten tryb przez posiadacza odpadów i właściwe organy odwoławcze przyznają mu rację. Innymi słowy, czy w takiej sytuacji gmina nie narazi się na konieczność zwrotu środków pieniężnych otrzymanych z NFOŚiGW. Po drugie natomiast, pojawia się pytanie, co z pozostałymi odpadami, w stosunku do których nie można zastosować przepisu art. 26a ustawy o odpadach. W ich przypadku gminy w dalszym ciągu będą zwlekać z wydawaniem decyzji w sytuacji, gdy będą miały przypuszczenie, że konieczne będzie usunięcie odpadów na swój koszt w ramach wykonania zastępczego. Niezależnie jednak od powyższego zgadzam się ze stanowiskiem ministerstwa, że umożliwienie ubiegania się przez nawet domniemanych, ale jednak posiadaczy odpadów o pieniądze na usunięcie takich odpadów mogłoby spowodować odmienny skutek w postaci zwiększenia się problemu z nielegalnie składowanymi czy też magazynowanymi odpadami.
Z perspektywy gmin możliwości są dwie – albo rozszerzamy program NFOŚiGW również na przypadki odpadów usuwanych przez gminy w ramach wykonania zastępczego po uprzednim wydaniu decyzji nakazującej usunięcia tych odpadów ich posiadaczowi w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, albo też odbieramy gminom to zadanie i przekazujemy je organowi wyspecjalizowanemu, np. RDOŚ. W tym drugim przypadku mam jednak świadomość, że może być to wykorzystane przeciwko gminom na takiej zasadzie, że decentralizacja nie polega na tym, że samorząd wybiera sobie te zadania, które są dla niego łatwe i przyjemne, ale na tym, że otrzymuje on te zadania, które służą zaspokajaniu potrzeb lokalnej wspólnoty samorządowej. Nie oceniając jednak jego słuszności, nie sposób nie zauważyć, że ten argument mógłby pojawić się zwłaszcza w kontrze do zarzutów strony samorządowej w kontekście innych zadań, które są w ostatnich latach samorządom odbierane. ©℗
