Finansowanie ochotniczych straży pożarnych przez gminy [ZASADY]

Ochotnicze straże pożarne to stowarzyszenia będące jednostkami ochrony przeciwpożarowej. Choć są podmiotami odrębnymi od gmin, to jednak ich wzajemne relacje sprawiają, że są często mylnie postrzegane jako ich część, co z kolei skutkuje błędami zarówno na gruncie wzajemnych rozliczeń, jak i przy ustalaniu praw i obowiązków czy rozliczaniu podatków i opłat lokalnych - pisze Małgorzata Masłowska, prawnik specjalizujący się w tematyce JST.

Sytuację dodatkowo utrudniła zmiana przepisów, a mianowicie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, która weszła w życie 1 stycznia 2022 r., wymagająca od rad gmin szybkiego podjęcia uchwał dotyczących OSP, w których musiały uwzględnić nową podstawę prawną oraz zmienione przepisy. Niestety ten nowy akt prawny, który w założeniu miał m.in. wyeliminować wątpliwości, jakie przed 1 stycznia 2022 r. powstawały na gruncie stosowania obowiązujących wówczas przepisów, wywołał wiele zamieszania i natychmiast po wejściu w życie stał się źródłem nowych dylematów. To pociągnęło za sobą lawinę rozstrzygnięć nadzorczych unieważniających uchwały gmin, a także doprowadziło do wielu, czasami jeszcze do dziś nierozstrzygniętych sporów przed sądami administracyjnymi oraz spowodowało problemy z wypłatą strażakom ekwiwalentów. W efekcie ustawodawca przygotował projekt nowelizacji ustawy 17 grudnia 2021 r., która ma usunąć wątpliwości powstałe przy próbie usunięcia… poprzednich wątpliwości.

Z kim trzeba podpisać umowę i na jakich warunkach

Od 1 stycznia 2022 r. gminy zostały obciążone nowym obowiązkiem – zawarcia umowy ze wszystkimi ochotniczymi strażami pożarnymi działającymi na ich terenie (art. 7 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych; dalej: ustawa o OSP). Regulacja ta w praktyce budzi wiele wątpliwości, a cel wprowadzenia obowiązku nie do końca jest zrozumiały.

Z uzasadnienia do projektu ustawy z 17 grudnia 2021 r. wynika, że celem umowy jest zabezpieczenie gmin, na których terenie nie działa OSP, pod kątem zagrożeń przeciwpożarowych. Dodatkowo w piśmiennictwie niekiedy się wskazuje się, że umowy te mają stanowić zabezpieczenie finansowania ochotniczych straży pożarnych. Argument ten wydaje się jednak chybiony, bo przecież zabezpieczeniem tym, znacznie silniejszym niż postanowienia umowy, są postanowienia ustawowe.

► Które ochotnicze straże pożarne należy uznać za działające na terenie danej gminy? Czy chodzi tu także o jednostki OSP, które brały udział w działaniach ratowniczych na terenie naszej gminy?

Nie, udział w działaniach ratowniczych w danej gminie nie oznacza, że działa ona na jej terenie. Przez działanie na terenie danej gminy należy rozumieć to, że OSP ma w danej gminie siedzibę, która została wskazana w Krajowym Rejestrze Sądowym.

► Czy OSP po podpisaniu umowy z daną gminą może prowadzić działania jedynie na jej terenie?

Nie, podpisanie umowy z gminą nie oznacza, że OSP może prowadzić działania tylko na jej terenie. Jednostki ochrony przeciwpożarowej, w tym ochotnicze straże pożarne, mają obowiązek uczestniczyć, na wezwanie Państwowej Straży Pożarnej, w akcjach ratowniczych poza terenem własnego działania. Zawarcie umowy z gminą niczego w tym zakresie nie zmienia.

► Czy gmina, na której terenie nie działa OSP, jest zwolniona z obowiązku zawierania umów?

Nie, jeśli na terenie danej gminy nie ma jednostki ochrony przeciwpożarowej, to jest ona zobowiązana do zawarcia umowy z gminą sąsiednią, w której funkcjonuje taka jednostka. Powinna to zrobić w uzgodnieniu z właściwym komendantem powiatowym/miejskim Państwowej Straży Pożarnej w celu właściwego dla tej gminy zabezpieczenia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem” (tak wskazuje art. 7 ust. 2 ustawy o OSP). W praktyce zdarzają się wątpliwości co do tego, który komendant jest w tym wypadku „właściwym komendantem”. Jak wskazała Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w Ostrowcu Świętokrzyskim w odpowiedziach na najczęściej zadawane pytania dotyczące ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, „właściwym terytorialnie komendantem powiatowym/miejskim” jest ten, który analizuje poziom zabezpieczenia operacyjnego dla danego obszaru.

► Czy OSP ma obowiązek zawarcia umowy z gminą? Jaka będzie sytuacja jednostki, która odmówi jej podpisania?

Nie, przepisy nie nakładają na ochotnicze straże pożarne obowiązku zawarcia umowy z gminą. Nakładają go jedynie na gminy. W praktyce oznacza to, że to gmina jest zobowiązana do przedstawienia oferty zawarcia umowy wszystkim działającym na jej terenie jednostkom ochotniczej straży pożarnej, ale jednostki te nie mają obowiązku jej podpisania. Z obowiązujących przepisów nie wynika, by OSP, która takiej umowy nie podpisze, nie mogła działać na terenie danej gminy czy też że nie będzie mogła liczyć na finansowanie ze strony gminy. Należy wyraźnie podkreślić, że regulacje ustawowe nie zwalniają gminy z obowiązku finansowania ochotniczej straży pożarnej działającej na jej terenie, w sytuacji gdy nie zostanie zawarta umowa, o której mowa w art. 7 ustawy o OSP.

► Czy OSP może nie zgodzić się na postanowienia umowy zaproponowane przez gminę i przedstawić swoje propozycje umowy, jeśli uważa, że oferta jest dla niej niekorzystna?

Tak, jednostka może się nie zgodzić się na podpisanie umowy w kształcie nadanym jej przez gminę. Do zawarcia umowy pomiędzy OSP a gminą jest wymagana zgodna wola obu stron. Choć w praktyce to gminy przedstawiają ochotniczym strażom pożarnym projekty umów, to jednak oba podmioty są w tym przypadku pełnoprawnymi stronami i mają prawo wpływać na postanowienia zawieranego kontraktu, składać własne propozycje i negocjować. Jak wskazała Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy, do zawarcia umowy cywilnoprawnej dochodzi poprzez złożenie zgodnego oświadczenia woli wszystkich stron, zatem każdej jednostce ochotniczej straży pożarnej przysługuje prawo do zgłaszania swoich propozycji zapisów umownych i prowadzenia negocjacji w celu osiągnięcia jak najkorzystniejszej w ramach obowiązujących przepisów treści umowy (pismo RIO w Bydgoszczy z 21 kwietnia 2022 r., nr RIO-NR.K-432-6/2022).

► Czy postanowienia umów zawartych z różnymi jednostkami ochotniczej straży pożarnej z terenu tej samej gminy mogą się różnić od siebie?

Tak, jeśli wziąć pod uwagę to, że nie został określony urzędowy wzór umowy, która ma być zawarta pomiędzy gminą a OSP, może dochodzić do sytuacji, w których treść umów zawartych z poszczególnymi jednostkami będzie różna. Należy jednak pamiętać o tym, że zakres przedmiotowy umów został określony przez ustawodawcę. Mają one zawierać postanowienia dotyczące:

• podejmowanych działań, o których mowa w art. 3 ustawy o OSP, oraz
• obowiązków, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o OSP.

W umowach tych nie można regulować innych kwestii, wykraczających poza zakres wskazany przez ustawodawcę.

► Czy ochotnicza straż pożarna w zawartej z gminą umowie musi się zobowiązać do wykonywania wszystkich zadań, o których mowa w art. 3 ustawy o OSP?

Nie, w umowie mogą zostać wskazane tylko niektóre z 15 działań, które ochotnicze straże pożarne podejmują w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska. Na przykład jednostka może postanowić, że wśród działań, które będzie podejmowała na terenie danej gminy, nie znajdzie się organizowanie przedsięwzięć służących krzewieniu sportu i kultury fizycznej.

► Czy w umowie zawieranej przez gminę niemającą na swoim terenie jednostki ochrony przeciwpożarowej z gminą sąsiednią mającą taką jednostkę również należy wyszczególnić działania, które będzie podejmowała ochotnicza straż pożarna?

Nie, jak wskazał ustawodawca, w przypadku gdy na terenie gminy nie ma jednostki ochrony przeciwpożarowej, gmina jest zobowiązana do zawarcia umowy z gminą sąsiednią, w której funkcjonuje taka jednostka, w uzgodnieniu z właściwym komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej w celu właściwego dla tej gminy zabezpieczenia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Przy czym ustawodawca nie wskazał, jakie postanowienia ma zawierać podpisywana między gminami umowa, a ograniczył się jedynie do wskazania, że ma ona zapewnić właściwe zabezpieczenie przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem.

Dopuszczalne finansowanie

Co może być źródłem finansowania straży? Czy możliwe jest również przekazywanie OSP dotacji celowych? To często pojawiające się pytania. I niestety , nawet w orzecznictwie pojawiają się spory.

Jak wynika z art. 32 ustawy o OSP, koszty funkcjonowania ochotniczych straży pożarnych są pokrywane w szczególności z:

1) budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

2) środków z budżetu państwa przekazywanych Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej,

3) wpływów instytucji ubezpieczeniowych,

4) środków pochodzących od osób fizycznych i osób prawnych, przekazywanych w szczególności w formie dobrowolnych składek lub darowizn,

5) środków pochodzących ze zbiórek publicznych,

6) środków własnych.

Dodatkowo, w art. 32 ust. 5 ustawy o OSP, ustawodawca przewidział, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym dodatkowe środki pieniężne, również w formie dotacji.

Choć ochotnicze straże pożarne mogą korzystać ze wszystkich źródeł finansowania dostępnych dla instytucji pozarządowych, to kluczową rolę w finansowaniu ich działalności niezmiennie odgrywają środki z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Są one podstawową formą finansowania OSP, uzupełnianą przez fakultatywne dotacje celowe.

W przepisach ustawy o OSP nie znajdziemy definicji kosztów, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że pojęcie to można interpretować szeroko – jako wszelkie koszty związane z funkcjonowaniem ochotniczej straży pożarnej. Budżety jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w tej regulacji, to nie tylko budżet gminy, lecz także powiatu i województwa.

Trzeba jednak pamiętać, że w odniesieniu do gmin ustawodawca wprowadził także regulację szczególną, w której określił jej obowiązki wobec działających na terenie gminy ochotniczych straży pożarnych. Mowa tu o art. 10 ustawy o OSP, w którym wskazano, że w ramach realizacji zadania własnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej gmina, stosownie do posiadanych sił i środków, zapewnia ochotniczym strażom pożarnym:

1) obiekty, tereny, pojazdy i sprzęt specjalistyczny, środki ochrony indywidualnej, umundurowanie i środki łączności oraz ich utrzymanie,

2) ubezpieczenie strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP oraz członków młodzieżowych drużyn pożarniczych i dziecięcych drużyn pożarniczych, w tym ubezpieczenie grupowe, od odpowiedzialności cywilnej i od następstw nieszczęśliwych wypadków podczas wykonywania powierzonych zadań,

3) badania lekarskie strażaków ratowników OSP przeprowadzane w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych,

4) badania lekarskie kandydatów na strażaków ratowników OSP przeprowadzane w celu stwierdzenia braku przeciwwskazań do udziału w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych.

W przepisach ustawy o OSP nie znajdziemy analogicznych regulacji szczególnych odnoszących się do budżetów powiatu i województwa. Jest to traktowane jako przyzwolenie na pokrywanie z tych budżetów wszelkich kosztów związanych z funkcjonowaniem ochotniczej straży pożarnej, które nie podlegają takim ograniczeniom jak te finansowane z budżetu gminy.

„Stosownie do posiadanych sił i środków”, czyli jak?

Użyty w art. 10 ustawy o OSP przez ustawodawcę zwrot „stosownie do posiadanych sił i środków” bywa różnie interpretowany. Jedni dostrzegają w nim furtkę dla gmin, które miałyby być zobowiązane do zapewnienia strażom wskazanych przez ustawodawcę świadczeń jedynie wówczas, gdy są w stanie udźwignąć taki wydatek (ale jak ta dowolność miałaby się mieć do realizacji przez gminę zadania własnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej?). Inni zaś wskazują, że zwrot ten odnosi się nie do sił i środków gminy, a do sił i środków ochotniczej straży pożarnej. W praktyce oznacza to, że podział środków pomiędzy jednostki działające na terenie danej gminy nie miałby się odbywać na zasadzie „po równo”, a w sposób zróżnicowany, w zależności od tego, jakie siły i środki ma dana jednostka OSP. Wprowadzenie tej regulacji jest m.in. rezultatem kontroli przeprowadzonej w 2019 r. przez Najwyższą Izbę Kontroli w zakresie finansowania działalności ochotniczych straży pożarnych (nr LPO.430.006.2018). W raporcie pokontrolnym zalecono podjęcie działań zmierzających do:

• optymalizacji finansowania poszczególnych OSP poprzez uwzględnianie ich aktualnej roli i potencjału w systemie ochrony przeciwpożarowej oraz realnych możliwości jego poprawy,
• monitorowania efektywności i prawidłowości wykorzystywania środków przeznaczanych na działalność ratowniczą poszczególnych OSP i zapewnienia wymiany informacji w tym zakresie, umożliwiającej racjonalizację dofinansowywania OSP.

W ocenie NIK w 2019 r. brak bowiem było jednolitych zasad określających kolejność zaspokajania potrzeb sprzętowo-szkoleniowych, w oparciu o które mogłyby być racjonalnie rozdysponowane – pochodzące z licznych źródeł – środki publiczne na działalność OSP. Podział środków na działalność OSP nie zawsze był zdeterminowany rolą, jaką jednostki te odgrywały w systemie ochrony przeciwpożarowej, ich potencjałem oraz aktywnością. Użycie w regulacji obowiązującej od 1 stycznia 2022 r. zwrotu „stosownie do posiadanych sił i środków” stanowi więc odpowiedź na postulaty Najwyższej Izby Kontroli.

Ramka 1

Za co gmina musi płacić, a za co nie

Kolejnym zwrotem, na który należy zwrócić szczególną uwagę podczas analizowania art. 10 ust. 1 ustawy o OSP, jest stwierdzenie, że z obowiązków wobec ochotniczej straży pożarnej, o których mowa w tym przepisie, „gmina wywiązuje się w ramach realizacji zadania własnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej”. Analizując ten przepis, należy przypomnieć, że do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), a w katalogu otwartym zadań własnych wskazano sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. To zaś oznacza, że gmina – inaczej niż powiat i województwo – nie może na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o OSP pokryć każdego kosztu związanego z działalnością jednostki; zapewniane przez nią finansowanie OSP musi być związane z ochroną przeciwpożarową. Oznacza to także, że to gmina jest głównym podmiotem finansującym ochotnicze straże pożarne, a powiat i województwo uczestniczą w tym finansowaniu w mniejszym zakresie, co koresponduje z faktem, że ochotnicze straże pożarne działają głównie na terenie i na rzecz gmin, na których terenie mają siedzibę.

Ramka 2

Nie można też zapominać o tym, że gmina jako jednostka sektora finansów publicznych musi przestrzegać zasad dokonywania wydatków przewidzianych w art. 44 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. To zaś oznacza, że jej wydatki powinny być dokonywane m.in. w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

1) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

2) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

A to oznacza, że gmina nie jest zobowiązana do zapewniania finansowania wszystkim jednostkom ochotniczej straży pożarnej działającym na jej terenie. Ma ona jedynie obowiązek zapewnić im takie finansowanie, które pozwoli jej się wywiązać z nałożonego na nią zadania własnego.

Kiedy można dobrowolnie udzielić dotacji

To, że gmina ma obowiązek zapewnienia ochotniczym strażom pożarnym finansowania w ramach realizacji zadania własnego z zakresu ochrony przeciwpożarowej, nie oznacza, że nie może ona dobrowolnie wspierać jednostek także w innym zakresie. Istotne jest w tym przypadku odróżnienie finansowania dokonywanego na podstawie art. 32 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o OSP od finansowania, którego podstawą będzie art. 32 ust. 5 tej ustawy, z którego wynika, że „jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym dodatkowe środki pieniężne również w formie dotacji”. W tej regulacji ustawodawca nie dokonał już zastrzeżenia, że celem finansowania jest realizacja zadania z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Oznacza to, że gmina na tej podstawie może dofinansować wykonanie przez ochotniczą straż pożarną jej innych zadań statutowych, np. z zakresu edukacji czy kultury, co pozostanie w bezsprzecznym związku z realizacją jej zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy jednak pamiętać – co potwierdzają zarówno regionalne izby obrachunkowe, jak i sądy administracyjne – że finansowanie w formie dotacji zarówno w poprzednim, jak i w obecnym stanie prawnym jest fakultatywnym sposobem pokrywania kosztów funkcjonowania ochotniczej straży pożarnej. Podstawową formą finansowania jednostki ochotniczej straży pożarnej jest ponoszenie bezpośrednich wydatków z budżetu gminy, natomiast przekazanie dotacji celowej przez gminę stanowi uzupełniający i fakultatywny sposób wsparcia wspomnianych jednostek.

► Czy gmina może pokrywać koszty zakupu paliwa do samochodów będących w dyspozycji OSP, jeśli zakup jest dokonywany w celu wykorzystania samochodów na dojazdy strażaków na uroczystości kościelne, imprezy, zakupy, zebrania niezwiązane z podejmowaniem działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska?

Tak, gmina może pokrywać koszty zakupu paliwa do samochodów będących w dyspozycji OSP w celu wykorzystania tych pojazdów w innych celach niż ochrona przeciwpożarowa, ale w takiej sytuacji podstawą finansowania nie będzie art. 32 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o OSP, lecz art. 32 ust. 5 ustawy o OSP.

W ostatnim czasie, odpowiadając na to pytanie, wiele gmin miało wątpliwości, m.in. z uwagi na stanowisko, jakie w tym zakresie przedstawiła Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach, która na pytanie zadane przez Urząd Gminy w Samborcu odpowiedziała, że w jej ocenie gmina nie może pokrywać kosztów zakupu paliwa do samochodów będących w dyspozycji OSP, jeśli są one wykorzystywane na dojazdy strażaków niezwiązane z ochroną życia, zdrowia, mienia lub środowiska (pismo RIO w Kielcach z 26 stycznia 2023 r., nr WI.54.66.2022). Stanowisko to było jednak szeroko krytykowane w piśmiennictwie jako nietrafne. Między innymi wskazywano, że RIO w Kielcach powołała się na art. 32 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 o ochronie przeciwpożarowej. Tymczasem od 1 stycznia 2022 r. obowiązuje ustawa z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych i zgodnie z art. 32 ust. 5 tego aktu prawnego jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać OSP dodatkowe środki pieniężne w formie dotacji. Ponadto OSP może także starać się o uzyskanie dotacji w trybie art. 221 ustawy o finansach publicznych oraz w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (więcej na ten temat – w dalszej części opracowania).

► Czy gmina ma obowiązek ustalenia w drodze uchwały trybu postępowania o udzielenie dotacji celowych dla ochotniczych straży pożarnych, sposobu ich rozliczania oraz kontroli?

Nie, nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby radę gminy do podjęcia uchwały dotyczącej trybu udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych ochotniczym strażom pożarnym. Przepisy nawet nie umożliwiają jej podjęcia takiej uchwały.

Jak wynika z art. 32 ust. 5 ustawy o OSP, jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym dodatkowe środki pieniężne również w formie dotacji. Przepis ten jest niemal dosłownym powtórzeniem obowiązującego przed 1 stycznia 2022 r. art. 32 ust. 3b ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, który stanowił, że jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym środki pieniężne w formie dotacji. Jednostkami, o których tu mowa, są zarówno gminy, powiaty, jak i województwa. Organy samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie – ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Należy jednak pamiętać o tym, że w aktach tych zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Realizując kompetencję prawodawczą, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa nie budzi wątpliwości reguła interpretacyjna administracyjnego prawa materialnego, zgodnie z którą „dozwolone jest tylko to, co wynika z przepisów prawa” (patrz np.: wyrok NSA z 19 marca 2008 r., sygn. akt II GKS 427/07), a co za tym idzie, skoro ustawodawca nie upoważnił rady gminy do podjęcia uchwały dotyczącej trybu udzielania i rozliczania dotacji przyznawanych ochotniczym strażom pożarnym, to nie może ona zgodnie z prawem zostać podjęta (patrz: uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 4 sierpnia 2022 r., nr 122/g321/D/22).

► Czy w celu udzielenia ochotniczej straży pożarnej dotacji celowej na zakup dwóch aparatów powietrznych wraz z maskami i czujnikami bezruchu rada gminy powinna podjąć uchwałę?

Nie, podjęcie uchwały o udzieleniu ochotniczej straży pożarnej dotacji celowej nie ma podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 5 ustawy o OSP gmina ma możliwość przekazywania środków pieniężnych w formie dotacji ochotniczym strażom pożarnym. Żaden z tych przepisów nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do uregulowania w odrębnej uchwale kwoty środków dotacji planowanej do przekazania ochotniczej straży pożarnej. Jak wskazała Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie, w takich przypadkach podstawę do przekazania środków stanowi uchwała budżetowa, a podjęcie przez radę gminy odrębnej uchwały w zakresie udzielenia dotacji celowej dla ochotniczej straży pożarnej nie jest wymaganie ani też nie jest dopuszczalne, ponieważ obowiązujące przepisy nie dają organowi stanowiącemu takiej kompetencji (patrz: uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 6 lipca 2021 r., nr 24.188.2021). Taka uchwała zostałaby podjęta bez podstawy prawnej. Podstawą wydania uchwały jest bowiem przepis, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw oraz wyznacza zadanie lub kompetencje tego organu. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych do naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego należy zaliczyć m.in. naruszenie treści przepisów kompetencyjnych do podejmowania uchwał i podstawy prawnej podejmowania uchwał (patrz: wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt IIFSK 3595/13; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 949/96).

► Czy powiat może udzielić ochotniczej straży pożarnej dotacji celowej?

Tak, powiat może udzielić ochotniczej straży pożarnej dotacji celowej. Zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy o OSP jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać ochotniczym strażom pożarnym dodatkowe środki pieniężne również w formie dotacji. Jednostki samorządu terytorialnego, o których tu mowa, to nie tylko gmina, lecz także powiat i województwo. Warto w tym zakresie zwrócić uwagę na stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, które w wydanej uchwale wskazało, że dotacje udzielane na podstawie art. 221 ustawy o finansach publicznych dotyczą tylko realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji. Zadanie to musi zatem pozostawać w związku z realizacją zadań należących do danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku powiatu. Zadania powiatu określa ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Są one realizowane przy pomocy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, w tym Państwowej Straży Pożarnej. Jeśli więc powiat planuje przekazać dotację na finansowanie lub dofinansowanie zadań realizowanych przez ochotnicze straże pożarne, to – w ocenie kolegium – właściwym rozwiązaniem będzie podjęcie uchwały na podstawie art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie dotacji celowej innej jednostce samorządu terytorialnego (gminie), która następnie przekaże te środki ochotniczym strażom pożarnym w formie dotacji, mając na uwadze art. 10 ust. 1 ustawy o OSP (patrz: uchwała Kolegium RIO w Warszawie z 25 października 2022 r., nr 24.364.2022).

Co ciekawe, regionalne izby obrachunkowe prezentują rozbieżne stanowiska w zakresie tego, czy dotacja udzielana ochotniczej straży pożarnej jest dotacją, o której mowa w art. 221 ustawy o finansach publicznych. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku w wydanej uchwale stwierdziło, że do udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla ochotniczych straży pożarnych nie znajdzie zastosowania art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten bowiem dotyczy przypadków zlecania realizacji zadań publicznych podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku, na co wprost wskazuje treść ust. 2 tego artykułu. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku realizacji obowiązkowego zadania własnego gminy w zakresie ochrony przeciwpożarowej (patrz: uchwała Kolegium Regionalnej Izb Obrachunkowej w Gdańsku z 4 sierpnia 2022 r., nr 122/g321/D/22). Zastosowania art. 221 ustawy o finansach publicznych nie zakwestionowało natomiast Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (patrz: uchwała z 28 lipca 2022 r., nr 196/XVII/2022).

Ekwiwalent dla strażaków OSP po nowemu

Strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Nie brak jednak wątpliwości, komu, w jakiej wysokości i na jakich zasadach należy go wypłacać.

Ekwiwalent jest odpowiednikiem wartości pracy strażaka ochotnika na rzecz ochrony przeciwpożarowej i nie jest on odpowiednikiem wynagrodzenia utraconego przez strażaka w związku z udziałem w działaniach ratowniczych lub szkoleniowych (patrz: wyrok NSA z 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1298/09). Wysokość tego świadczenia nie rzadziej niż raz na dwa lata ustala właściwa rada gminy w drodze uchwały. Nie może ono przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Nalicza się go za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

Przed 1 stycznia 2022 r. podstawą podejmowania przedmiotowych uchwał był art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a od 1 stycznia 2022 r. jest nią art. 15 ustawy o OSP. Na mocy przepisów przejściowych i dostosowujących ustawodawca zobowiązał rady gmin do podjęcia po raz pierwszy uchwał na nowej podstawie prawnej do 30 czerwca 2022 r. Jak się okazało, duża liczba podejmowanych uchwał zaowocowała znaczną liczbą rozstrzygnięć nadzorczych, a w dalszej kolejności także wyroków sądów administracyjnych.

Nie dla każdego

Od 1 stycznia 2022 r. katalog podmiotów uprawnionych do otrzymania ekwiwalentu został ograniczony. To sprawiło, że niektóre z rad gmin, chcąc tę sytuację naprawić i tym samym zminimalizować negatywną reakcję na zmiany, zamieszczały w podejmowanych uchwałach zapisy przyznające to świadczenie szerszej grupie osób. Takie postępowanie należy jednak uznać za niedopuszczalne.

Od 1 stycznia 2022 r. ekwiwalent przysługuje jedynie strażakowi ratownikowi, a nie wszystkim członkom ochotniczej straży pożarnej. Nie mogą go więc otrzymać strażacy, którzy nie mają statusu strażaka ratownika czy też kandydaci na strażaka ratownika. Wprowadzenie takiego ograniczenia wywołało oczywiste niezadowolenie członków ochotniczych straży pożarnych, a często również chęć zaradzenia tej sytuacji przez rady gmin, które postanowiły rozszerzyć krąg osób uprawnionych do wypłaty tego świadczenia. Jednak regionalne izby obrachunkowe nie mają wątpliwości co do tego, że takie działanie rad jest niedopuszczalne .

Ramka 3

►Czy strażakowi ochotniczej straży pożarnej uczestniczącemu w szkoleniu podstawowym OSP należy wypłacić ekwiwalent pieniężny za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu?

Nie, strażakowi, który nie jest jeszcze strażakiem ratownikiem, nie można wypłacić ekwiwalentu, o którym mowa. Strażakiem ratownikiem OSP może zostać nazwana osoba, która spełni wymagania, o których mowa w art. 8 ustawy o OSP. Zgodnie natomiast z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o OSP ekwiwalent pieniężny za wskazane w niniejszym przepisie aktywności przysługuje wyłącznie strażakowi ratownikowi OSP, a więc osobie, która m.in. odbyła szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uzyskała pozytywny wynik ze szkolenia podstawowego. Skoro zatem warunkiem uzyskania statusu strażaka ratownika, a co za tym idzie nabycia prawa do ekwiwalentu pieniężnego, jest uprzednie odbycie (ukończenie) kursu z zakresu bhp oraz uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu podstawowego, to należy przyjąć, że ekwiwalent pieniężny za udział w szkoleniu podstawowym nie przysługuje, bo osoba w nim uczestnicząca nie jest jeszcze strażakiem ratownikiem (patrz: pismo RIO w Kielcach z 19 sierpnia 2022 r., nr WI.54.40.2022).

Także Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach podzieliła ten pogląd i potwierdziła, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2022 r. nie istnieje możliwość wypłaty przez gminę ekwiwalentu za udział kandydata na strażaka w szkoleniu, które przygotowuje go do uczestnictwa w działaniach ratowniczych (patrz: pismo RIO w Katowicach z 1 czerwca 2022 r., nr WA-023/31/22).

►Czy można wypłacić ekwiwalent pieniężny kierowcy ochotniczej straży pożarnej prowadzącemu pojazd uprzywilejowany?

Nie, jeśli kierowcą nie jest strażak ratownik, to nie ma on prawa do ekwiwalentu. Obecnie obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wypłaty ekwiwalentu innym osobom niż strażak ratownik. Potwierdził to wojewoda kujawsko-pomorski, który w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślił, że „pojęcie »strażaka ratownika OSP«, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o OSP, jest węższe niż pojęcia »członka ochotniczych straży pożarnych« czy »strażaka OSP«. Wojewoda finalnie stwierdził, że uchwała Rady Gminy Rogowo, stanowiąc w par. 1 pkt 2 o ekwiwalencie dla »kierowcy Ochotniczej Straży Pożarnej, który prowadził pojazd uprzywilejowany« oraz w par. 2 uchwały o ekwiwalencie dla »członka ochotniczej straży pożarnej« odbiega od brzmienia upoważnienia ustawowego i wykracza poza jego zakres. W rezultacie wojewoda unieważnił” ww. uchwałę (patrz: rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody kujawsko-pomorskiego z 10 marca 2022 r., nr 33/2022). Problematyczny przepis jednak wkrótce ma zostać zmieniony.

Ramka 4

Nie za każde działanie

Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy i przysługuje strażakowi w ściśle określonych przez ustawodawcę przypadkach, czyli za uczestnictwo w:

• działaniu ratowniczym,
• akcji ratowniczej,
• szkoleniu lub ćwiczeniu.

Również w tym przypadku regulacja ustawy o OSP uległa zmianie w stosunku do poprzedzającej ją regulacji ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Jednak tym razem katalog aktywności został poszerzony. W przepisie obowiązującym do 31 grudnia 2021 r. była mowa o „działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę”, a od 1 stycznia 2022 r. o „działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu”. Katalog działań, mimo że szerszy niż przed 1 stycznia 2022 r., nadal jest katalogiem zamkniętym. Tymczasem podejmując uchwały, rady gmin często popełniają błędy polegające na wprowadzaniu w nim zmian. Błędy te czasami wynikają z chęci poszerzenia uprawnień strażaków, ale czasami także ze zwykłej nieuwagi i niedostatecznej znajomości przepisów – zapisy uchwał zakwestionowanych w ramach rozstrzygnięć nadzorczych bardzo często odnosiły się wyraźnie do katalogu aktywności strażaków, za które przysługiwał ekwiwalent, wynikającego z przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 2022 r.

►Czy katalog przypadków, w których strażakom przysługuje prawo do ekwiwalentu, może zostać zmieniony w postanowieniach uchwały rady gminy na ich korzyść?

Nie, sądy administracyjne nie mają wątpliwości co do tego, że niedopuszczalne jest modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Może to mieć miejsce tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 689/22).

Jakie błędy są najczęściej popełniane przez gminy

Skoro katalog przypadków, w których strażakom przysługuje prawo do ekwiwalentu, nie może zostać zmieniony w postanowieniach uchwały na ich korzyść, to oczywiście nie można w nim również dokonywać innych zmian, a w szczególności ograniczać prawa do ekwiwalentu czy też zmieniać definicji użytych w regulacji ustawowej pojęć. Tymczasem gminy popełniły w tym zakresie wiele błędów. Najczęściej wojewodowie w rozstrzygnięciach nadzorczych wskazują przekraczanie uprawnień, modyfikację norm ustawowych, niewypełnienie delegacji ustawowej.

Akcja, działania, czyli jak prawidłowo rozumieć pojęcia

Nie da się nie zauważyć, że przy podejmowaniu przez rady gmin uchwał problemem jest nie tylko brak uważności na wprowadzone przez ustawodawcę zmiany, lecz także często brak odpowiedniego przygotowania merytorycznego, który sprawia, że niektóre z pojęć ustawowych są nieprawidłowo rozumiane. Takie wrażenie można mieć nie tylko w odniesieniu do pojęcia strażaka ratownika, lecz także w odniesieniu do takich terminów jak „działania ratownicze” czy „akcja ratownicza”. Tymczasem pojęcia te zostały zdefiniowane ustawowo. I tak:

► Akcja ratownicza – to działania organizowane i kierowane przez Państwową Straż Pożarną (art. 7 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej).

► Działania ratownicze – to każda czynność podjęta w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, a także likwidacja przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia (art. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Do problemu związanego z rozumieniem tych pojęć odniósł się w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda lubelski, który stwierdzając nieważność uchwały, wskazał, że „ustawa o OSP wyodrębnia oba te pojęcia i nie traktuje ich tożsamościowo, co znalazło odzwierciedlenie również w art. 15 ust. 2 ww. ustawy, upoważniającym radę do określenia wysokości ekwiwalentu zarówno za udział w działaniu ratowniczym, jak i za udział w akcji ratowniczej. (....) Pominięcie przez radę miejską wymienionej w ustawie aktywności w podjętej uchwale skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem uchwały. Rada obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały stanowi zaś istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały w całości” (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 2 marca 2022 r., nr PN-II.4131.70.2022).

Jak wyliczyć wysokość ekwiwalentu

Ustawodawca uregulował nie tylko zakres przedmiotowy ekwiwalentu przysługującego strażakom, lecz w art. 15 ust. 2 ustawy o OSP wskazał również, że ma on być naliczany „za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej”. Ta regulacja sprawiła radom gmin wiele problemów. Dla porównania: obowiązująca do 31 grudnia 2021 r. ustawa o ochronie przeciwpożarowej przewidywała, że ekwiwalent należy naliczać „za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym”.

Porównanie tych regulacji prowadzi do wniosku, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego jest naliczany ekwiwalent pieniężny.

Za pełną godzinę

Jednocześnie ekwiwalent nie może być obecnie rozliczany w systemie minutowym i każdorazowo należy wypłacać go za pełną godzinę. Nie ma możliwości proporcjonalnego obniżania ekwiwalentu, nawet jeśli aktywność strażaków ratowników trwała tylko 20 min. Potwierdzają to w swoich pismach regionalne izby obrachunkowe, które wskazują, że organ stanowiący gminy jest bezwzględnie związany obowiązującym postanowieniem art. 15 ust. 2 zdanie drugie ustawy o OSP, w którym ustawodawca określił maksymalną wysokość ekwiwalentu, jak również wprowadził zasadę naliczania ekwiwalentu „za każdą rozpoczętą godzinę” od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Treścią tego przepisu są związane również organy zobowiązane do wypłaty tego ekwiwalentu. Gdyby bowiem ustawodawca chciał pozostawić organom gminy dowolność w powyżej wskazanym zakresie przedmiotowym, wówczas zrezygnowałby z określenia sposobu naliczania ekwiwalentu. Tym samym „przyjąć należy, że pozostawienie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego ograniczonej możliwości decydowania o wysokości ekwiwalentu nie skutkuje automatycznym powstaniem dowolności w sposobie jego naliczania. (…) w aktualnie obowiązującym porządku prawnym, brak jest podstaw do stosowania rozliczeń »minutowych« w przypadku niewystępowania pełnej godziny uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu bądź ćwiczeniach”. Tym samym, zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku, czas udziału w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach powinien być zaokrąglany do pełnych godzin. Za słusznością takiej koncepcji przemawia również to, że przepis regulujący sposób naliczania ww. ekwiwalentu uległ modyfikacji w stosunku do stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (patrz: pismo RIO w Gdańsku z 21 kwietnia 2022 r., nr RP.0441/107/13/1/2022).

Choć, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o OSP z 2021 r., powodem wprowadzenia zmiany w zakresie sposobu naliczania ekwiwalentu były wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, to jednak analiza rozstrzygnięć nadzorczych – wydanych w odniesieniu do uchwał podjętych na nowej podstawie prawnej – pokazuje, że w praktyce zmiana ta niewiele ułatwiła, a jej zastosowanie okazało się dużym wyzwaniem dla rad gmin.

Dwa zdarzenia w ciągu jednej godziny to problem

Rozliczanie godzinowe, które zastąpiło minutowe, pociągnęło za sobą jeszcze jedną nową komplikację, a mianowicie rozliczanie więcej niż jednej aktywności strażaków ratowników w ciągu godziny. Rozważając to, w jaki sposób należy w takich wypadkach dokonać poprawnego naliczenia, trzeba zwrócić uwagę na to, że zgodnie z wolą ustawodawcy wypłata ekwiwalentu ma na celu zrekompensowanie strażakowi ratownikowi udziału w określonego rodzaju działaniach na rzecz ochrony przeciwpożarowej. Skoro zatem ekwiwalent stanowi odpowiednik, równoważnik wartości jego pracy, to należy przyjąć, że nie ma podstaw prawnych do naliczania ekwiwalentu w podwójnej wysokości, w przypadku gdy w jednej godzinie zakończy się zdarzenie powodujące konieczność naliczania ekwiwalentu, a następnie – w ciągu tej samej godziny – rozpocznie się kolejne tego typu zdarzenie (patrz: pismo RIO w Gdańsku z 21 kwietnia 2022 r., nr RP.0441/107/13/1/2022).

Także Regionalna Izba Obrachunkowa w Krakowie potwierdziła, że to, iż „każda rozpoczęta godzina uczestniczenia przez strażaka w którejkolwiek z wymienionych przez ustawę aktywności rodzi po stronie gminy obowiązek wypłaty temu strażakowi ekwiwalentu pieniężnego w pełnej wysokości, nie oznacza możliwości kilkukrotnego naliczania ekwiwalentu za tę samą godzinę, w trakcie której kilkukrotnie dochodziło do rozpoczynania działania ratowniczego, np. wywołanego fałszywym alarmem” (patrz: pismo RIO Krakowie z 28 lutego 2022 r., nr WIAS.710.6.2022).

Taki pogląd zasługuje na aprobatę. Przyjęcie za słuszną odwrotnej interpretacji prowadziłoby do konieczności wypłacania ekwiwalentu w podwójnej wysokości, w przypadkach gdy jedno zdarzenie zakończyłoby się w pierwszej minucie danej godziny, a drugie rozpoczęło w ostatniej minucie tej samej godziny. Jak słusznie podkreśliła Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku, w takim przypadku ekwiwalent nie mógłby zostać uznany za odpowiednik wartości pracy strażaka ratownika, lecz za dodatkowe przysporzenie (patrz: pismo RIO w Gdańsku z 21 kwietnia 2022 r., nr RP.0441/107/13/1/2022).

Nie można jednak pominąć faktu, że nie wszystkie regionalne izby obrachunkowe podzielają ten pogląd. Na przykład Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach wskazała, że „w sytuacji gdy w ciągu jednej godziny wystąpiły dwa zdarzenia, np. pierwszy wyjazd do zdarzenia miał miejsce o godz. 8.20, następnie powrót do remizy o godz. 8.40 i znów wyjazd do kolejnego zdarzenia o godz. 8.55, a po nim powrót do remizy o godz. 09.15, to należy wypłacić ekwiwalent w pełnej wysokości stawki godzinowej za udział strażaka ratownika OSP w każdym zdarzeniu osobno” (patrz: pismo RIO w Kielcach z 19 sierpnia 2022 r., nr WI.54.40.2022). Taki pogląd pozostaje jednak w zdecydowanej mniejszości i nie zasługuje na aprobatę.

Gdy zdarzenie rozpoczyna się w jednej godzinie, a kończy w drugiej

Na tle wskazanych wątpliwości trzeba także zauważyć, że nawet jeśli wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem jako słusznej pierwszej ze wskazanych interpretacji, to niestety charakter aktywności strażaków ratowników nie podlega żadnym regułom czasowym i natychmiast na tym tle rodzą się kolejne życiowe problemy. Jeśli bowiem przyjmiemy, że nie ma możliwości kilkukrotnego naliczania ekwiwalentu za tę samą godzinę, w trakcie której kilkukrotnie dochodziło do rozpoczynania działania ratowniczego, to powstaje pytanie, jak postąpić, jeśli kolejne działanie rozpocznie się co prawda w tej samej godzinie, ale zakończy w innej? W takim przypadku nie ma możliwości postąpienia zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 ust. 2 ustawy o OSP i naliczenia ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Zgłoszenie wyjazdu nastąpiło bowiem w czasie godziny, za którą podwójny ekwiwalent się nie należy. Oczywiście, biorąc pod uwagę cel regulacji, należałoby przyjąć, że w takiej sytuacji ekwiwalent za kolejną rozpoczętą godzinę przysługuje (i faktycznie gminy w praktyce w takich sytuacjach go wypłacają), jednak nie można stwierdzić, że jasno wynika to z art. 15 ust. 2 ustawy o OSP.

Ta sama godzina, inni strażacy ratownicy

Mniej wątpliwości budzi sytuacja, gdy w jednej godzinie zegarowej mają miejsce dwie akcje ratownicze, w których nie uczestniczyli ci sami strażacy ratownicy OSP. W takim przypadku dla każdego strażaka ratownika biorącego udział w zdarzeniu będącym podstawą wypłaty ekwiwalentu naliczany jest on odrębnie, licząc od każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (patrz: pismo RIO w Gdańsku z 6 maja 2022 r., nr RP.0441/115/20/1/2022).

Za czas szkolenia

System naliczania ekwiwalentu oparty na „rozpoczętej godzinie” nie znajdzie zastosowania w przypadku wypłaty za czas uczestnictwa w szkoleniu lub ćwiczeniu. W takich sytuacjach strażacy ratownicy nie zgłaszają przecież wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Należy więc wówczas wypłacić ekwiwalent za pełne godziny udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że jak wynika z przywoływanego już wcześniej projektu ustawy o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw ustawodawca po raz kolejny planuje rozwiać powstałe wątpliwości poprzez nowelizację przepisu i uszczegółowienie w art. 15 ust. 2 ustawy o OSP. Zgodnie z projektem ekwiwalent ma być naliczany za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu lub gotowości do wyjazdu, o którym mowa w art. 3 pkt 7, z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia.

Jak ustalić tryb wypłaty ekwiwalentu

Ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia wysokości ekwiwalentu. Jednak, aby doszło do jego wypłaty, niezbędne jest również określenie trybu, w jakim ma to nastąpić.

I choć po wejściu w życie ustawy o OSP zasady w tym zakresie się nie zmieniły, to także w tej materii rady gmin popełniają błędy.

►Czy rada gminy może w uchwale określającej wysokość ekwiwalentu wypłacanego strażakom ratownikom określić także tryb jego wypłacania?

Nie, ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia wysokości ekwiwalentu i nie ma ona podstawy prawnej do tego, by określić tryb jego wypłaty. Rada gminy może działać jedynie w ramach upoważnienia ustawowego, a więc nie ma podstaw do tego, by określiła w uchwale – w jakimkolwiek zakresie – zasady wypłaty ekwiwalentu.

Niezbędne zarządzenie wójta

Tryb wypłaty ekwiwalentu powinien zostać określony w zarządzeniu wykonawczym wójta. Jest ono niezbędne do wypłacenia ekwiwalentów. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to właśnie włodarz wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. To wójt będzie więc decydował o zasadach wypłaty ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom (patrz: rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 21 marca 2022 r., nr PN-II.4131.94.2022). Prawidłowość takiego trybu działania potwierdza także uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 848/11), w którym sąd wskazał, że ustawa określa: maksymalną wysokość ekwiwalentu, organ gminy uprawniony do określenia konkretnej wysokości ekwiwalentu oraz organ zobowiązany do wypłaty ekwiwalentu, co należy uznać za regulację wystarczającą. Radzie gminy nie przysługuje więc domniemanie kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi wynikać z ustawy. Choć wyrok ten został wydany w okresie, gdy upoważnieniem do wydania uchwały przez radę gminy był art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, to w pełni zachowuje on aktualność.

►Czy możliwe jest zrzeczenie się prawa do ekwiwalentu?

Zarówno na gruncie obowiązującej obecnie ustawy o OSP, jak i obowiązującej wcześniej ustawy o ochronie przeciwpożarowej, kontrowersje wywoływało to, czy strażak może zrzec się prawa do przysługującego mu ekwiwalentu – można było spotkać się z sytuacjami, w których oczekiwano od strażaków podpisywania oświadczeń o tym, że rezygnują z przysługującego im świadczenia, czy też przekazują je na rzecz macierzystej jednostki OSP. Dopuszczalność takiego postępowania nie była oceniania jednoznacznie. Niektórzy twierdzili, że skoro ekwiwalent nie ma charakteru świadczenia ze stosunku pracy, to można się go zrzec. Stosowne zapisy zamieszczano nawet w zarządzeniach wydawanych w ramach wykonania uchwał rad gmin. Dla przykładu, w zarządzeniu burmistrza Żabna z 24 kwietnia 2022 r. (nr 38/20) wskazano w par. 5 pkt 10, że „członek Ochotniczej Straży Pożarnej biorący udział w akcji ratowniczej lub szkoleniu pożarniczym może zrzec się prawa do ekwiwalentu. Podstawą zrzeczenia się ekwiwalentu jest oświadczenie członka Ochotniczej Straży Pożarnej (załącznik nr 7 do niniejszego zarządzenia) dołączone do książki działań ratowniczo-gaśniczych”.

Dopuszczalność zrzeczenia się ekwiwalentu i wprowadzanie tego rodzaju regulacji budzi jednak poważne wątpliwości. Za słuszny należy uznać argument, zgodnie z którym przedmiotowy ekwiwalent, zarówno w okresie uregulowania go w przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak i obecnie, w czasie uregulowania go przez ustawę o OSP, ma charakter publicznego prawa podmiotowego, a co za tym idzie – jest niezbywalny. W konsekwencji strażak, któremu przysługuje prawo do niego, nie może się go zrzec. Można natomiast uznać za dopuszczalne nieskorzystanie z tego prawa, które sprowadzi się do nieprzedłożenia przez uprawnioną osobę zaświadczenia o udziale w aktywnościach, za które ekwiwalent przysługuje. Nie ma też przeszkód, by strażak ratownik pobrał ekwiwalent i przekazał go w drodze darowizny na rzecz swojej macierzystej jednostki. Każdorazowo jednak to uprawniony strażak powinien wnioskować o wypłatę ekwiwalentu i to na jego rzecz powinien zostać on wypłacony.

►Czy gmina może ubiegać się o zwrot poniesionych wydatków związanych z wypłatą ekwiwalentów oraz kosztów paliwa od innej gminy za akcje prowadzone przez ochotniczą straż pożarną, która wchodzi w skład krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, na terenie tej innej gminy?

Nie, obowiązujące przepisy prawa nie dają podstawy do żądania przez gminę, na której terenie działa OSP, od innej gminy (w tym samym powiecie), na której terenie została przeprowadzona przez tą jednostkę akcja ratownicza, zwrotu poniesionych wydatków związanych z ekwiwalentem dla strażaków OSP oraz kosztów paliwa.

Krajowy system ratowniczo-gaśniczy stanowi integralną część organizacji bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, obejmującą – w celu ratowania życia, zdrowia, mienia lub środowiska – prognozowanie, rozpoznawanie i zwalczanie pożarów, klęsk żywiołowych lub innych miejscowych zagrożeń. System ten skupia jednostki ochrony przeciwpożarowej, inne służby, inspekcje, straże, instytucje oraz podmioty, które dobrowolnie w drodze umowy cywilnoprawnej zgodziły się współdziałać w akcjach ratowniczych.

Organizację krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego reguluje rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z 17 września 2021 r. w sprawie szczegółowej organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Nie zawiera ono jednak regulacji w zakresie finansowania ochotniczych straży pożarnych w związku z podejmowanymi działaniami w ramach krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Jednak jak wynika z par. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych z 15 września 2014 r. w sprawie zakresu, szczegółowych warunków i trybu włączania jednostek ochrony przeciwpożarowej do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, włączenie ochotniczej straży pożarnej do systemu jest poprzedzone zawarciem porozumienia między właściwym miejscowo komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej, daną jednostką a wójtem gminy, burmistrzem lub prezydentem. Dodatkowo należy także zwrócić uwagę na regulacje rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z 17 lipca 1998 r. w sprawie terenu działania jednostek ochrony przeciwpożarowej, okoliczności i warunków udziału tych jednostek w działaniach ratowniczych poza terenem własnego działania oraz zakresu, szczegółowych warunków i trybu zwrotu poniesionych przez nie kosztów. Akt ten określa „teren własnego działania” . I tak zgodnie z par. 2 ust. 1 pkt 4 dla ochotniczej straży pożarnej jest to teren gminy, w której OSP została utworzona, oraz obszar ustalony między wójtami sąsiednich gmin w porozumieniu z komendantem powiatowym (miejskim) Państwowej Straży Pożarnej, właściwym ze względu na teren działania; jednakże zgodnie z par. 2 ust. 1 pkt 5 dla jednostek włączonych do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego jest to teren powiatu, w którym jednostka ma swoją siedzibę. Rozporządzenie to upoważnia także podmiot ponoszący koszty funkcjonowania jednostki do określenia kosztów jej uczestnictwa w działaniu ratowniczym wyłącznie poza terenem własnego działania oraz do wystąpienia o zwrot tak poniesionych kosztów do organu Państwowej Straży Pożarnej, który wezwał jednostkę do udzielenia pomocy. Oznacza to, że ochotnicza straż pożarna poprzez włączenie do krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na podstawie zawartego porozumienia zwiększa teren własnego działania do całego powiatu, a przepisy nie dają podstawy do żądania przez gminę, w której działa OSP, od innej gminy (w tym samym powiecie), na której terenie została przeprowadzona przez to OSP akcja ratownicza, zwrotu poniesionych wydatków związanych z ekwiwalentem dla strażaków OSP oraz kosztów paliwa (patrz: pismo RIO w Opolu z 30 listopada 2022 r., nr NA.III-422-26/2022).

Czego należy unikać w uchwałach

► Błąd 1.Powtarzanie treści ustawy w uchwale. Błędem często popełnianym przez rady gmin przy podejmowaniu uchwał określających wysokość ekwiwalent dla strażaków ratowników jest powtarzanie w treści tego aktu norm ustawowych. Jak wielokrotnie potwierdzał Naczelny Sąd Administracyjny, z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność powtarzania bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych, a konsekwencją dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego (patrz np.: wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18). Wydanie aktu prawa miejscowego powinno bowiem polegać na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo przepisy te uszczegóławiają w ramach ustawowych upoważnień. Wydanie aktu prawa miejscowego nie może więc polegać na modyfikowaniu przepisów aktów wyższej rangi lub równorzędnych.

► Błąd 2. Modyfikowanie ustawowych regulacji. Co prawda w orzecznictwie został także sformułowany pogląd, że istnieje możliwość powtórzenia regulacji ustawowych, jeśli takie powtórzenie jest podyktowane względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 368/15), jednak w takiej sytuacji powtórzenia te powinny być powtórzeniami dosłownymi, gdyż taki sposób postępowania pozwoli uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej.

Niestety, jak pokazuje analiza rozstrzygnięć nadzorczych, próby poprawiania czytelności i komunikatywności podejmowanej uchwały w praktyce często dają odwrotny skutek i prowadzą do jej unieważnienia. Dla przykładu Rada Gminy Mikołajki Pomorskie ustaliła w podjętej uchwale „wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Mikołajki Pomorskie za udział w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym w wysokości:

1) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej – 20 zł;

2) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym – 10 zł”.

Prokurator Rejonowy w Kwidzynie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na podjętą uchwałę, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o OSP poprzez ustalenie mocą zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej naliczanego „za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej”, podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy o OSP uprawniał Radę Gminy w Mikołajkach Pomorskich do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego „naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej”. W ocenie prokuratora konsekwencją takiego sformułowania uchwały jest to, że „zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej”. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mikołajki Pomorskie wniosła o jej oddalenie, wskazując, że ustaliła wysokość świadczenia za daną jednostkę, którą jest rozpoczęta godzina uczestnictwa w opisanych w art. 15 ustawy o OPS aktywnościach strażaka ratownika. Jednocześnie, w jej ocenie, kwestię sposobu liczenia „rozpoczętej godziny” w sposób wyłączny i jednoznaczny reguluje art. 15 ust. 2 ustawy o OSP i mając to na względzie rada odstąpiła od powtórzenia regulacji ustawowej w zakresie sposobu liczenia „rozpoczętej godziny” uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Jak wynika z tej argumentacji, choć zamierzenia były słuszne, wykonanie pozostawiło wiele do życzenia, a niechlujność przy stanowieniu przepisów prawa miejscowego doprowadziła w tym wypadku do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Jak bowiem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, „sformułowanie, którego Rada użyła w zaskarżonej uchwale, może prowadzić do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie tego zapisu uchwały z art. 15 ust. 2 ustawy o OSP może prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o OSP. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa” (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z 2 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 644/22).

Argumentami podobnymi do przedstawionych przez gminę Mikołajki Pomorskie posługiwała się w odpowiedzi na skargę Rada Gminy Gardeja, która w podjętej uchwale wskazała, że „ekwiwalent przysługuje strażakowi ratownikowi za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu”. Zdaniem tej rady, zgodnie z obowiązującymi regulacjami, ustaliła ona wysokość ekwiwalentu, a w zaskarżonej uchwale nie wskazała momentu początkowego, od którego będzie naliczany ekwiwalent, gdyż powyższe wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o OSP i zdaniem rady uchwała w ogóle nie odnosi się do sposobu naliczania ekwiwalentu. Jednak także w tym wypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił poglądów rady i wskazał w wydanym wyroku, że podjęta uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o OSP (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z 9 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 689/22).

OSP jako podatnik podatku od nieruchomości

Co do zasady – remizy i grunty posiadane przez straże podlegają podatkowi od nieruchomości. Istnieją jednak podstawy, by strażacy mogli uzyskać zwolnienie z tej daniny na rzecz gminy. Jakie są w tym zakresie możliwości?

W ramach realizacji zadania własnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej gmina, stosownie do posiadanych sił i środków, zapewnia m.in. ochotniczym strażom pożarnym obiekty, tereny, pojazdy i sprzęt specjalistyczny, środki ochrony indywidualnej, umundurowanie i środki łączności oraz ich utrzymanie (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o OSP). Niestety w ustawie tej nie odnajdziemy definicji legalnej terminów „obiekty” i „tereny”. Przyjmuje się, że należy intepretować je możliwie szeroko, a w pojęciach tych mieszczą się m.in. remizy strażackie wraz z urządzeniami, które umożliwiają korzystanie z nich, i grunty, na których remizy są posadowione. Stan prawny nieruchomości, które gmina zapewni ochotniczej straży pożarnej może być różny – może ona być ich właścicielem, współwłaścicielem czy zarządcą. W każdej z tych sytuacji rodzą się pytania, jakie obowiązki będą obciążały te stowarzyszenia na gruncie podatku od nieruchomości.

►Czy ochotnicza straż pożarna jest podatnikiem podatku od nieruchomości?

Tak, po wystąpieniu ustawowych przesłanek ochotnicza straż pożarna może stać się podatnikiem podatku do nieruchomości. Podatnikami tymi są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

1) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych;

2) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych;

3) użytkownikami wieczystymi gruntów;

4) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie:

a) wynika z umowy zawartej z właścicielem, Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa lub z innego tytułu prawnego, z wyjątkiem posiadania przez osoby fizyczne lokali mieszkalnych niestanowiących odrębnych nieruchomości,

b) jest bez tytułu prawnego.

Wynika z tego, że co do zasady ochotnicze straże pożarne mieszczą się w katalogu podmiotów, które po zaistnieniu określonych okoliczności stają się podatnikami podatku od nieruchomości. Opodatkowaniu tym podatkiem podlegają co do zasady:

1) grunty;

2) budynki lub ich części;

3) budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej.

►Czy w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych przewidziano zwolnienie z podatku od nieruchomości dla ochotniczych straży pożarnych?

Nie, w ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: u.p.o.l.) znajdziemy zarówno wyliczenie obiektów, które nie podlegają podatkowi od nieruchomości, jak i tych, które są z niego zwolnione. Żadne z nich nie znajduje jednak bezpośredniego zastosowania do nieruchomości należących do ochotniczych straży pożarnych.

►Czy ochotnicza straż pożarna posiadająca status organizacji pożytku publicznego może korzystać ze zwolnienia z podatku od nieruchomości?

Tak, w związku z działalnością OSP na szczególną uwagę zasługuje art. 7 ust. 1 pkt 14 u.p.o.l., który przewiduje, że zwalnia się z podatku nieruchomości lub ich części zajęte na prowadzenie nieodpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego. Choć OSP nie są z założenia organizacjami pożytku publicznego, to jako organizacje pozarządowe mają możliwość uzyskania takiego statusu, a co więcej, od 1 lipca 2022 r. procedura w tym zakresie została dla nich uproszczona i nie muszą już spełniać warunku nieprzerwanego prowadzenia działalności przez co najmniej dwa lata (art. 22 ust. 1 i 1a ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie). Jeżeli OSP uzyska taki status, będzie mogła skorzystać z przewidzianego w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych zwolnienia przedmiotowego z podatku od nieruchomości.

►Czy rada gminy może wprowadzić zwolnienie z podatku od nieruchomości dla ochotniczych straży pożarnych?

Tak, rada gminy może wprowadzić w swojej uchwale zwolnienie z podatku od nieruchomości, które obejmie swoim zakresem ochotnicze straże pożarne, jednak musi to być zwolnienie o charakterze przedmiotowym, bo tylko takie rada gminy ma prawo wprowadzać. Takie rozwiązanie jest z punktu widzenia OSP pożądane, bo skorzystanie z wynikającego z uchwały rady gminy zwolnienia jest znacznie łatwiejsze i nie wiąże się z koniecznością dopełnienia tak wielu wymogów formalnych jak ewentualne uzyskanie statusu OPP. Biorąc pod uwagę rolę, jaką ochotnicze straże pożarne odgrywają w lokalnych społecznościach, rady gmin często korzystają z możliwości wprowadzenia takiego zwolnienia na swoim terenie. Podejmując uchwałę, muszą jednak zwrócić szczególną uwagę na to, jak sfomułują jej postanowienia i czy wprowadzane zwolnienie nie nabierze cech zwolnienia podmiotowego albo przedmiotowo-podmiotowego. W przypadku nieprawidłowego sformułowania zapisów uchwały może ona zostać zakwestionowana w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak wskazał WSA w Olsztynie, zwolnienie przedmiotowe to takie, które odnosi się wyłącznie do przedmiotu opodatkowania, to znaczy opisuje ten przedmiot, wymienia jego cechy charakterystyczne i ewentualnie wskazuje na sposób jego wykorzystywania, w żaden sposób nie nawiązując jednak do konkretnego zindywidualizowanego podmiotu (wyrok WSA w Olsztynie z 12 września 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 508/13).

► Czy gmina może uregulować podatek od nieruchomości w imieniu ochotniczej straży pożarnej?

Nie, skoro podatnikiem podatku do nieruchomości jest ochotnicza straż pożarna, to gmina nie może wydatkować środków na ten cel bezpośrednio z budżetu. Jak wskazała Regionalna Izba Obrachunkowa w przedstawionych wnioskach pokontrolnych z 1 kwietnia 2022 r. (nr WK.6130.43.21.22), dokonanie przez gminę wydatków związanych z zapłatą podatku od nieruchomości wynikającego z deklaracji złożonych przez OSP, które powinny uregulować swoje zobowiązania podatkowe, narusza art. 44 ust. 2 oraz art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w powiązaniu z art. 6 ust. 9 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

►Czy gmina może udzielić ochotniczej straży pożarnej dotacji na pokrycie kosztów podatku od nieruchomości?

Tak, gmina może udzielić ochotniczej straży pożarnej dotacji celowej, której podstawą będzie art. 32 ust. 5 ustawy o OSP, a która będzie przeznaczona na pokrycie kosztów podatku od nieruchomości. Jak wskazała Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach, z uwagi na to, że podatnikiem podatku od nieruchomości jest ochotnicza straż pożarna, gmina nie może wydatkować środków na ten cel bezpośrednio z budżetu. Natomiast gmina może przekazać dotację, która zostanie przeznaczona na pokrycie kosztów związanych z zapłatą podatku od nieruchomości, lecz wyłącznie w tej części, która dotyczy działalności statutowej ochotniczej straży pożarnej. Jednocześnie należy podkreślić, iż z ww. dotacji nie można opłacić tej części kwoty podatku od nieruchomości, która dotyczy części nieruchomości zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej przez ochotniczą straż pożarną (patrz: pismo RIO w Katowicach z 24 lutego 2020 r., nr WA-023/2/20).

Straż jako organizacja pożytku publicznego

Ochotnicza straż pożarna po dopełnieniu stosownych formalności może uzyskać status organizacji pożytku publicznego. To otworzy jej drogę do dotacji przeznaczonych ma wsparcie działalności tego typu podmiotów.

Działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Organizacjami pozarządowymi, o których mowa w tej regulacji, są m.in. stowarzyszenia niebędące jednostkami sektora finansów publicznych lub przedsiębiorstwami, instytutami badawczymi, bankami i spółkami prawa handlowego będącymi państwowymi lub samorządowymi osobami prawnymi, niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Ochotnicze straże pożarne spełniają ten warunek.

W przypadku tych stowarzyszeń, jakimi są OSP, także spełnienie warunku prowadzenia działalności w sferze zadań publicznych nie stanowi problemu. W katalogu przedmiotowym zawartym w art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego z łatwością można bowiem dostrzec punkty bez wątpienia odnoszące się do działalności OSP, jak choćby:

• ratownictwo i ochrona ludności;
• pomoc ofiarom katastrof, klęsk żywiołowych, konfliktów zbrojnych i wojen w kraju i za granicą;
• wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej.

Nie ma więc przeszkód prawnych, by ochotnicza straż pożarna po dopełnieniu stosownych formalności uzyskała status organizacji pożytku publicznego.

Wśród warunków, które musiałaby spełnić OSP, można wskazać na:

• prowadzenie działalności pożytku publicznego;
• działanie na rzecz ogółu społeczności;
• posiadanie statutowego kolegialnego organu kontroli lub nadzoru, odrębnego od organu zarządzającego i niepodlegającego mu w zakresie wykonywania kontroli wewnętrznej lub nadzoru, którego członkowie spełniają określone w ustawie warunki (m.in. nie mogą być członkami organu zarządzającego ani pozostawać z nimi w związku małżeńskim, we wspólnym pożyciu, w stosunku pokrewieństwa, powinowactwa lub podległości służbowej);
• posiadanie statutu spełniającego wymogi ustawy o działalności pożytku publicznego (w tym np. zabraniającego udzielania pożyczek lub zabezpieczania zobowiązań majątkiem organizacji w stosunku do jej członków, przekazywania ich majątku na rzecz ich członków);
• przeznaczanie nadwyżki przychodów nad kosztami na działalność pożytku publicznego na rzecz ogółu społeczności;
• prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie jako dodatkowej w stosunku do działalności pożytku publicznego.

Formalności

Jednak bycie OPP to nie tylko korzyści, ale przede wszystkim obowiązki i konieczność dopełnienia wielu formalności. Przed podjęciem decyzji o złożeniu wniosku do KRS należy rozważyć to, czy jednostka będzie w stanie im sprostać, np. czy będzie miała siły i środki, by sporządzać corocznie sprawozdanie merytoryczne z prowadzonej działalności, do czego zobowiązuje art. 23 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego.

Choć uzyskanie statusu organizacji pożytku publicznego pociąga za sobą konkretne korzyści, czy to na gruncie podatkowym, czy w zakresie możliwości uzyskania 1,5 proc. podatku dochodowego od osób fizycznych, to jednak by je uzyskać, niezbędny jest spory nakład pracy – i w celu uzyskania statusu, i w celu dopełniania formalności pozwalających na działanie zgodne z postanowieniami ustawy o działalności pożytku publicznego, a w końcu także w celu zapewnienia sobie faktycznego uzyskania korzyści przewidzianych w postanowieniach tej ustawy. Z tych względów działania zmierzające do uzyskania statusu OPP mogą być znacząco utrudnione, a także w ostatecznym rozrachunku nieopłacalne, w przypadku małych jednostek OSP. Ich podjęcie wydaje się natomiast bardziej uzasadnione w przypadku większych jednostek, mających lepsze zaplecze administracyjno-księgowe i związków ochotniczych straży pożarnych. ©℗