JST będą musiały zapewnić pełną obsługę administracyjno-biurową (w tym np. lokal), ponieść związane z tym koszty, a jeśli radni tak postanowią, zwrócić poniesiony koszt, np. z tytułu dojazdów na posiedzenia. To wszystko już od kwietnia.
Te i inne zmiany wprowadzi ustawa z 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa, która w dniu zamknięcia tego numeru dodatku Samorząd i Administracja czekała już tylko na publikację w Dzienniku Ustaw (prezydent podpisał ją 15 marca). Wejdzie w życie 14 dni od jej ogłoszenia, czyli mniej więcej w połowie kwietnia. Nowela modyfikuje regulacje prawne trzech ustaw samorządowych, w tym ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.).
Dziś art. 5c tego aktu prawnego też przewiduje możliwość powoływania rad seniorów (prawo takie istnieje już od końca listopada 2013 r.), ale jest to nieobowiązkowe i dotyczy tylko podstawowego szczebla samorządu gminy (zgodnie z art. 5c ust. 2 u.s.g. „Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów”). [ramka 1]
Ramka 1
Większość jeszcze ich nie posiada
Jak czytamy w uzasadnieniu do projektu ustawy, w Polsce obecnie działa ok. 350 rad seniorów (dla porównania: wszystkich gmin jest 2477), funkcjonują one jedynie na poziomie gminnym. Na razie jednak rada gminy nie ma obligatoryjnego obowiązku powoływania tego ciała. ©℗
Zawarte w nowelizacji przepisy przewidują natomiast wzmocnienie znaczenia tego organu poprzez zmiany dotyczące zarówno jego organizacji, jak i finansowania. Wprowadzają m.in.:
►Obowiązek powołania rady seniorów w sytuacji, gdy z odpowiednim wnioskiem wystąpi grupa mieszkańców, spełniając odpowiednie kryteria zaproponowane w nowelizacji.
►Możliwość powołania rad seniorów na każdym szczeblu samorządu terytorialnego (a więc również powiatowym oraz wojewódzkim), a nie tylko gminnym – jak dotychczas.
►Finansowy udział w funkcjonowaniu rad seniorów po stronie samorządów, który przybiera postać obligatoryjną bądź fakultatywną – w zależności od specyfiki nowych mechanizmów wspierających rady seniorów.
Uwaga! Poniżej omawiamy zmiany w kontekście ustawy o samorządzie gminnym, ale mechanizmy przewidziane w pozostałych dwóch ustawach samorządowych (tj. dotyczących powiatów i województw) są do nich zbliżone.
Kiedy trzeba utworzyć
Zgodnie z ust. 2a dodanym do art. 5c u.s.g. „Rada gminy tworzy gminną radę seniorów na wniosek:
1) w gminie do 20 tys. mieszkańców – co najmniej 50 mieszkańców tej gminy, którzy ukończyli 60 lat;
2) w gminie powyżej 20 tys. mieszkańców – co najmniej 100 mieszkańców tej gminy, którzy ukończyli 60 lat”.
Jak wynika z kolei z ust. 2b, „wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest rozpatrywany przez radę gminy w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia jego złożenia”. Z kolei ust. 2c stanowi: „Jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2a, spełnia wymogi, o których mowa w tym przepisie, rada gminy tworzy gminną radę seniorów w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia jego złożenia”. W ust. 2d dodano zaś, że „w przypadku odrzucenia wniosku złożonego przez podmiot, o którym mowa w ust. 2, kolejny wniosek może być złożony przez ten sam podmiot nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia odrzucenia poprzedniego wniosku”.
Warto zauważyć, że przytoczone przepisy są wiążące dla gminy, w tym wiążące jest także podjęcie uchwały w sprawie utworzenia gminnej rady seniorów. [ramka 2]
Ramka 2
Kiedy w powiecie i w województwie
W powiecie do 100 tys. mieszkańców radę trzeba będzie utworzyć na wniosek co najmniej 150 mieszkańców tego powiatu, którzy ukończyli 60 lat; w powiecie powyżej 100 tys. mieszkańców – na wniosek co najmniej 250 mieszkańców powiatu, którzy ukończyli 60 lat.
Obsługę administracyjno-biurową powiatowej rady seniorów zapewnić ma starostwo. Podobnie jak w przypadku rad gminnych będzie możliwość np. zwrotu kosztów przejazdu.
Z kolei w ustawie o samorządzie województwa wprowadzono możliwość tworzenia przez sejmik województwa – z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk – wojewódzkich rad seniorów. Sejmik tworzy ją na wniosek:
1) w województwie do 2 mln mieszkańców – co najmniej 500 mieszkańców tego województwa, którzy ukończyli 60 lat;
2) w województwie powyżej 2 mln mieszkańców – co najmniej 800 mieszkańców tego województwa, którzy ukończyli 60 lat.
Wojewódzka rada seniorów ma się składać z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Obsługę administracyjno-biurową wojewódzkiej rady seniorów zapewni urząd marszałkowski. Koszty obsługi wojewódzkiej rady seniorów pokrywa urząd marszałkowski.
Zarówno powiatowa, jak i wojewódzka rada seniorów mają charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. ©℗
Jakie uprawnienia
Nowe przepisy wyposażają również radę seniorów w kompetencje do wyrażania stanowisk w sformalizowanym trybie, a mianowicie w formie uchwał. Postanowiono to w art. 5c ust. 3a u.s.g., który stanowi: „W sprawach dotyczących gminy gminna rada seniorów może kierować zapytania lub wnioski w formie uchwały. Uchwała powinna zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego będącego jej przedmiotem oraz wynikające z niej pytania. Wójt lub osoba przez niego wyznaczona są obowiązani udzielić odpowiedzi na piśmie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały”.
Uchwały, jak powszechnie wiadomo, to zasadnicza forma wyrażania woli przez organy stanowiące JST. Dodatkowo wójt gminy został ustawowo zobowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie przedstawionej w uchwale i to w maksymalnym terminie 30 dni, licząc od dnia jej otrzymania.
Co w treści statutu
Przywołane wyżej regulacje są rozwiązaniami nowymi, stworzonymi od podstaw. Należy jednak dodać, że nowelizacja wprowadza również rozwiązania modyfikujące dotychczasowe przepisy. Tyczy się to zasadniczo ust. 5 w art. 5c, który dość ogólnie reguluje kwestię statutu rady seniorów. Do połowy kwietnia jego brzmienie jest następujące:
„5. Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów”.
Nowelizacja wprowadza nowe brzmienie ww. przepisu, które bardziej szczegółowo wskazuje, jakie kwestie powinny się znaleźć w owym statucie:
„5. Rada gminy, tworząc gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający w szczególności:
1) tryb i kryteria wyboru jej członków,
2) zasady i tryb jej działania,
3) długość jej kadencji, z tym że kadencja nie może trwać dłużej niż kadencja rady gminy, na terenie której funkcjonuje ta rada,
4) zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania jej członków
– dążąc do wykorzystania potencjału podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów”.
Porównując starą wersję przepisu z nową, można wyciągnąć wniosek, że znowelizowana wersja doprecyzowuje zakres przedmiotowy, jaki powinien być objęty statutem. Jednak tak naprawdę ustawodawca stworzył radzie gminy szerokie pole manewru, użył bowiem sformułowania „w szczególności”, co umożliwia w praktyce wprowadzanie w ramach statusu wiele zróżnicowanych prawnie rozwiązań. Dotychczasowe brzmienie ust. 5 nie pozwalało na aż tak szeroką interpretację upoważnienia ustawowego. Z pewnością jest to zmiana na korzyść, zarówno z perspektywy tworzenia aktu prawnego przez radę gminy, jak i z perspektywy samych rad seniorów.
To sfinansuje gmina
Istotne znaczenie dla JST mają wydatki związane z nowymi obowiązkami, bo – co oczywiste – przełoży się to na ich budżety. Nowe przepisy wprowadzają finansowanie o charakterze fakultatywnym oraz obligatoryjnym.
►Jakie wydatki związane z funkcjonowaniem rady seniorów gmina będzie ponosić fakultatywnie (na mocy decyzji rady gminy)?
Jak wynika z ust. 4a nowo wprowadzonego do art. 5c u.s.g., „Członkowi gminnej rady seniorów biorącemu udział w posiedzeniach gminnej rady seniorów lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on gminną radę seniorów, mogą być zwracane, na jego wniosek, poniesione koszty, w tym koszty przejazdu na terenie kraju związane z udziałem w posiedzeniu gminnej rady seniorów lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on gminną radę seniorów”. W przepisie tym wskazano również, że zwroty mają być dokonywane „na podstawie dokumentów, w szczególności rachunków, faktur lub biletów, potwierdzających poniesione wydatki lub informacji o wysokości poniesionych kosztów przejazdu samochodem”.
Z kolei z ust. 5a wynika, że „Jeżeli rada gminy zadecydowała o zwracaniu kosztów, o których mowa w ust. 4a, w statucie, o którym mowa w ust. 5, określa się zasady zwrotu tych kosztów, w tym ich maksymalną wysokość podlegającą zwrotowi”.
Przywołane przepisy stwarzają zatem fakultatywną możliwość zwracania przez gminę członkowi rady seniorów poniesionych przez niego kosztów związanych z realizacją zadań w ramach gminnej rady. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na takie rozwiązanie, musi to zostać ujęte w treści statutu. Będzie to kolejny jego element, który musi zostać prawidłowo dookreślony, będzie bowiem podlegał weryfikacji wraz z innymi zapisami statutu w ramach nadzoru sprawowanego przez wojewodę. Jak właściwie sformułować zapisy o zwrocie kosztów, wskazujemy we wzorze obok.
►Jakie wydatki gmina będzie musiała ponieść obligatoryjnie?
Finansowanie obligatoryjne ma podstawy normatywne w art. 5c ust. 8 u.s.g., gdzie postanowiono:
„Obsługę administracyjno-biurową gminnej rady seniorów zapewnia urząd gminy. Koszty obsługi gminnej rady seniorów pokrywa urząd gminy”.
Należy zauważyć, że przytoczona regulacja prawna – odmiennie niż art. 5c ust. 4a i ust. 5a – stwarza już prawny obowiązek ponoszenia kosztów przez JST. Jak wynika z przepisu, zakres finansowania ma obejmować obsługę administracyjno-biurową. W konsekwencji gmina nie ma tutaj wyboru: musi po prostu wyasygnować w budżecie środki na sfinansowanie obsługi rady seniorów.
Przepis ten nie precyzuje jednak, w jakiej wysokości samorząd ma uczestniczyć finansowaniu, a w konsekwencji istnieją podstawy do tezy, że finansowanie winno być kompletne.
Porównując art. 5c ust. 8 u.s.g. z regulacjami zawartymi w art. 5c ust. 4a i 5a, można dojść do wniosku, że w statucie nie powinno się zamieszczać zapisów związanych ze wspomnianą obsługą. Gdyby się tam znalazły, z dużym prawdopodobieństwem byłyby podważone przez organ nadzoru (czyli właściwego miejscowo wojewodę). Można więc przyjąć, że pokrywanie ww. kosztów powinno następować na bieżąco, przy czym wydaje się, że chodzi przede wszystkim o odpowiednie warunki lokalowe, ale także o inne wydatki związane z funkcjonowaniem rady seniorów.
Dokonując wydatków, samorząd powinien kierować się z jednej strony potrzebami rady, a z drugiej zasadami wydatkowania środków budżetowych, które wynikają z art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; dalej: u.f.p.), gdzie postanowiono, że wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Postanowienia dotyczące zwrotu kosztów poniesionych przez członków rad seniorów
1. Radnemu biorącemu udział w posiedzeniu rady lub reprezentującemu radę na zorganizowanym wydarzeniu przysługuje zwrot kosztów związanych z przejazdem. Zwrot kosztów następuje na wniosek radnego, do którego należy załączyć dokument potwierdzający ich poniesienie, w szczególności rachunek lub fakturę.
2. Wniosek powinien zostać złożony w terminie do 30 dni od dnia poniesienia kosztów.
3. Zwrotu kosztów dokonuje się na rachunek bankowy wskazany we wniosku lub w gotówce w terminie 30 dni od złożenia wniosku. ©℗
Wprowadzenie przepisów regulujących kwestię kosztów należy ocenić pozytywnie w kontekście podstawowej reguły wydatkowej, o której mowa w art. 44 ust. 2 u.f.p., gdzie postanowiono, że jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Przepis ten stwarza bowiem wymóg, aby każdy wydatek, w tym z budżetu JST, miał konkretne podstawy prawne. W opisanych wyżej przypadkach takie podstawy stwarzają więc, po pierwsze – postanowienia statutu (w zakresie wydatków fakultatywnych), po drugie – postanowienia ustawowe (w zakresie wydatków obligatoryjnych).
To kwestionują sądy i wojewoda
Wprowadzane dotychczas statuty rad seniorów zawierały czasem rozwiązania prawnie wadliwe, co miało odzwierciedlenie w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów, względnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Warto zatem, aby organ stanowiący JST przed podjęciem uchwały w sprawie nadania statutu radzie seniorów przyjrzał się dotychczasowym zastrzeżeniom, które były prezentowane w orzecznictwie. Dotyczyły one kilku kwestii.
►Wprowadzanie do statutu przesłanek ustania członkostwa. Jeden z aspektów kwestionowanych przez wojewodów miał związek z rzekomym brakiem kompetencji po stronie rad gmin do wprowadzania w statucie postanowień dotyczących przesłanek i trybu ustania członkostwa w radzie seniorów w związku z odwołaniem członka rady albo wygaśnięciem jego mandatu. Nowe brzmienie art. 5c ust. 5 u.s.g., określającego zawartość statutu, tę kwestie rozstrzyga. O tym, że dotychczas nie było to oczywiste, świadczą choćby rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 lutego 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 968/21). W orzeczeniu tym, mimo niejednoznacznego brzmienia ustawowego upoważnienia z art. 5c ust. 5 u.s.g., sąd opowiedział się za dopuszczalnością wprowadzenia do statutu m.in. zapisów dotyczących zasad ustania członkostwa w radzie, w tym przesłanek i trybu odwołania członka rady seniorów lub wygaśnięcia jego mandatu.
►Wadliwe zapisy uchwały o dacie wejścia w życie statutu z dniem podjęcia tej uchwały. Kwestia ta była weryfikowana w wyroku WSA w Gliwicach z 2 czerwca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Gl 979/14), gdzie m.in. wskazano, że „w ocenie Sądu rację ma organ nadzoru, że zaskarżona uchwała wypełnia wszystkie cechy, które decydują, iż dany akt prawny jest aktem prawa miejscowego w znaczeniu ustrojowym, co – w aspekcie jej postanowienia, że wchodzi w życie z dniem podjęcia – czyni ją wadliwą w sposób wymagający stwierdzenia jej nieważności. (…) W ocenie składu orzekającego zakres regulacji zawarty w objętej skargą uchwale prowadzi do uznania, że ma ona charakter prawa miejscowego”. A wobec tego, jak wskazano w uzasadnieniu: „Skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, że ustawa o samorządzie gminnym «jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem), które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego»”. Następnie dodano: „(…) wobec tak ukształtowanej woli ustawodawcy co do treści uchwały o statucie rady seniorów uchwałę tę należy uznać za akt prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy o charakterze powszechnie obowiązującym, dotyczącym praw i obowiązków obywateli (czy także organizacji społecznych). Uchwała wymaga więc ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym i – co do zasady – powinna wejść w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia w tym publikatorze, nota bene jest to sytuacja analogiczna jak w przypadku młodzieżowych rad gmin”.
►Brak możliwości wskazania celów działania rady. Ciekawy aspekt tworzenia zapisów statutu rady seniorów przedstawiono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r. (sygn. akt III OSK 413/21). Wskazano tam, że art. 5c ust. 5 u.s.g stanowi, iż statut rady powinien określać tryb wyboru jej członków i zasady działania. Jak podano, „zasady działania” nie mogą być interpretowane w ten sposób, że organ stanowiący gminy może wskazać cele działania rady seniorów oraz sposoby ich realizacji. W art. 5c ust. 3 u.s.g. precyzyjnie wskazuje, że rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny, stanowiąc tym samym o zasadniczych kierunkach funkcjonowania rady. Wskazanie celów rady w uchwale stanowi wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z wykładnią językową „zasada” działania to ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach. Sposób postępowania odnosi się natomiast do procesu realizacji danego działania, a nie do celu, w jakim dane działanie zostaje podjęte. ©℗
Inaczej dla młodzieży
Analizując treść nowych regulacji związanych z finansowaniem rady seniorów, można dostrzec podobieństwo do pokrewnych zapisów odnoszących się do finansowania młodzieżowej rady gminy. Różnica jednak polega na tym, że w przypadku młodzieżowych rad gminy ustawodawca przewidział obligatoryjne finansowanie kosztów działań wykonywanych przez członka rady, o czym świadczy art. 5b ust. 11 u.s.g. Z podanego przepisu wynika bowiem, że członkowi młodzieżowej rady gminy biorącemu udział w posiedzeniach młodzieżowej rady gminy lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on młodzieżową radę gminy, a w przypadku niepełnoletniego członka młodzieżowej rady gminy – także jego rodzicowi lub opiekunowi prawnemu, zwraca się, na jego wniosek, koszty przejazdu na terenie kraju związane z udziałem w posiedzeniu młodzieżowej rady gminy lub w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje on młodzieżową radę gminy, na podstawie dokumentów, w szczególności rachunków, faktur lub biletów potwierdzających poniesione wydatki lub informacji o wysokości poniesionych kosztów przejazdu samochodem. Szczegółowe zasady zwrotu kosztów oraz zasady delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady gminy na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę gminy, reguluje statut młodzieżowej rady gminy. Jak już wyżej opisano, w przypadku nowej regulacji dotyczącej członków rad seniorów jest nieco inaczej: powyższe koszty będą zwracane, jeżeli rada gminy określi zasady zwrotu tych kosztów, w tym ich maksymalną wysokość podlegającą zwrotowi. ©℗
