Współpraca pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego pod względem formalnym co do zasady jest oparta na pełnej dobrowolności. W praktyce samorządowcy coraz częściej stają przed koniecznością umiejętnego ułożenia sobie jej tak, by móc zoptymalizować realizację zadań publicznych na rzecz mieszkańców.

rozwiń ›

Niestety przepisy ustrojowych ustaw samorządowych dotyczące współpracy pomiędzy JST budzą liczne wątpliwości, co przekłada się na pytania zadawane podczas konferencji czy seminariów. Dotyczy to w szczególności porozumień międzygminnych, którym ustawodawca poświęcił wyłącznie jeden przepis – art. 74 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.).

O co pytają na szkoleniach

Czemu ma służyć porozumienie międzygminne?

ODPOWIEDŹ Zgodnie z art. 74 u.s.g. gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych (ust. 1). Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin w tym zakresie, te zaś mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania (ust. 2). Stroną porozumienia międzygminnego, którego celem jest przygotowanie i realizacja strategii rozwoju ponadlokalnego, może być również powiat (ust. 3).

Porozumienie międzygminne w klasycznej postaci, o której mowa w art. 74 ust. 1–2 u.s.g., jest zatem zinstytucjonalizowaną formą współpracy pomiędzy gminami, służącą przekazaniu zadań publicznych jednej jednostki samorządowej (dalej: gmina przekazująca) na rzecz drugiej z nich (dalej: gmina przejmująca). W konsekwencji, w wyniku zawartego porozumienia, organy gminy przejmującej realizują określone zadania publiczne nie tylko na rzecz swoich mieszkańców, lecz także na rzecz mieszkańców gminy przekazującej zadanie.

Charakter prawny porozumienia jest przedmiotem dyskusji w doktrynie prawa administracyjnego. Zasadne jest przyjęcie, że jest to szczególny charakter aktu prawa miejscowego, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Porozumienie wywołuje bowiem skutki nie tylko pomiędzy gminami, które je zawierają, lecz także – a może przede wszystkim – wobec mieszkańców i innych podmiotów działających na obszarze gminy przekazującej zadanie. Zmienia się bowiem właściwość organów administracji publicznej realizujących określone zadania. Brak jest podstaw, aby pod tym względem różnicować charakter porozumienia i innych aktów dokonujących zmiany właściwości organów, jak np. statutu związku międzygminnego czy uchwały rady podejmowanej na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. (tj. uchwały w sprawie upoważnienia określonych podmiotów do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zamiast wójta, burmistrza lub prezydenta miasta).

Jakie są skutki zawarcia porozumienia międzygminnego?

ODPOWIEDŹ Skutkiem zawartego porozumienia jest przekazanie realizacji zadań z jednej gminy na drugą. Z chwilą wejścia w życie porozumienia (co wymaga jego wcześniejszej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym) gmina przekazująca traci możliwość samodzielnej realizacji zadań objętych porozumieniem, w tym prawa i obowiązki służące ich realizacji. I nawet jeśli organy gminy przekazującej zadanie negatywnie oceniają sposób jego realizacji przez organy gminy przejmującej, to dopóki porozumienie obowiązuje, nie mogą niczego korygować czy samodzielnie realizować.

Z kolei gmina przejmująca z chwilą wejścia w życie porozumienia z mocy prawa przejmuje prawa i obowiązki związane z powierzonymi jej zadaniami. Otrzymuje zatem ex lege instrumenty prawne służące realizacji zadania, podobnie jak w przypadku związku międzygminnego, który z dniem ogłoszenia statutu przejmuje automatycznie prawa i obowiązki gmin członkowskich w zakresie przekazanych na jego rzecz zadań.

Powyższe dodatkowo oznacza, że w tym samym czasie te same zadania związane z tym samym terytorium nie mogą być przedmiotem dwóch różnych porozumień z różnymi gminami. Zadanie A przekazane na rzecz gminy B nie może być jednocześnie przekazane na rzecz gminy C czy na rzecz związku międzygminnego D. Nie ma jednak przeszkód, aby po skutecznym zakończeniu współpracy z gminą B zadanie A przenieść na rzecz gminy C czy na rzecz związku D. Możliwym jest także, aby zadanie związane z częścią terytorium gminy przekazującej przenieść na gminę B, a z części – na gminę C. Przykładowo wspólne prowadzenie punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) może być częściowo przeniesione na rzecz dwóch różnych gmin – mieszkańcy części sołectw gminy przekazującej zadania mogliby dostarczać odpady komunalne do PSZOK-u prowadzonego przez gminę B, a z pozostałych sołectw do PSZOK-u prowadzonego przez gminę C.

Czy w drodze porozumienia międzygminnego można przenosić kompetencje wydawania decyzji administracyjnych?

ODPOWIEDŹ Jeśli z realizacją zadań publicznych objętych porozumieniem wiążą się kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, to skutkiem wejścia w życie porozumienia administracyjnego jest zmiana właściwości miejscowej organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowań administracyjnych oraz wydawania decyzji czy zaświadczeń. Zmianie może ulec także właściwość miejscowa organu odwoławczego czy sądu administracyjnego właściwego do oceny legalności wydawanych decyzji. W podstawie prawnej wydawanych decyzji czy postanowień powinny być wskazane akty normatywne wpływające na zmianę właściwości organu, w tym obowiązujące porozumienia międzygminne.

Należy w tym kontekście podkreślić, że decyzja administracyjna wydana z naruszeniem przepisów o właściwości obarczona jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności.

Powyższe przemawia zatem dodatkowo za uznawaniem wszystkich porozumień międzygminnych za akty prawa miejscowego – ich adresaci (mieszkańcy i inne podmioty działające na terenie gmin objętych porozumieniem) muszą mieć możliwość w odpowiednim trybie zapoznania się z aktami normatywnymi wpływającymi bezpośrednio na ich sytuację prawną i rodzącymi daleko idące skutki prawne.

Czy w drodze porozumienia międzygminnego można przenosić kompetencje do stanowienia aktów prawa miejscowego?

ODPOWIEDŹ Tak, aczkolwiek kwestia ta niestety budzi wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie. Jest to o tyle dziwne, że na przestrzeni lat sam ustawodawca coraz częściej w konkretnych przepisach potwierdza, że kompetencje do stanowienia samorządowych aktów prawa miejscowego mogą być przenoszone pomiędzy organami JST, czego doskonałym przykładem jest art. 3 ust. 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2797) – zgodnie z którym, w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w art. 3 ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.

Zmiana właściwości organu stanowiącego akty prawa miejscowego – podobnie jak zmiana właściwości organu wydającego akty indywidualne – jest skutkiem przejścia praw i obowiązków służących realizacji zadań objętych porozumieniem. Gmina przejmująca musi mieć możliwość realizacji określonych zadań. Jeśli konkretne zadanie może być wykonywane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego, organy gminy przejmującej muszą mieć zapewnioną taką możliwość. W przeciwnym wypadku zakres zadań mogących być przedmiotem porozumienia byłby ograniczany przez zakres praw i obowiązków, które mogą być przenoszone pomiędzy organami gmin. Tam, gdzie określone prawa i obowiązki nie mogą być przeniesione – co w żaden sposób nie wynika z obowiązujących przepisów – nie mogłoby dojść do skutecznego przekazania realizacji zadania.

Należy podkreślić, że powyższej tezie w żaden sposób nie sprzeciwiają się przepisy Konstytucji RP. W stosunku do aktów prawa miejscowego ustrojodawca nie wprowadził odpowiednika art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji prawodawczych innemu organowi. Milczenie ustrojodawcy w tym zakresie należy uznać za w pełni świadomą decyzję.

Czy do porozumień międzygminnych można odpowiednio stosować przepisy o związkach międzygminnych?

ODPOWIEDŹ Nie, obecnie nie ma takiej możliwości. Pierwotnie ustawa o samorządzie gminnym (zatytułowana ówcześnie: ustawa o samorządzie terytorialnym) przewidywała taką możliwość. Stanowiła bowiem w art. 75, że w zakresie nieuregulowanym treścią porozumienia do porozumień komunalnych (międzygminnych) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związków komunalnych. Przepis ten uchylono 30 maja 2001 r. Od tego czasu funkcjonowanie porozumień międzygminnych opiera się wyłącznie na jednym przepisie ustawy ustrojowej, co pod wieloma względami należy ocenić negatywnie, zwłaszcza w obliczu niejednolitych stanowisk – związanych z kluczowymi aspektami zawierania i realizacji porozumień – sądów administracyjnych czy przedstawicieli doktryny.

Czy porozumienie międzygminne musi być publikowane?

ODPOWIEDŹ Tak, stanowi o tym w sposób jednoznaczny ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z nią w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego. Obowiązek publikacji jest związany przede wszystkim z charakterem prawnym porozumienia oraz skutkami, jakie ono wywiera nie tylko na jego strony, lecz także – a może przede wszystkim – na mieszkańców i inne podmioty prowadzące działalność na terenie gmin będących stronami porozumienia.

Porozumienie międzygminne wywołuje określone w nim skutki publicznoprawne dopiero z dniem jego wejścia w życie. Wątpliwości może budzić to, czy w tym zakresie na zasadach ogólnych powinno stosować się co najmniej 14-dniowe vacatio legis, czy też porozumienie może wejść w życie analogicznie jak statut związku międzygminnego, czyli z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Biorąc pod uwagę cel vacatio legis oraz bezpieczeństwo prawne (także gmin będących stronami porozumienia), należy postulować wprowadzanie co najmniej 14-dniowego vacatio legis, aczkolwiek rozwiązaniem rekomendowanym powinno być określanie konkretnej daty wejścia w życie porozumienia (oczywiście nie wcześniejszej niż 14 dni od publikacji w dzienniku urzędowym).

Jak wygląda finansowanie zadań objętych porozumieniem międzygminnym?

ODPOWIEDŹ Odpowiedzi na to pytanie należy szukać w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2267). Zgodnie z jej przepisami jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania z zakresu działania innych JST, na mocy zawartych z nimi porozumień, otrzymuje od nich dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

Warto w tym zakresie odwołać się do stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, wyrażonego w piśmie z 6 października 2021 r. (znak: WA-0280/51/2021), zgodnie z którym „ustawa (…) mimo że poświęca omawianemu zagadnieniu tylko jeden przepis, reguluje jednak trzy kwestie. Po pierwsze, stanowi ona, że formą finansowania zadań przekazywanych innym jednostkom samorządu terytorialnego jest dotacja celowa. Po drugie, ustawa ta przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego realizującym zadania z zakresu działania innych jednostek na mocy porozumień uprawnienie do otrzymania od nich tychże dotacji. Stanowi bowiem, że jednostki samorządu terytorialnego realizujące zadania otrzymują dotacje celowe. Korelatem uprawnienia, o którym mowa, jest występujący po stronie jednostek samorządu terytorialnego przekazujących zadania obowiązek przekazania środków na realizację tych zadań. Po trzecie, odnosi się do wysokości omawianych dotacji poprzez odesłanie w tym zakresie do treści porozumienia”. Jednocześnie RIO w piśmie tym wskazuje, że „z uwagi na to, że porozumienia nie są umowami cywilnoprawnymi, lecz umowami administracyjnymi (publiczno-prawnymi), to rozliczenie między gminami może się odbywać tylko w formie dotacji, tj. w formie określonej dla tego rodzaju rozliczeń w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego”. Analogiczne stanowisko w jednym ze swoich pism zajęła RIO w Bydgoszcz, wskazując, że „w przypadku przejęcia wskazanych w piśmie zadań komunalnych od Gminy (…), finansowanie przez podmiot powierzający wykonanie zadania może następować wyłącznie w formie dotacji celowej, której beneficjentem jest Gmina Miasto (…) jako jednostki samorządu terytorialnego realizująca powierzone zadanie”. ©℗