Brak decyzji środowiskowej we wniosku o pozwolenie na budowę to brak merytoryczny, a nie formalny

Czy niedołączenie do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wymaganej decyzji administracyjnej (np. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo pozwolenia wodnoprawnego) to brak formalny wniosku hamujący wszczęcie postępowania, czy jest to jednak brak merytoryczny (materialny), który można uzupełnić w trakcie postępowania? Problem wyjaśnia Agata Legat, partner w Dr Krystian Ziemski & Partners.

Wniosek o pozwolenie na budowę może być obarczony dwojakiego rodzaju brakami: formalnymi lub merytorycznymi. Od prawidłowej kwalifikacji konkretnego braku zależy, czy i w jaki sposób wniosek będzie dalej procedowany.

Jakie różnice w procedurze

Braki formalne wniosku o pozwolenie na budowę to takie, które są dostrzegalne na pierwszy rzut oka – urzędnik zauważy je już we wstępnej fazie weryfikacji wniosku, zanim jeszcze przystąpi do merytorycznej analizy. Charakterystyczną cechą takich braków jest to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób, a co najważniejsze, wniosek obarczony tego typu wadą uniemożliwia wszczęcie postępowania. Do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę organ wzywa inwestora nie później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku i w tym celu wyznacza termin nie krótszy niż 7 dni. Jeśli brak formalny zostanie uzupełniony w terminie, przyjmuje się, że postępowanie jest wszczęte z datą złożenia niekompletnego wniosku; natomiast w przypadku jego nieusunięcia podanie pozostawia się bez rozpoznania. Niestety inwestorowi nie przysługuje w tym wypadku odwołanie. Może wprawdzie polemizować z tym, czy słusznie pozostawiono podanie bez rozpoznania, ale jedyny instrument, który mu przysługuje, to skarżenie bezczynności organu.

Braki merytoryczne to takie, które można dostrzec dopiero po przystąpieniu do rozpoznania sprawy. Nie hamują one wszczęcia postępowania. Ich uzupełnienie następuje w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (dalej: p.b.)., zgodnie z którym: „w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia”. Co istotne – skoro postępowanie już się toczy, inwestor może nie tylko poprosić o wydłużenie wyznaczonego mu terminu na uzupełnienie braków merytorycznych, lecz także – co nie jest możliwe w przypadku braków formalnych – złożyć wniosek o zawieszenie postępowania. Przyjmuje się, że brakami merytorycznymi są wady materialne przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takie, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po już wszczęciu postępowania.

Przeważające stanowisko

Aby ustalić, z jakim brakiem mamy do czynienia, gdy inwestor nie załączy do wniosku wymaganej decyzji środowiskowej albo pozwolenia wodnoprawnego, należy sięgnąć do art. 35 ust. 1 pkt 3a p.b. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej m.in. sprawdza, czy do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono wymagane pozwolenia. Obowiązkiem organu jest zatem stwierdzić: po pierwsze – czy w konkretnej sprawie, z jaką ma do czynienia, określone pozwolenie jest w ogóle wymagane, i po drugie – czy inwestor załączył to pozwolenie do swojego wniosku. Mamy tu zatem do czynienia z sytuacją, w której ewentualny brak wniosku organ może stwierdzić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (w przypadku decyzji środowiskowej wymaga to co najmniej przeprowadzenia ustaleń co do rodzaju i parametrów projektowanej inwestycji). Już sama konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przesądza o tym, że nie jest to brak formalny, dostrzegalny bez potrzeby jakiejkolwiek merytorycznej analizy wniosku (nie da się go przyrównać do braku pełnomocnictwa, braku podpisu na wniosku czy braku załącznika w postaci projektu budowlanego). Na zasadność kwalifikacji braku w postaci niezałączenia do wniosku pozwolenia wodnoprawnego czy decyzji środowiskowej jako braku merytorycznego wskazuje też treść art. 35 ust. 3 p.b., zgodnie z którym w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 (a więc także art. 35 ust. 1 pkt 3a p.b. – niedołączenie wymaganych pozwoleń) organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku niewykonania postanowienia w terminie organ – stosownie do art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. – odmawia wydania pozwolenia na budowę (nie może pozostawić podania bez rozpoznania, albowiem postępowanie zostało już wszczęte i może się zakończyć tylko decyzją).

Orzecznictwo potwierdza

Na zasadność kwalifikacji braku załączenia decyzji środowiskowej jako braku merytorycznego wskazuje również orzecznictwo. Wskazał to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2022 r. (sygn. akt II OSK 2556/21). Stwierdził w nim, że „w przypadku stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej braku we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę w postaci niezałączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy stosować przepis art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Podkreśla się bowiem, że instytucja unormowana w art. 64 par. 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania, np. przez brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia, niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa itp. Charakterystyczną cechą tych braków jest to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób. Tym samym powołanie się przez organ na treść art. 64 par. 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników”. Obecnie to właśnie ten pogląd przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Reasumując, niedołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganego pozwolenia wodnoprawnego czy decyzji środowiskowej stanowi brak merytoryczny wniosku podlegający uzupełnieniu na wezwanie organu zawarte w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. Tak więc złożenie wniosku obarczonego brakiem merytorycznym nie ma wpływu na wszczęcie postępowania, które jej uruchamiane z dniem wpłynięcia tego dokumentu do organu. ©℗