Pod koniec zeszłego roku wprowadzono drobną zmianę winstytucji ponaglenia uregulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Ichoć była ona wycinkiem ustawy zcyklu „upraszczamy procedury administracyjne”, to po kilku pierwszych miesiącach stosowania wydaje się, że żaden zpodmiotów, który miał na tych uproszczeniach skorzystać, nie ocenia jej pozytywnie, aprzepisy budzą wiele wątpliwości - pisze Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu.

rozwiń ›
10 listopada 2022 r. weszła wżycie ustawa z7 października 2022 r. ozmianie niektórych ustaw wcelu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli iprzedsiębiorców (Dz.U. poz. 2185). Wuzasadnieniu do projektu tej ustawy (druk nr 2479 Sejmu RP IX kadencji) wskazano, że „głównym zamierzeniem projektodawcy jest zmniejszenie obciążeń regulacyjnych niekorzystnych zpunktu widzenia funkcjonowania obywateli iprowadzenia działalności gospodarczej”. Ichoć rzeczywiście zdecydowana większość wprowadzonych omawianą nowelizacją zmian zdaje się realizować wskazany wuzasadnieniu cel, to trudno uznać, że instytucja ponaglenia wzmodyfikowanym zakresie również ten cel będzie realizować. Można wręcz pokusić się ostwierdzenie, że choć rzeczywiście wprowadzona zmiana jest formą uproszczenia procedury rozpatrywania ponagleń, to jedyne korzyści, jakie zniej płyną, można znaleźć wpraktyce po stronie organów administracji publicznej.

Istota instytucji

Zacznijmy od przypomnienia, czym w ogóle jest instytucja ponaglenia. Ponaglenie na bezczynność lub przewlekłość zastąpiło od 1 czerwca 2017 r. wcześniej funkcjonującą, niezbyt skuteczną (a przynajmniej w ten sposób ocenianą) instytucję zażalenia na bezczynność lub przewlekłość. Z powyższym dniem (z uwagi na to, że dotychczasowe przepisy uznane zostały za niesprzyjające efektywnej realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania bezczynności organów lub przewlekłości postępowań administracyjnych –patrz: uzasadnienie do projektu nowelizacji wprowadzającej instytucję ponaglenia, druk nr 1183 Sejmu RP VIII kadencji) zdecydowano się m.in. na zdefiniowanie pojęć bezczynności i przewlekłości, zastąpienie zażalenia ponagleniem z jednoczesnym usprawnieniem przyspieszeniem procedury jego rozpatrzenia oraz wprowadzenie obowiązku pouczenia strony o możliwości wniesienia ponaglenia w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie korzysta z możliwości przewidzianej w art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z2022 r. poz. 2000; ost.zm. Dz.U. z2022 r. poz. 2185; dalej: k.p.a.), tj. wskazania nowego terminu załatwienia sprawy.

Przebieg

W całej procedurze wnoszenia ponaglenia niewątpliwie najistotniejsze znaczenie ma prawidłowe ustalenie, czy wnoszone jest ono na bezczynność, czy też na przewlekłość. Wdefinicji obu tych terminów ustawodawca wskazał, że pod pojęciem:
►bezczynność –rozumiemy stan, wktórym nie załatwiono sprawy wterminie określonym wart. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani wterminie wskazanym zgodnie zart. 36 par. 1 k.p.a.;
►przewlekłość –kryje się stan, wktórym postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Innymi słowy, wprzypadku, gdy upłynął już termin na zakończenie postępowania (czy to podstawowy zart. 35 k.p.a. albo przepisu szczególnego, czy też „wydłużony” przez organ wtrybie art. 36 k.p.a.), to ponaglenie wnoszone jest na bezczynność, natomiast wprzypadku, gdy strona uważa, że mimo braku upływu terminu na zakończenie postępowania (bo np. organ zawiadomił stronę owydłużeniu terminu na podstawie ww. art. 36 k.p.a.), postępowanie jest przez organ przeciągane (tj. przy normalnym tempie prowadzenia postępowania byłoby ono już zakończone), to ponaglenie wnoszone jest na przewlekłość.
Aby nie wdawać się wszczegółowe omówienie procedury, na potrzeby niniejszego artykułu niezbędne jest wskazanie, że ponaglenie (które musi zawierać uzasadnienie) jest wnoszone przez stronę za pośrednictwem organu, któremu zarzucana jest bezczynność lub przewlekłość, anastępnie jest przekazywane organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż wterminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania wraz zniezbędnymi odpisami akt sprawy (nie oryginałami!). Wprzypadku natomiast, gdy nie ma organu wyższego stopnia, ponaglenie rozpatrywane jest samodzielnie przez organ prowadzący postępowanie.

Co się zmieniło

Przywołana na wstępie nowelizacja od 10 listopada 2022 r. dodała do art. 37 k.p.a. nowy par. 3a. Zgodnie z jego treścią, jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo w przepisach szczególnych, to organ prowadzący postępowanie pozostawia owo ponaglenie bez rozpoznania. W takiej sytuacji wskazano ponadto, że nie stosuje się par. 4–8 art. 37 k.p.a. odnoszących się m.in. do dalszej procedury postępowania w przypadku wniesienia ponaglenia przez stronę (tj. w szczególności przepisów regulujących kwestie przekazania ponaglenia, terminu jego rozpatrzenia oraz rodzajów rozstrzygnięć zapadających w konsekwencji rozpatrzenia ponaglenia) –co jest jak najbardziej zrozumiałe, bowiem pozostawienie bez rozpoznania oznacza, że danej sprawy się nie kończy poprzez rozpatrzenie złożonego podania (w tym przypadku ponaglenia).
Lektura nowo dodanego przepisu prowadzi jednak do wniosku, że trudno tu mówić o jakiejkolwiek korzyści dla strony postępowania administracyjnego, która dane ponaglenie wniosła –a przypomnijmy, że taki miał być jeden zgłównych celów nowelizacji, która dodała wspomniany par. 3a wart. 37 k.p.a., tj. wyeliminowanie tych obciążeń regulacyjnych, które są niekorzystne zpunktu widzenia obywateli. Ichoć zamysł, jaki stał za wprowadzeniem nowej regulacji, umożliwiającej wściśle określonych przypadkach pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania, należy ocenić pozytywnie, to sposób, wjaki postanowiono ukształtować ten przepis, pozostawia wiele do życzenia imoże stwarzać wpraktyce wiele niepotrzebnych problemów interpretacyjnych.
Pozytywny aspekt tego przepisu jest taki, że organy administracji publicznej nie będą zaangażowane wrozpatrywanie „oczywiście bezzasadnych” ponagleń, które zostały złożone zbyt wcześnie. Znajduje to wydźwięk również wuzasadnieniu do projektu nowelizacji (wspominany już wcześniej druk nr 2479 Sejmu RP IX kadencji), gdzie czytamy, że: „Wpraktyce, wprzypadku ponagleń wnoszonych przed upływem terminu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy, właściwe organy nie stwierdzają bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie sprawy niepotrzebnie angażują natomiast organy administracji publicznej. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia, wraz zniezbędnymi odpisami akt sprawy, atakże ustosunkować się do niego. Zkolei największe zaangażowanie czasowe występuje po stronie organu rozpatrującego ponaglenie”.

Negatywne konsekwencje i wątpliwości

Jakie aspekty nowo dodanego przepisu należy jednak ocenić negatywnie? Najważniejszy jest ten, że wart. 37 par. 3a k.p.a. zdecydowano się na odesłanie do art. 35 k.p.a. (albo przepisów odrębnych, aczkolwiek wtym zakresie odesłanie jest czytelne, zrozumiałe ijednoznaczne), który to przepis określa kilka różnych terminów załatwienia sprawy prowadzonej wramach ogólnego postępowania administracyjnego, tj.
1) bez zbędnej zwłoki (niezwłocznie),
2) wciągu miesiąca albo
3) przy sprawach szczególnie skomplikowanych wciągu dwóch miesięcy.
Tego rodzaju odesłanie trudno nazwać za wystarczające i zrozumiałe, bowiem w praktyce o tym, czy dana sprawa jest szczególnie skomplikowana, decyduje organ prowadzący postępowanie (czy też bardziej obrazowo mówiąc –subiektywne przekonanie w tym zakresie osoby prowadzącej dane postępowanie). Żaden z przepisów prawnych (głównie prawa materialnego) odnoszących się do konkretnego postępowania nie wskazuje, czy dana sprawa jest sprawą prostą, która powinna być załatwiona niezwłocznie, czy jest „zwykłą” sprawą, która powinna być załatwiona w ciągu miesiąca, czy jest sprawą szczególnie skomplikowaną, która powinna być załatwiona w ciągu dwóch miesięcy. W tym właśnie kontekście pojawia się niezwykle istotne dla stron postępowania pytanie –czy rzeczywiście subiektywne uznanie, że dana sprawa jest tą szczególnie skomplikowaną, powinno stanowić podstawę do pozostawienia bez rozpoznania ponaglenia wniesionego np. po upływie 1,5 miesiąca prowadzenia takiej sprawy?
Jak tego rodzaju sytuacje mogą wyglądać wpraktyce? Zjednej strony organ będzie stał na stanowisku, że był uprawniony do pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania (uznając, że zostało ono wniesione przed upływem terminu, októrym mowa wart. 35 k.p.a.), zdrugiej zaś strony wnoszący ponaglenie będzie uważał, że zostało ono złożone prawidłowo, bowiem wjego sprawie postępowanie powinno być zakończone wpodstawowym, tj. maksymalnie miesięcznym terminie, aponaglenie wniósł przy tym po upływie miesiąca.
W tym miejscu może pojawić się kolejny problem z nowymi przepisami –w jaki sposób strona postępowania, której ponaglenie organ pozostawił bez rozpoznania, może dochodzić swoich praw izakwestionować to pozostawienie bez rozpoznania?
Wydaje się, że jedyną możliwością wtym zakresie będzie złożenie skargi na bezczynność wzakresie nieprzekazania ponaglenia do rozpoznania przez właściwy organ. Pytanie jednak, czy taka skarga nie musiałaby być jednak poprzedzona ponagleniem na nierozpatrzenie ponaglenia. Wydaje się, że tak, ajeśli tak, to jak organy isądy administracyjne będą podchodzić do takiej praktyki działania?
W tym miejscu można postawić kolejne pytanie: czy wzwiązku zpowyższymi wątpliwościami nie można byłoby inaczej skonstruować analizowanego przepisu? Wydaje się, że wystarczające byłoby wyraźne wskazanie, że ponaglenie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli zostało wniesione, wprzypadku terminów określonych na podstawie art. 35 k.p.a., przed upływem miesiąca albo przed upływem terminu określonego wprzepisach szczególnych.

Skarga na bezczynność

W kontekście nowego par. 3a w art. 37 k.p.a. warto również wspomnieć, że zmianie nie uległa wyrażona w przepisach ustawy z 30 sierpnia 2002 r. –Prawo opostępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z2022 r. poz. 329; ost.zm. Dz.U. z2022 r. poz. 1855) zasada wnoszenia skargi na bezczynność. Oznacza to, że dalszym ciągu tego rodzaju skarga jest dopuszczalna dopiero po wniesieniu ponaglenia wdanej sprawie. Istotne jest jednak to, że dla skuteczności tej skargi nie będzie miało przy tym znaczenia, czy nowy art. 37 par. 3a k.p.a. zostanie zastosowany, czy też nie. Innymi słowy: skarga na bezczynność będzie przysługiwać ibędzie przy tym skutecznie wniesiona nawet wprzypadku, gdy poprzedzające ją ponaglenie zostanie prze organ prowadzący tę sprawę pozostawione, wświetle nowych regulacji prawnych, bez rozpoznania.

Podsumowanie

Czy nowe rozwiązania prawne odnoszące się do instytucji ponaglenia rzeczywiście są potrzebne? Trudno jest jeszcze na to pytanie odpowiedzieć wsposób jednoznaczny, bowiem zjednej strony niewątpliwie intencje ustawodawcy były słuszne (trzeba przeciwdziałać przedwczesnemu wnoszeniu ponagleń, które niepotrzebnie tylko zajmuje organ prowadzący postępowanie), natomiast zdrugiej strony można mieć negatywne odczucia co do kształtu tych nowych przepisów. Niewątpliwie jednak nowo dodany par. 3a wart. 37 k.p.a. niesie ze sobą więcej korzyści dla organów prowadzących postępowania administracyjne niż dla stron tych postępowań. ©℗